(南京理工大學公共事務(wù)學院 江蘇 南京 210094)

隨著生活和科技的進步，傳統(tǒng)食品進入工業(yè)化時代，促進品種改良、飼料工藝、動物科研等的研究，縮短動物飼養(yǎng)周期，或在食品中加入添加劑，縮短加工時間等，帶動相關(guān)食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，同時也帶來了負面影響。比如在食品中濫用添加劑等，這和一直倡導的健康、營養(yǎng)難以匹配，從而引發(fā)了食品安全問題。在快速工業(yè)化的背景下，食品安全與多主體有關(guān)系，關(guān)乎多主體的利益，因此在食品整個到達消費者的各個環(huán)節(jié)食品的安全與多主體食品安全受到多重因素的影響。

一、文獻綜述

西方食品安全問題研究是隨著工業(yè)革命開始而興起的，但依據(jù)各國的工業(yè)化特征有所差異。美國的工業(yè)化浪潮激增了食品安全風險，1906年國會先后通過立法賦予聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部化學局對肉類食品安全監(jiān)管的權(quán)力，旨在遏制當時大規(guī)模的食品摻假行為。在隨后的幾十年里，美國的食品安全又先后經(jīng)歷了來自濫用化學合成制劑、壟斷餐飲企業(yè)的快餐文化以及生物恐怖主義的正面沖擊。在英國，由于公共衛(wèi)生危機所帶來的瘋牛病流行，促使英國政府在2000年成立了獨立的食品標準局。日本JussaumeJr.,Shuji和Yoshimitsu[1]等學者發(fā)現(xiàn)，工業(yè)化和信息化革命使得農(nóng)產(chǎn)品自給率急速降低，日本面臨較大的食品安全市場風險。但是不同發(fā)達國家之間的食品安全風險也會隨著本國的工業(yè)化進程與飲食文化而有差異。例如Marsha Echols[2]歐盟國家的公民更加相信傳統(tǒng)生產(chǎn)加工方式所生產(chǎn)出來的食品質(zhì)量，而對新技術(shù)所產(chǎn)生的食品安全表示質(zhì)疑，強調(diào)食品安全監(jiān)管體系的重要性；美國的消費者則更加青睞新技術(shù)所生產(chǎn)出來的食品質(zhì)量，更加確信商業(yè)模式革命與靈活監(jiān)管體系的重要性，Echols的比較研究，啟發(fā)了本研究的思路和視角。除了以上早期工業(yè)化國家之外，新興發(fā)展中國家也同樣面臨著食品安全風險所帶來的治理挑戰(zhàn)。例如印度“蘇丹紅事件”和“毒可樂事件”及農(nóng)藥殘留和街頭食品衛(wèi)生問題令人堪憂。這跟印度工業(yè)化過程中不發(fā)達的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)以及分散的商業(yè)鏈模式有很大的關(guān)系，也和分散乏力的監(jiān)管體系密不可分。

考慮影響食品安全的綜合因素，Hobbs等學者基于美、英等發(fā)達國家經(jīng)驗，歸納了影響食品安全形勢的七大因素。英國學者Charlotte Yapp等人通過實證研究發(fā)現(xiàn)，影響英國中小企業(yè)對政府食品安全監(jiān)管方面的依從度的主要障礙包括企業(yè)與立法執(zhí)法官員的不信任、缺乏遵循食品安全立法激勵機制。在國內(nèi)，牟朝麗等認為影響我國食品安全的主要因素包括微生物、化學物質(zhì)和轉(zhuǎn)基因技術(shù)影響；馬纓等以北京公眾對食品安全的滿意程度的實證研究為例，通過計量研究分析了公眾食品安全滿意度的影響因素；劉為軍等則將客觀指標與主觀指標結(jié)合起來，運用逐步回歸分析法，實證分析了現(xiàn)階段中國食品安全控制績效的關(guān)鍵影響因素。關(guān)于中國食品安全的監(jiān)管機制優(yōu)化的研究，國內(nèi)學者的著述大都限于對食品安全監(jiān)管政策概念演繹和規(guī)范描述，即便有少數(shù)的實證研究，但往往都過于技術(shù)化，或者比較零散，缺乏系統(tǒng)性，同時有關(guān)中國食品安全監(jiān)管影響因素的實證量化研究更是缺乏。綜觀現(xiàn)有的有關(guān)中國食品安全監(jiān)管的研究文獻，出現(xiàn)了多學科交叉研究的現(xiàn)象：例如陳君石院士認為缺乏全面、深入、科學和專業(yè)的危險性評估和管理體系，是導致我國食品安全的重要原因；邵兵等人認為關(guān)鍵監(jiān)測技術(shù)是解決所有食品安全問題的關(guān)鍵。

