工傷保險啟示錄：立法先行護(hù)航改革發(fā)展

2019-01-21 06:23向春華

中國社會保障 2018年10期

■文／向春華

“工傷保險保佑了我”

剛見到64歲的龔詩英老人時，很容易被她快速而激昂的語態(tài)所感染，如果她不明說，外人很難想象她是一位3級重度傷殘者。龔詩英原是深圳皇冠（中國）電子有限公司（以下簡稱皇冠公司）的保安，談起20多年前與死神賽跑的經(jīng)歷，她仍記憶猶新，“多次昏迷、不醒人事，時常以為自己快不行了，但是在醫(yī)生、社保、公司還有家人的支持下，最后挺過來了?！?/p>

1996年10月31日凌晨，龔詩英從家中去單位上班途中被汽車撞傷。經(jīng)醫(yī)院診斷為創(chuàng)傷性休克、急性顱腦損傷、雙側(cè)血胸、脾破裂、骨盆粉碎性骨折、右脛腓骨粉碎性骨折等，經(jīng)歷了搶救治療、多次手術(shù)。由于龔詩英以及皇冠公司均已參加了工傷保險，事故發(fā)生當(dāng)日，公司在積極協(xié)助醫(yī)院救治的同時，便填報了工傷事故職工傷亡報告書；次日，深圳市社保局福田分局工傷保險科便作出了“經(jīng)調(diào)查、核實，情況屬實，屬工傷事故”的處理意見，彰顯了深圳速度。龔詩英在治療上獲得了工傷保險基金的全力支持?！拔夷軗旎剡@條命，與醫(yī)生只需要全力救治、家人只需要配合醫(yī)生而無須考慮醫(yī)療費有很大的關(guān)系?！?談到工傷保險，龔詩英充滿了感激之情，“是工傷保險保佑了我，不僅讓我度過了最初的難關(guān)，而且讓我獲得了持續(xù)的康復(fù)等各項保障?！贝撕?，龔詩英還有過多次舊傷復(fù)發(fā)，均得到了工傷保險基金的醫(yī)療費用保障。

經(jīng)過一年半的治療和康復(fù)之后，道路交通事故傷殘評定龔詩英為3級傷殘。根據(jù)當(dāng)時深圳市工傷保險制度規(guī)定，按照100%的社會平均工資支付其傷殘津貼，并支付護(hù)理費。目前，工傷保險基金每月支付龔詩英傷殘津貼6278.07元、護(hù)理費2921.78元?！霸瓉砦以诠局皇莻€保安，工資并不高，工傷保險發(fā)的傷殘津貼按照社平工資計算，超過了我的工資，目前的收入也比大多數(shù)當(dāng)時的同事的養(yǎng)老金多，可以說是衣食無憂了。真的很感謝國家、感謝政策，工傷保險就是我的一片藍(lán)天，給了我非常大的安慰和幫助。”龔詩英頗感自豪地說，“深圳是全國改革的排頭兵，社保工作也在全國這么領(lǐng)先，這才使我得到了工傷保險的保障?！?/p>

的確，龔詩英是不幸而又幸運的！勞動部頒布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》1996年10月1日剛剛實施，全國僅有個別地區(qū)開展工傷保險試點工作，而深圳恰恰是先行先試的地區(qū)之一。深圳市社保局龍華分局局長邱利文從上世紀(jì)80年代末便開始從事工傷保險工作，見證了深圳市工傷保險從無到有的進(jìn)程。他告訴記者，沒有工傷保險，即使如皇冠公司這樣實力比較雄厚的外資企業(yè)，也很難數(shù)十年如一日地為工傷職工提供持續(xù)、充分、及時、周全的保障。

工傷保險探索之路

深圳市工傷保險的歷史可以追溯至上世紀(jì)80年代初期。隨著深圳經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立，經(jīng)濟開始騰飛，大量外資企業(yè)進(jìn)駐，來料加工、來料裝配、來樣加工等“三來一補”經(jīng)濟形態(tài)蓬勃發(fā)展，工傷事故發(fā)生率較高。作為深圳市工傷保險的見證人，邱利文告訴記者，在特區(qū)建設(shè)初期，低端制造業(yè)、建筑業(yè)企業(yè)都很多，也容易引發(fā)工傷事故，特別是事故發(fā)生后的賠償非常復(fù)雜，無法適應(yīng)形勢發(fā)展。

