喬 碩 張 擎

（1．廣州市市政工程設計研究總院有限公司，廣東 廣州 510060；2．廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

1 廣州市地下空間現(xiàn)狀梳理

1.1 廣州地下空間開發(fā)現(xiàn)狀

廣州城市地下空間開發(fā)利用可劃分為三個階段：（1）50～70年代末為以備戰(zhàn)為目的進行地下人防工程建設；（2）80年代～2000年，開始逐步走向與城市道路建設相結合；（3）2000年至今，地下空間開發(fā)利用進入飛速發(fā)展階段，建設規(guī)模大、速度快。

目前，廣州市地下空間布局主要呈現(xiàn)兩種趨勢。一是沿地鐵線或城市主干道點狀分布的趨勢，以及沿地鐵線分布。二是在城市發(fā)展重點地區(qū)沿地鐵站點軸向聚集，地鐵、高層建筑地塊之間的地下空間逐漸連為一體，呈網(wǎng)絡化發(fā)展的趨勢。

1.2 現(xiàn)狀地下空間規(guī)劃編制體系

進入21世紀，廣州面臨進入大規(guī)模開發(fā)利用地下空間資源的歷史機遇。新城建設、軌道交通建設的熱潮帶動了中心區(qū)、軌道沿線、商業(yè)設施地下空間開發(fā)建設，催生了地下空間規(guī)劃的編制。

廣州現(xiàn)有的地下空間規(guī)劃偏重宏觀層面，以專項規(guī)劃和總體概念類規(guī)劃為主，同時還涉及微觀層面的詳細設計方案等，而中觀層面的控制性詳細規(guī)劃覆蓋范圍不足，面向實施的規(guī)劃存在許多空白，不能為地下空間建設管理提供充足的依據(jù)。

1.3 現(xiàn)狀地下空間立法體系

隨著城市地下空間開發(fā)利用的不斷進步，地下空間開發(fā)利用逐步走向法治化、規(guī)范化，廣州市正在逐步進行相關的立法工作。于2012年2月1日正式實施的《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》在地下空間利用立法上做出了積極探索。但是廣州地下空間開發(fā)的法律體系框架并不健全，主要缺少相關行業(yè)配套性法規(guī)、指導地下空間規(guī)劃編制規(guī)范以及技術規(guī)范等內容。

1.4 現(xiàn)狀地下空間行政管理體系

廣州現(xiàn)行的地下空間行政管理體系優(yōu)點在于符合現(xiàn)行管理體制和機構設定，分工明確、各司其職、專業(yè)性強；缺點是由于政出多門，多頭管理和無人管理并存，統(tǒng)籌管理能力弱，缺乏強有力的領導和協(xié)調機制。

2 地下空間發(fā)展需求及策略

2.1 健全地下空間規(guī)劃編制體系

廣州已批的控規(guī)全覆蓋中缺少地下空間規(guī)劃的相關控制內容。從已批、在編以及計劃編制的重點地區(qū)控規(guī)成果來看，雖然大部分控規(guī)成果都對地下空間開發(fā)利用提出了相關的控制要求，但是控制內容和深度不統(tǒng)一，規(guī)劃成果也無法滿足規(guī)劃管理要求，需要進一步深化。

2.1 .1 廣州地下空間控規(guī)編制方式

（1）已批復的重點地區(qū)控規(guī)。廣州市已經批復的重點地區(qū)控規(guī)，建議在落實《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》具體要求的基礎上，重點參考上海市控規(guī)地下空間附加圖則的方式，針對城市核心地塊深化完善與地下空間的有關控制協(xié)調內容，以圖則形式控制重點地區(qū)地下空間各類要素。

（2）在編及新編的重點地區(qū)控規(guī)。對于城市核心區(qū)、綜合交通樞紐等需要重點開發(fā)的城市地下空間區(qū)域，應獨立編制相應的控制性詳細規(guī)劃，并將其納入法定管理文件。