最后一類研究是從監(jiān)管政治與公共政策的角度出發(fā)實證研究。如顏海娜等從新制度經(jīng)濟學角度對建國以來的食品安全監(jiān)管制度的演進提出了理論解釋；詹承豫運用博弈論理論對食品安全監(jiān)管中的主體博弈與協(xié)調(diào)關(guān)系進行分析；楊大利等以阜陽奶粉事件為例分析了當前中國食品安全監(jiān)管體制的五大不足。

二、工業(yè)化下食品產(chǎn)業(yè)鏈安全風險分析

(一)產(chǎn)地環(huán)境因素風險分析

工業(yè)化使得工業(yè)排放更多的污水和廢氣，長期掠奪式的資源開發(fā)，環(huán)境問題主要是大氣污染、水體污染、土壤污染、城市垃圾污染等。農(nóng)業(yè)污染指農(nóng)業(yè)環(huán)境受到外界環(huán)境產(chǎn)生的廢棄物、污染物對農(nóng)產(chǎn)品的污染。這類污染稱為農(nóng)業(yè)外源污染。包括有害氣體污染、水體污染和土壤污染。農(nóng)業(yè)內(nèi)源污染主要包括農(nóng)藥、化肥和畜禽糞尿等污染。

(二)種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)食品安全風險分析

動植物成長期違規(guī)使用藥品和添加劑。生產(chǎn)者違法使用高殘留農(nóng)藥，超量使用化肥，違法使用抗生素、激素等獸藥，違法使用瘦肉精等飼料添加劑，種植地和養(yǎng)殖場所處的環(huán)境衛(wèi)生條件不達標等現(xiàn)象。主要是農(nóng)藥、獸藥、化肥、生長調(diào)節(jié)劑和重金屬在養(yǎng)殖和種植過程中對食品造成的污染。農(nóng)藥濫用或殘留超標同樣會對人體健康的近遠期危害極大。因獸藥、激素和生長促進劑使用不當以及養(yǎng)殖環(huán)境的污染，所生產(chǎn)的畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品，經(jīng)人們使用后不僅對人體健康造成直接危害，還導致人體耐藥性增加。

(三)生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)食品安全風險分析

1)食品加工期非法和超量使用食品添加劑。國家標準對食品添加劑品種及其用量及其在產(chǎn)品中的殘留量有明確規(guī)定，非法使用和超量使用的食品添加劑等化學物質(zhì)，絕大部分對人體有害。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門曾經(jīng)在面粉中檢出超限量5倍添加增白劑“過氧化苯甲?！?、在腌菜中超標量20多倍使用苯甲酸、在飲料中成倍超量使用化學合成甜味劑等。

2)用劣質(zhì)和非食用原料加工產(chǎn)品。由于農(nóng)村和邊遠地區(qū)食品安全監(jiān)管力量不足，百姓食品安全意識不強，假冒偽劣食品在廣大農(nóng)村地區(qū)肆意橫行。加工食品使用劣質(zhì)原料和非食品原料生產(chǎn)食品給食品安全造成極大隱患，如用病死畜禽加工熟肉制品；用“地溝油”加工油炸食品、牛奶中添加三聚氰胺提高蛋白質(zhì)含量等。

3)食品加工企業(yè)資質(zhì)和生產(chǎn)者自身的健康狀況。生產(chǎn)、加工企業(yè)本身不具備相應(yīng)的生產(chǎn)條件或食品衛(wèi)生等條件，用不合格的機械生產(chǎn)食品。許多從業(yè)者自身健康因素是食品安全的重大隱患，患有痢疾、傷寒、病毒性肝炎等消化道疾病，或從業(yè)者不具備食品安全健康知識，如，食品污染及其預防控制措施；食物中毒和其他食源性疾病的預防方法；廚房、環(huán)境、設(shè)備以及食品采購、儲存、加工、烹制過程的衛(wèi)生要求。

圖1 快速工業(yè)化下食品安全影響因素

(四)食品流通過程安全風險分析

流通環(huán)節(jié)是食品從生產(chǎn)者到達消費者手中的必經(jīng)環(huán)節(jié)。流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營主體數(shù)量多，情況復雜，食品流通又是食品從工廠、田間地頭到餐桌消費環(huán)節(jié)的中間鏈條，流通環(huán)節(jié)和生產(chǎn)、餐飲、種養(yǎng)殖等環(huán)節(jié)仍存在界限界定不清的問題，在監(jiān)管上與其他執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)常發(fā)生職能重疊，執(zhí)法范圍模糊不清的問題，有時還出現(xiàn)在某些領(lǐng)域的多頭監(jiān)管，交叉執(zhí)法和監(jiān)管空白與盲區(qū)。比如現(xiàn)制現(xiàn)售小作坊和食品小攤販的監(jiān)管問題。食品安全所需的溫度等特殊要求，還有食品需要冷藏保鮮、檢驗檢測和冷鏈物流，但在流通中不符合要求等。