直接負(fù)責(zé)我國工傷保險試點、制度初創(chuàng)的原勞動部保險福利司保險處、工傷保險處處長曾憲樹也表示，由于沒有社會化的工傷保險，工傷職工的權(quán)益無法得到有效保護(hù)，企業(yè)也無法安心發(fā)展生產(chǎn)，而外商在境外的產(chǎn)業(yè)通常都有工傷保險，深知工傷保險的重要性，因此經(jīng)常有外商主動到勞動部門詢問辦理工傷保險的事情。1984年，香港民安保險公司曾向深圳市政府提出，在深圳市開展工傷保險業(yè)務(wù)。此事對深圳市觸動很大。1984年5月，深圳市開始著手調(diào)查研究進(jìn)行測算，同年8月就提出了工傷保險改革方案，起草了《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險暫行規(guī)定（草案）》。

1988年12月，在全國勞動廳局長會議上，時任勞動部部長羅干做了題為《認(rèn)真治理、整頓、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)勞動、工資、保險制度改革》的報告，在講到次年保險制度改革的重點時，指示“要做好工傷保險改革的準(zhǔn)備工作”。會上還對勞動部擬訂的《關(guān)于企業(yè)職工保險制度改革的設(shè)想》（討論稿）征求了意見。1989年3月，勞動部在山東煙臺召開社會保險制度改革座談會，時任勞動部保險福利司司長韓良誠提出了關(guān)于工傷保險制度改革的原則意見，如必須走社會化道路，必須調(diào)整工傷待遇，建立工傷保險待遇隨物價上漲和人民生活水平提高定期調(diào)整的制度等。這些原則一直適用至今。

1989年7月，深圳市政府頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)傷、病、殘勞動能力鑒定暫行辦法》，建立了勞動能力鑒定制度，成立了醫(yī)務(wù)勞動鑒定委員會，為建立工傷保險制度打下了基礎(chǔ)。1990年4月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險暫行規(guī)定》正式頒布，實施5個檔次的行業(yè)差別費率，統(tǒng)一基金征收、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理規(guī)范，在全國率先建立起了社會化的工傷保險。

邱利文介紹說，“市政府最初借鑒的是香港的雇主責(zé)任保險制度，屬于商業(yè)保險。但由于強制力不足，參保人員很少，無法籌集足夠的工傷保險基金，既無法有效保護(hù)工傷職工的權(quán)益，保險公司也無法持續(xù)，因此決心采納強制性的社會保險制度?！碑?dāng)時深圳市社保局抽調(diào)了8個人專門負(fù)責(zé)工傷保險工作。為了確保1990年8月正式實施工傷保險制度，邱利文與其他7名同事戴著草帽，頂著烈日，騎著自行車下到各個街道，動員企業(yè)參保繳費。作為當(dāng)時唯一的女性經(jīng)辦人員、現(xiàn)深圳市社保局福田分局工傷科科長曾勝“巾幗不讓須眉”，“像個漢子一樣”挨家挨戶動員。

功夫不負(fù)有心人。1990年底，深圳市工傷保險參保人數(shù)、企業(yè)數(shù)、征繳金額、待遇支出金額分別達(dá)到28萬人、3500戶、438萬元、9萬元。龔詩英及其所在的皇冠公司都是在這一年首次參保的，之后從未中斷，由此確保了1996年發(fā)生工傷事故時，工傷保險為龔詩英提供了良好的保障，也分擔(dān)了皇冠公司的風(fēng)險。

1993年12月，深圳市人大常委會頒布了全國第一個工傷保險單項立法的地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險條例》，實現(xiàn)了工傷保險的法制化。再后來，隨著國家《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）的實施，深圳市亦多次修訂地方性法規(guī)，全面推進(jìn)各項工傷保險事業(yè)的發(fā)展。截至今年7月底，深圳市工傷保險參保人數(shù)為1137萬人，占全國工傷保險總參保人數(shù)的1/20，工傷保險探索結(jié)出了豐碩的成果。

法制化助力走上快車道

在40年的發(fā)展中，工傷保險一直堅持走法制化之路。這不僅體現(xiàn)在深圳市在工傷保險初創(chuàng)時規(guī)章的嚴(yán)謹(jǐn)性，也體現(xiàn)在后來工傷保險發(fā)展主要依靠人大立法的地方性法規(guī)予以推進(jìn)，更體現(xiàn)在工傷保險在全國的制度推進(jìn)始終走在法制化軌道上。