廣州在編及新編的重點地區(qū)控規(guī)時，建議參照武漢、上海等地做法，在管理單元和重點地塊兩個層面編制地下空間規(guī)劃。針對地下空間的規(guī)劃管理單元制定控制導則及要求，在此基礎上，針對重點地段已做了具體城市設計的重要地塊的詳細地下空間要素控制圖則，與控規(guī)同步編制。結合規(guī)劃建設明確地下空間開發(fā)權，加強對地下空間開發(fā)的控制引導，完善地下空間開發(fā)控制圖則，保障地下空間的有序利用。

2.2 完善地下空間法律法規(guī)建設

2.2 .1 繼續(xù)深化《管理辦法》內容

（1）進一步明確土地出讓、產權登記、建設管理等實施細則。例如，《管理辦法》第三章中規(guī)定了地下空間建設項目取得地下建設用地的方式，但并沒有對土地出讓金與具體的土地出讓程序做出要求，不利于地下空間吸引市場投資進行開發(fā)。建議參考《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》等，對相關地下空間項目的地下土地出讓金收取規(guī)則、分層使用等有關問題等進行細化規(guī)定，按照不同用途分層進行定價。

（2）同時，《管理辦法》第四章中對廣州市開展城市地下空間的房地產登記工作進一步進行了明確。但是缺少對獨立開發(fā)的經營性地下空間建設項目的產權規(guī)定和要求，建議應補充細化此部分內容：例如通過招標、拍賣或掛牌的方式獲得地下空間開發(fā)權，地下空間產權為獲得地下空間開發(fā)權的主體所有。

（3）此外，應進一步明確高層住宅地下車庫產權問題、不可分割經營性地下空間的劃分、軌道交通產權登記、歷史遺留問題的解決對策；增加出臺地下空間開發(fā)相關優(yōu)惠政策等。

2.2.2 完善配套法規(guī)及政策體系

廣州現(xiàn)行的地下空間法律體系框架并不健全，主要缺少相關行業(yè)配套性法規(guī)、相關政策指導以及技術規(guī)范等內容。通過與國內其他地方立法體系的對比，建議廣州應在《管理辦法》的基礎上增設《地下空間建設管理規(guī)定》《地下空間使用管理規(guī)定》和《地下空間安全管理規(guī)定》等配套法律法規(guī)，以確保城市地下的公共服務、交通運輸、市政管網(wǎng)及防災體系等建成后能維持良好的運營狀態(tài)。

2.2.3 補充有關技術規(guī)范

地下空間技術規(guī)范是保證工程質量、確保地下工程施工和后期使用的重要因素。在《廣東省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃與設計規(guī)程》的基礎上，結合《廣州市城市規(guī)劃管理技術標準語準則》的修訂，補充制定《地下空間規(guī)劃管理篇》，研究制定具體的方案審查、用地許可、工程許可等技術規(guī)定。

此外，應增加專項設計規(guī)范內容，提出符合廣州自身發(fā)展要求的地下專項設施設計標準。例如建議盡早制定《廣州市軌道交通沿線地下空間開發(fā)指引》，明確聯(lián)合開發(fā)中市政府、各政府機構與地鐵公司在站點周邊地下空間的開發(fā)管理與建設中的職責和權力等，確保軌道交通長期持續(xù)、健康發(fā)展。

2.3 構建地下空間行政管理框架

現(xiàn)階段廣州市地下空間管理屬于無牽頭部門模式，對于地下空間的行政管理，廣州市各部門依職能分工管理，這樣做雖然符合現(xiàn)行管理體制和機構設定，但會導致政出多門、多頭管理和無人管理并存，統(tǒng)籌管理能力較弱。

2.3.1 行政管理體制優(yōu)化策略

（1）成立地下空間開發(fā)利用領導組織。建議成立地下空間開發(fā)利用領導組織，如廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦公室。由城市規(guī)劃、國土、人防等各政府職能部門組成，下設分管辦公室，為政府直屬機構，負責對城市地下空間規(guī)劃、建設、產權、經營等事項進行統(tǒng)一協(xié)調、管理。