(五)到消費者終端安全風險分析

人類認知水平差異，過于重視化學污染，忽視食源性污染。消費者也應(yīng)有清醒的認識,把好病從口入這一關(guān)。對于化學性污染，實際上，在國家標準允許的范圍內(nèi)，食品中的農(nóng)藥殘留并不會對人體健康造成影響。食品添加劑控制在合適的范圍內(nèi)。依法合規(guī)使用食品添加劑，有利于豐富食品種類、改善食品營養(yǎng)。但一些不法分子見利忘義，在食品生產(chǎn)經(jīng)營中非法添加非食用物質(zhì)甚至是有毒有害物質(zhì)或濫用食品添加劑。

由以上分析，建立如下的食品鏈安全影響因素如圖1。

三、工業(yè)化下的食品安全相關(guān)主體分析

以上研究可知，食品安全問題牽涉的相關(guān)主體包括四個，分別是負責食品種植、加工、生產(chǎn)的生產(chǎn)商；負責食品售賣，充當生產(chǎn)者和消費者紐帶的中間商；購買和食用食品的廣大消費者；負責對食品行業(yè)進行監(jiān)督管理，保障人民飲食安全的監(jiān)管部門。其中生產(chǎn)商主要是指大型的食品生產(chǎn)企業(yè)，不包括零散的農(nóng)戶和小作坊生產(chǎn)者——這類主體當然也是食品安全問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是這類生產(chǎn)者有自己的特點，本文暫時不予分析。食品售賣的中間商主要是指各大商超，零售商和小型代理商不包含其中。

(一)食品安全監(jiān)管主體

“所謂食品安全監(jiān)管主體是指依照法律規(guī)定可以對食品安全進行監(jiān)管的機構(gòu)或個體?！盵6]。廣義的監(jiān)管主體概念還包括怎樣合理分配監(jiān)管權(quán)力，通過何種方式行使權(quán)力等方面的內(nèi)容。本文將監(jiān)管主體分為管理主體和監(jiān)督主體兩類。其中管理主體是指政府內(nèi)部各監(jiān)管部門，其擁有法定的權(quán)力對生產(chǎn)企業(yè)等與食品安全相關(guān)的組織和個人進行管理；而監(jiān)督主體是指對食品安全沒有法定的管理權(quán)力，只可以通過合理的途徑和方法進行監(jiān)督。

(二)相關(guān)主體功能和職責

1.食品安全行政執(zhí)法部門及其職權(quán)。食品安全管理牽涉很多主體，需要理清各監(jiān)管部門的權(quán)利義務(wù)。農(nóng)業(yè)部主要負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部主要對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督管理。商務(wù)部主管食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，負責生豬屠宰和酒類食品。國家工商管理總局主管食品流通環(huán)節(jié)。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局對食品生產(chǎn)加工和進出口環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。國家食品藥品監(jiān)督管理局對食品消費環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生許可和食品安全監(jiān)督管理負責。

針對食品安全監(jiān)管實踐中出現(xiàn)的部門之間職權(quán)交叉及監(jiān)管缺位現(xiàn)象，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導食品安全。完善監(jiān)管空白，協(xié)調(diào)職權(quán)交叉，阻塞監(jiān)管漏洞是食品安全辦的基本價值定位。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主要負責對食品安全進行綜合協(xié)調(diào)，食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局是衛(wèi)生部的下設(shè)機構(gòu)，主要責任是對食品安全進行綜合監(jiān)督；對地方政府的食品安全作進行綜合評價；綜合協(xié)調(diào)和檢查評估各部門的食品安全檢測和監(jiān)督：對食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)進行創(chuàng)設(shè)；對食品安拿檢驗機構(gòu)資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范進行擬定；查處重大食品安全事故等。

2.消費者及職權(quán)。食品的安全與否直接關(guān)系到消費者的自身安全，消費者有權(quán)了解食品的相關(guān)信息，對食品的安全監(jiān)管并監(jiān)督行政。消費者有意愿積極參與到食品安全的監(jiān)督當中。公民行使其知情權(quán)，參與到食品監(jiān)督過程中來，參與食品安全監(jiān)督的政策制定和具體過程，能夠有效提高食品的安全水平，還能夠監(jiān)督政府相關(guān)部門依法行政。