勞動部在1988年擬訂的《關(guān)于企業(yè)職工保險制度改革的設(shè)想》中提出，前2年進(jìn)行試點，后3年制訂工傷保險條例。曾憲樹介紹，勞動部于1991年底、1992年初開始擬訂《企業(yè)職工工傷保險條例（草案）》，并于1992年2月底印發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市勞動部門和國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)征求意見，1992年10月24日，由時任部長阮崇武簽發(fā)后上報國務(wù)院審議。在1993年、1994年間，草案多次修改完善，但因有關(guān)部門反對實施社會統(tǒng)籌，未能通過，最終在全國實施的是《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》（勞部發(fā)［1996］266號）。雖然試行辦法是以規(guī)范性法律文件的形式發(fā)布的，但是條文體例和規(guī)范性完全是按照法律法規(guī)的形式起草，因此規(guī)范性很強。

2003年4月，正是“非典”肆虐的時候，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《工傷保險條例》，不僅提高了法律層次，而且在全國范圍內(nèi)確立了工傷保險體系，規(guī)范了工傷保險制度，擴大了工傷保險覆蓋范圍，工傷保險制度真正地確立起來了。一個很重要的佐證就是參保人數(shù)的顯著擴展。截至2002年底，亦即條例頒布前，全國工傷保險參保人數(shù)為4406萬人。條例頒布一年，因為尚未實施沒有約束力，參保人數(shù)僅增加169萬人，即從《試行辦法》實施到條例實施前7年多時間，全國工傷保險參保人數(shù)僅4575萬人，發(fā)展速度有限。而到2004年底，工傷保險參保人數(shù)已達(dá)6845萬人，亦即條例實施一年，參保人數(shù)就增加了近2300萬人，這和條例作為行政法規(guī)的剛性約束力密不可分。

2010年，國務(wù)院對條例進(jìn)行修訂，及時吸收了工傷實踐成果，對現(xiàn)存問題作進(jìn)一步規(guī)范和完善；自2004年至今，國務(wù)院法制工作部門、人社部、最高人民法院頒布了多項解釋、配套規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，使工傷保險制度體系更為合理和科學(xué)。制度體系的完善有助于工傷保險的擴面參保，而且有助于工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇給付的適用，從而減少爭議，增強工傷職工及其近親屬的保障獲得感。邱利文對深圳市工傷保險法制化的意義感觸頗深：“立法層次越高越規(guī)范。從2000年開始，我們作出的所有工傷認(rèn)定書都明確告知當(dāng)事人的訴權(quán)，鼓勵當(dāng)事人對我們監(jiān)督。這不僅有利于保護(hù)參保人的權(quán)益，也促進(jìn)了工傷保險知識的普及，更可規(guī)范政府部門依法行政。當(dāng)然，我們也會做被告，但相對于工傷認(rèn)定的總體數(shù)量，發(fā)生爭議的畢竟是少數(shù)。”

龔詩英（中）向深圳市人社局贈送錦旗，感謝工傷保險對自己的幫助。

工傷預(yù)防梯次推進(jìn)

作為工傷保險重要組成部分的工傷預(yù)防，深圳市起步也很早。深圳市人社局工傷保險處蔡芳模介紹，1990年8月《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險暫行規(guī)定》實施后，當(dāng)年就從籌集的工傷保險基金中提取5%作為工傷預(yù)防費，主要用于工傷預(yù)防的調(diào)研、宣傳、培訓(xùn)。1996年開始通過聯(lián)合執(zhí)法、綜合整治等多種方式，督促企業(yè)消除事故隱患、提高安全管理水平、加強工傷預(yù)防工作。1998年，深圳市建立了工傷預(yù)防費用開支監(jiān)督制度。

蔡芳?？偨Y(jié)了深圳市工傷預(yù)防的經(jīng)驗之道：綜合運用各種宣傳載體，抓住重點對象，突出重點行業(yè)，通過多種宣傳方式，營造全方位、立體化宣傳格局，增強職工的工傷預(yù)防意識，推動企業(yè)和職工從“要我預(yù)防”向“我要預(yù)防”轉(zhuǎn)變。

鑒于2010年修訂的《工傷保險條例》才明確工傷保險基金“用于本條例規(guī)定的工傷保險待遇，勞動能力鑒定，工傷預(yù)防的宣傳、培訓(xùn)等費用，以及法律、法規(guī)規(guī)定的用于工傷保險的其他費用的支付”“工傷預(yù)防費用的提取比例、使用和管理的具體辦法，由國務(wù)院社會保險行政部門會同國務(wù)院財政、衛(wèi)生行政、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門規(guī)定”，工傷預(yù)防在全國的普遍推進(jìn)是從2012年前后開始的。2017年，人社部、財政部、衛(wèi)生計生委、安全監(jiān)管總局頒布的《工傷預(yù)防費使用管理暫行辦法》，明確工傷預(yù)防費從工傷保險基金列支的標(biāo)準(zhǔn)，并明確工傷預(yù)防費主要用于工傷事故和職業(yè)病預(yù)防宣傳、工傷事故和職業(yè)病預(yù)防培訓(xùn)。這為工傷預(yù)防的深入開展提供了基本保障。