（2）理順城市地下空間開發(fā)利用的行政管理職能，明確各部門職責。在廣州市地下空間《管理辦法》中規(guī)定了廣州發(fā)展改革主管部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、國土房管主管部門以及建設主管部門的相關管理職責，但對于其他職能部門的管理職責并未明確，應補充完善。如：人民防空主管部門、水務主管部門、環(huán)境保護主管部門等部分的職責應分別加以明確，并制定相關的部門管理技術規(guī)范等。

（3）實現(xiàn)相互協(xié)調與銜接的工作溝通方式。建立工作例會和信息交流制度，形成完整的、靈敏的、迅速的反饋機制。同時，建立地下空間開發(fā)利用空間信息平臺，準確反映各種地下空間設施的分布現(xiàn)狀，地下空間運行狀態(tài)等，實現(xiàn)地下空間管理信息的共享，保證管理者能及時獲取地下空間開發(fā)在資源、現(xiàn)狀、地質條件和規(guī)劃層面等綜合全面的信息，做出正確的管理決策。

2.3.2 完善決策議事機制

廣州的地下空間規(guī)劃和土地利用重大事項是交由廣州市政府成立的市規(guī)劃委員會和市土地管理委員會進行審議的，上述兩個委員會的日常職責是對土地、規(guī)劃管理的重大事項實行集體決策。但是地下空間開發(fā)是具有高度復雜性以及高風險性的，在建設施工的過程中需要可先進的技術和可靠的專家團隊作為保障。因此，在對地下空間開發(fā)利用的過程中應充分發(fā)揮各專業(yè)專家的經驗優(yōu)勢，對規(guī)劃、建設和實施中可能會遇到的問題建立緊急預案庫，并對重要發(fā)展戰(zhàn)略法律法規(guī)等進行實時專業(yè)評估，給出專業(yè)的建議和意見。

因此，建議在廣州現(xiàn)有的兩大委員會議事機構基礎上，應進一步補充本市和國內有關地下空間的規(guī)劃編制、法律體系、建設實施、管理監(jiān)督等方面的專家，為地下空間開發(fā)管理成立咨詢專家?guī)?，為地下空間開發(fā)管理過程中的重大問題提供決策建議，對現(xiàn)有決策議事機構形成有效補充。

2.4 補充地下空間開發(fā)管理內容

2.4.1 綜合化信息管理

廣州市應該更加準確掌握城市地下空間的基本信息和基礎數(shù)據(jù)，有效實施城市地下空間綜合管理。設立專門的城市地下空間主管部門，對各類地下工程的分布、數(shù)量、面積、類別、埋深、連通、權屬和使用等情況進行全面調查和分類統(tǒng)計。匯總原本分散在各個職能部門的信息，建立城市地下空間的綜合化信息檔案。

2.4.2 標準化周期管理

為了避免“重建輕管”的弊端，城市地下空間主管部門應該對城市地下空間實施標準化的生命周期管理，即從前期的規(guī)劃編制、土地管理、立項評估，到中期的方案設計、建設施工、質量監(jiān)督、環(huán)境資源保護，再到后期的功能定位、業(yè)態(tài)調整、使用維護等進行全過程管理，有利于對城市地下空間這個有限資源進行合理、適度、可持續(xù)性地開發(fā)利用。

2.5 地下空間開發(fā)政策優(yōu)惠與獎勵

目前，廣州市已對地下空間的開發(fā)形成了一定的優(yōu)惠政策，但在《管理辦法》等法定文件中并沒有相關優(yōu)惠政策及開發(fā)獎勵的明確規(guī)定要求。

借鑒其他國家的成功經驗，應在《管理辦法》中增加法定化的配套建設的獎勵制度，例如容積率獎勵、減免稅收、商業(yè)面積獎勵、限期使用權獎勵、開發(fā)權轉移等，以鼓勵城市地下空間的開發(fā)利用。對積極開發(fā)地下空間的，尤其是建立地下連接通道的，立法進行獎勵并給予適當優(yōu)惠補充，對不按照地下空間開發(fā)強度建設的，要進行懲罰。從而促進廣州地下空間的有效開發(fā)，以及與城市建設的銜接和互動，達到地下空間利用效率的最大化。