3.新聞媒體在監(jiān)管中的責任。媒體報道能夠及時傳遞消費者的信息和意見，且能夠?qū)κ称穯栴}立即做出反應(yīng)，為消費者代言。媒體揭示負有報道的行業(yè)黑幕義務(wù)，有了媒體輿論監(jiān)督的“擴音器”效應(yīng)，就能引起足夠大的反響。其次，媒體可以幫助消費者及時發(fā)現(xiàn)并避開風險。由于上級政府離基層遠，直接的社會信息越有限，就需要通過媒體收到來自基層社會的信息；另外，媒體可以為政府部門的監(jiān)管過程提供信息，使其監(jiān)管工作有的放矢。但是，目前對媒體的監(jiān)督?jīng)]有明確的法律依據(jù)和行為規(guī)范，媒體行為存在相對隨意性，其應(yīng)有作用未得到充分發(fā)揮。

4.企業(yè)自身社會責任和監(jiān)管動力。企業(yè)是食品監(jiān)管的第一責任主體，是食品監(jiān)管不可缺少的主體之一。企業(yè)負有社會責任，就必須保證生產(chǎn)食品的安全可靠；必須按照國家監(jiān)管的規(guī)章制度，隨時監(jiān)督管理食品生產(chǎn)加工的各個環(huán)節(jié)。企業(yè)作為信息的發(fā)出者，只要做到嚴格自律，做好內(nèi)部監(jiān)控，能從源頭上把好食品安全的第一關(guān)。企業(yè)想獲得持久利潤，不得不采取各種措施保證食品安全。

四、快速工業(yè)化下食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建

食品安全監(jiān)管貫穿整個食品鏈，農(nóng)戶、消費者和政府多主體之間互相牽制和影響，因此在涉及監(jiān)管體系的時候必須分清主體責任和義務(wù)，實施各自的自律和監(jiān)督職能，建立如下框架機制：一是食品管理制度體系的建設(shè)；二是有關(guān)自上而下的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立和運行機制建設(shè)；三是政府和各級監(jiān)管部門知識和能力手段建設(shè)；四是公眾和全社會廣泛和深度參與食品安全監(jiān)管的公共平臺建設(shè)；五是生產(chǎn)、加工、運輸?shù)雀鳝h(huán)節(jié)的行業(yè)自理、自律機制；六是媒體輿論監(jiān)督機制的建設(shè)和食品安全信息公開機制建設(shè)。

(一)建立各級監(jiān)管責任體系

建立扁平化監(jiān)管機制和自上而下負責任的監(jiān)管責任體系。國家層面主要負責政策法律法規(guī)體系建設(shè)、國家標準制定和食品安全監(jiān)督技術(shù)保障等。從集權(quán)制到分權(quán)制，督促地方政府全權(quán)負責地方食品監(jiān)管工作。借鑒美國經(jīng)驗實行食品安全機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度，建立中央政府和地方政府既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)，在縣、市、省(區(qū))和全國全面監(jiān)督食品的生產(chǎn)與流通，充分發(fā)揮地方食品安全管理。監(jiān)管力量要向基層傾斜，在基層的生產(chǎn)和市場部門，建立與監(jiān)管對象、監(jiān)管事項相對應(yīng)的扁平化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，切實落實辦事機構(gòu)、人員、經(jīng)費、裝備和職權(quán)、責任，監(jiān)管責任具體化。

(二)監(jiān)管人員技術(shù)培訓和風險意識培育

自上而下加強各個管理機構(gòu)加強能力建設(shè)，包括頂層設(shè)計能力，制度建設(shè)能力，組織調(diào)動社會監(jiān)管資源的能力和應(yīng)急處置能力等。培育風險意識，建立食品生產(chǎn)銷售項目市場準入的前置性風險評估機制，實行全過程質(zhì)量監(jiān)控，建立風險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建政府層面建立食品安全監(jiān)管的預警機制，通過監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)提供的動態(tài)信息、數(shù)據(jù)監(jiān)測等，為科學決策提供依據(jù)。地區(qū)間、部門間、政府與部門間風險信息的交流共享,政府預警面向企業(yè)、市場的及時準確送達,協(xié)調(diào)媒體與政府的立場，確保媒體理性和適度傳播相關(guān)信息等。

(三)建設(shè)食品行業(yè)自律機制

奧斯特羅姆主張解決公共事務(wù)治理困境“多中心治理”理念，同時設(shè)計了“社會自主治理”的操作性的微觀規(guī)制。就是通過社群組織自發(fā)、有序地形成多中心自主治理結(jié)構(gòu)，解決公共事務(wù)治理中的機會主義行為，保證系統(tǒng)持久、健康發(fā)展。從性質(zhì)上看，政府監(jiān)管是一種他律機制。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，在政府他律機制之外，有效建立一個社會性的自律機制，形成他律機制和自律機制相配套的雙約束機制。形成協(xié)會成員集體維護公共利益的約束機制。這樣就將支付違法成本從個人提升到集體層面，從單個企業(yè)擴展到全行業(yè)，形成集體內(nèi)部對每一個個體的剛性制約。