相較于全國其他地區(qū)，在廣東省工傷康復(fù)中心的支持下，深圳、廣州等地的工傷預(yù)防工作已經(jīng)從面上的一般宣傳和培訓(xùn)梯次推進(jìn)到重點人群、重點行業(yè)。廣東省工傷康復(fù)中心于2009年設(shè)立工傷預(yù)防技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)中心，主要從事工傷預(yù)防的政策理論研究、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)測、職業(yè)健康體現(xiàn)、工傷預(yù)防宣傳培訓(xùn)等。該中心主任劉輝霞介紹，中心的一項重點工作，就是接受人社部門委托，對用人單位工作現(xiàn)場的工傷危險因素進(jìn)行評估，在發(fā)現(xiàn)、找出工作場所存在或潛在的工傷危險因素、對工人的安全知識和意識統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，為企業(yè)提供分析報告，指出在人、機、物、環(huán)境等方面需要改進(jìn)的地方以及需要投入的費用，并據(jù)此對工人進(jìn)行培訓(xùn)；一段時間后回訪，查看工傷預(yù)防措施整改的落實情況。

劉輝霞告訴記者：“我們將其稱之為‘現(xiàn)場互動與持續(xù)改善式工傷預(yù)防培訓(xùn)項目’。研究發(fā)現(xiàn)，絕大部分工傷事故是可以預(yù)防的。通過實施這一項目，在用人單位全員參與、實施下，發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題，才能夠真正地使用人單位的事故預(yù)防產(chǎn)生效果?！苯刂两衲?月，該中心已為廣東、湖南、四川等省的2000多家企業(yè)提供了工傷預(yù)防項目服務(wù)，今年計劃完成600家；為廣州市231家建筑工地、131家粘膠劑生產(chǎn)型企業(yè)，以及機械制造、陶瓷、化工等行業(yè)提供了項目服務(wù)。廣州市人社局工傷保險處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“實踐表明，大多數(shù)工傷事故發(fā)生在中小型企業(yè)，實施此類項目除為大企業(yè)的工傷預(yù)防提供支持外，還能最大程度地解決中小型企業(yè)工傷預(yù)防專業(yè)能力不足的問題。今年我們將繼續(xù)在機動車維修、寶石石材加工、電子制造等工傷事故發(fā)生率、職業(yè)危害風(fēng)險較高的行業(yè)選擇200多家參保單位，對2萬多名職工開展工傷預(yù)防項目培訓(xùn)?！?/p>

作為行業(yè)內(nèi)的標(biāo)桿企業(yè)，華為技術(shù)有限公司人力資源部潘亮舉了兩個公司極端重視工傷事故預(yù)防的例子，一是茶水間、衛(wèi)生間的地磚全部更換為地毯，原因是地磚容易有水漬而存在滑倒的安全隱患；二是所有飲水機更換為直飲水，考慮的是容易灑水以及存在忘記切斷電源的干燒危險，為此公司花費數(shù)百萬元。潘亮說：“華為以追求零事故愿景作為工傷預(yù)防的最高目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)并化解工作場所乃至所有公司區(qū)域的安全隱患是基本，公司高薪從國外聘請的安全專家每周都到公司檢查安全隱患、設(shè)施以及與職工交流，致力于保護(hù)每一位員工的生命和健康安全?！?/p>

“我們企業(yè)也非常重視事故預(yù)防，但人力、財力有限，很難像華為那樣重金投入。其實很多時候也沒有必要，因為至少在同行業(yè)工傷預(yù)防是有共性的。”深圳市諾普信貿(mào)易有限公司人力資源部負(fù)責(zé)人汪津津說，希望能夠共享工傷預(yù)防經(jīng)驗，如請華為的安全專家進(jìn)行指導(dǎo)就可以事半功倍。這也是工傷預(yù)防工作未來發(fā)展的方向。

工傷康復(fù)風(fēng)生水起

當(dāng)年把龔詩英從死神手中搶回來依靠的是醫(yī)生精湛的醫(yī)術(shù)，但在22年后，在完全喪失勞動能力鑒定后，她還可以完全生活自理，可以去跳廣場舞，這和工傷康復(fù)的貢獻(xiàn)有莫大關(guān)聯(lián)。

1990年出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險暫行規(guī)定》已建立工傷康復(fù)制度，1994年實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險條例》明確規(guī)定“深圳市人民政府發(fā)展醫(yī)療康復(fù)和職業(yè)康復(fù)事業(yè)，為因工傷殘員工重新走上工作崗位創(chuàng)造條件”，同年12月，深圳市社保局制定了《因工傷殘員工配置安裝康復(fù)器具價格標(biāo)準(zhǔn)》。龔詩英經(jīng)過相當(dāng)長時間康復(fù)后才進(jìn)行傷殘等級鑒定，之后舊傷復(fù)發(fā)治療時也進(jìn)行了相應(yīng)的康復(fù)。工傷康復(fù)的介入及其自身的努力，共同鑄就了她的“傳奇人生”。

1996年頒布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》對工傷康復(fù)特別是職業(yè)康復(fù)作了比較詳細(xì)的規(guī)定。在廣州市，2001年10月建立了全國第一家工傷康復(fù)專門機構(gòu)——廣州市社會勞動康復(fù)中心，亦即現(xiàn)廣東省工傷康復(fù)中心的前身；2002年7月，市勞動保障局印發(fā)了全國首個工傷康復(fù)管理規(guī)范性法律文件——《廣州市社會工傷保險工傷康復(fù)管理試行辦法》。2006年，廣州市社會勞動康復(fù)中心被整體移交給廣東省人社廳，變更為現(xiàn)廣東省工傷康復(fù)中心，成為國家級工傷康復(fù)基地，成為了人社部工傷康復(fù)特別是職業(yè)康復(fù)、社會康復(fù)的研究、對外交流、職業(yè)和社會康復(fù)人才培養(yǎng)的重要基地。

廣東省工傷康復(fù)中心副主任李建新認(rèn)為，工傷康復(fù)的最終目標(biāo)，是通過實施職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)，最大限度地促進(jìn)工傷職工重返社會、重返工作崗位，這也是工傷康復(fù)與普通醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療康復(fù)最大的差別，工傷康復(fù)應(yīng)當(dāng)避免與綜合醫(yī)院醫(yī)療康復(fù)的同質(zhì)化，致力于更大限度地增加工傷職工的權(quán)益?！皯?yīng)當(dāng)通過立法進(jìn)一步明確工傷康復(fù)的職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)定位，完善制度和評估標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)、吸引技術(shù)人才，增加工傷保險基金的投入，才能最終實現(xiàn)工傷職工重返工作、重返社會的目標(biāo)?！崩罱ㄐ聦祻?fù)的未來充滿期待。

中國醫(yī)療保險研究會工傷保險專業(yè)委員會秘書長趙玉軍表示，從2003年條例頒布之后，我國工傷康復(fù)發(fā)展提速，逐步建立了工傷康復(fù)機構(gòu)準(zhǔn)入考核機制、協(xié)議服務(wù)管理制度，制定了《工傷康復(fù)服務(wù)項目》《工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范》和《工傷保險職業(yè)康復(fù)操作規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)，初步確立了工傷康復(fù)早期介入、康復(fù)效果評估、康復(fù)費用結(jié)算等管理制度，確立了廣東省工傷康復(fù)醫(yī)院（廣東省工傷康復(fù)中心）、上海市養(yǎng)志康復(fù)醫(yī)院（上海市陽光康復(fù)中心）、首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京康復(fù)醫(yī)院、重慶西南醫(yī)院作為區(qū)域性康復(fù)示范機構(gòu)和200余家工傷康復(fù)協(xié)議機構(gòu)，對傷殘工人身體機能、勞動功能的恢復(fù)、重返工作發(fā)揮了積極作用。

深圳市人社局提供的數(shù)據(jù)顯示，該市目前簽訂工傷保險服務(wù)定點協(xié)議康復(fù)機構(gòu)13家、輔助器具配置機構(gòu)2家。今年上半年，工傷康復(fù)533人次，工傷康復(fù)費用總支出4205.32萬元。深圳市人社局相關(guān)人士強調(diào)，應(yīng)當(dāng)著力培育職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)專業(yè)機構(gòu)，改進(jìn)重醫(yī)療康復(fù)、輕職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)的現(xiàn)狀，推動形成以醫(yī)療康復(fù)為基礎(chǔ)、以職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)為核心的工傷康復(fù)制度，從而促進(jìn)傷殘工傷職工重返工作崗位和全面回歸社會。