陳雪玉

在市和區(qū)兩級財政事權劃分明確、流動人口實行屬地管轄的行政體制下，開展城市流動人口治理是城市基層政府（市轄區(qū)政府和不設區(qū)的市政府）的一項重要職責。改革開放以來，隨著城市經(jīng)濟快速發(fā)展，對勞動力的需求不斷增大，大量農(nóng)村人口紛紛涌入城市就業(yè)，城市基層政府承受著巨大的治理壓力。在此過程中，城市基層政府開展流動人口治理經(jīng)歷了從秩序本位向權利本位的轉向，并以權利邏輯為主線形成了一套話語和實踐系統(tǒng)。邁入新時代，特大城市面臨保障流動人口權益與實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的雙重壓力，亟需發(fā)揮基層政府的主體性和積極性，將效益標準與權利邏輯融合起來，擴大和善用高素質(zhì)流動人口紅利，構建可持續(xù)、良性循環(huán)的流動人口治理體系。

一、城市流動人口治理：從秩序本位轉向權利本位

總體上看，改革開放前期，在學術研究和輿論傳媒的共同影響下，國家實行以秩序為本位的流動人口治理政策；新世紀以來，相關話語和實踐漸次轉向權利本位。與此同時，城市基層政府相應推動了流動人口治理體系的時代變遷。

（一）話語建構更加注重流動人口權益保障

按照社會建構論的觀點，問題客觀狀況與該狀況的（Claim-Making）并不是一種決定與被決定關系，二者之間也往往并不存在一致性關系。［1］3-26城市流動人口權益保障問題自改革開放肇始就存在，但是最初沒有被當作一個主要問題為學界所研究、為輿論所報道，反倒是對流動人口的規(guī)范管理成為改革開放前期社會關注的重點。從中國知網(wǎng)收錄的相關文獻來看，早期研究往往把城市流動人口視為體制外群體、邊緣群體，主張采取清退、清理、限制、管制、有限接納等方式，傾向于應對流動人口違法犯罪，以維護國家勞動計劃、保障城市社會有序穩(wěn)定尤其是城市下崗再就業(yè)穩(wěn)定。同期的權威媒體也持這一姿態(tài)?！度嗣袢請蟆纷钤缬?988年刊文，就沈陽市各區(qū)發(fā)動公安、工商、房產(chǎn)、服務、個體勞動者協(xié)會、街道和企事業(yè)單位，共同做好流動人口的計劃外生育工作情況作了專題報道。［2］此后系列相關報道或者著眼應對流竄作案問題［3］，或者主張加強出租屋和臨時棚戶管理［4］，等等，目的是千方百計堵住管理漏洞，構建城市社會穩(wěn)定秩序。

進入新世紀，隨著2002年農(nóng)民工苯中毒事件和農(nóng)民工跳樓討薪事件、2003年“孫志剛事件”“熊德明事件”相繼發(fā)生，打開了以往被忽視的城市流動人口權益保障問題的“窗口”，社會關注度驟然上升，話語修辭開始轉向。從此，學術界開始將流動人口視為弱勢群體、城市建設者、社會治理參與者，提倡尊重、理解、關心、保護流動人口，關注城市流動人口工資、子女入學、土地權益等保障問題，推動流動人口融入城市發(fā)展進程，更好體現(xiàn)執(zhí)政為民、以人為本，營造共建共治共享社會治理格局。與此相呼應的是，2007年《人民日報》推出《流動人口政策：“重管理”轉向“重服務”》一文［5］，既肯定了前幾年理論研究轉向權利本位的努力，又為城市基層政府完善流動人口服務體系提供話語支持。隨后，《人民日報》持續(xù)發(fā)力，對東莞市、長沙市基層政府創(chuàng)新流動人口服務的經(jīng)驗作了總結推廣［6］，就廣州、深圳等城市完善流動人口服務體系的改革模式也進行推介［7］，強調(diào)流動人口服務管理首先是保障流動人口合法權益，為流動人口政策回歸服務本質(zhì)提供精準詮釋。

（二）城市基層政府力推公共服務向流動人口覆蓋

改革開放早期，在國家、省市系列政策的指引下，①有代表性的政策文件包括：《關于嚴格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉為非農(nóng)業(yè)人口的通知》（國發(fā)〔1981〕181號）《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（國務院1982年）《國家勞動總局請送一九八二年清退計劃外用工計劃的通知》（〔82〕勞總計字4號）《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》（勞部發(fā)〔1994〕458號）《關于加強流動人口管理工作的意見》（中央綜治委1995年），等等。城市基層政府將流動人口納入社會綜合治理體系，采取措施嚴格控制人口流動，應對和消除流動人口越軌現(xiàn)象，減少城市社會穩(wěn)定風險。2007年，黨的十七大報告提出“加強流動人口服務和管理”，首次將“服務”置于“管理”之前，標志著流動人口治理政策發(fā)生根本性轉變。②這段時間比較有代表性的政策文件包括：《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（國務院第381號令，2003年）《關于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕92號）《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）《關于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕72號），等等。立足新的政策導向，城市基層政府在工作機制、服務供給兩個方面開展改革創(chuàng)新，切實推動流動人口治理轉向權利本位。

一方面，加強組織領導，落實工作責任。例如，廣東省廣州市全部11個區(qū)均建立來穗人員服務管理局并作為政府組成部門，各個街道也設立單獨的來穗人員服務管理辦公室，各個社區(qū)居委會都有專職或兼職出租屋管理員同時負責流動人口日常服務工作。③廣州市來穗人員服務管理局官方網(wǎng)站。相對于以往在各區(qū)政法委或公安局內(nèi)設置流動人口和出租屋管理辦公室，由其統(tǒng)籌發(fā)改、人社、公安、政法、衛(wèi)生等部門，出臺實施流動人口治理政策的機制，當前城市流動人口治理實體化運作的特征更加顯著，流動人口服務質(zhì)量更加有保障。廣東省東莞市政府（該市未設區(qū)，屬于基層政府）也建立了類似的政府組成部門新莞人服務管理局，④東莞市新莞人服務管理局官方網(wǎng)站。全國其他城市也紛紛建立相應的專責機構并配備專責人員，流動人口治理機制更加堅實。

另一方面，創(chuàng)新服務形式，豐富服務內(nèi)涵。以珠三角地區(qū)特大城市為例，近年來，基層政府著力推動公共服務向流動人口覆蓋，促進流動人口共享改革發(fā)展成果，服務供給延伸至戶籍、教育、社保、醫(yī)療、住房等民生領域。廣州市推行積分申請入戶制度，每年實行本地區(qū)流動人口定額指標入戶辦法，根據(jù)流動人口學歷層次、技能水平、繳納社保等方面情況計算積分，按照積分高低排列順序，決定準予入戶的流動人口名單。深圳市、東莞市安排更多隨遷子女入學，在本地區(qū)義務教育階段公辦學位和政府補貼民辦學位的總盤子內(nèi)，將戶籍適齡少年兒童安排入讀之后，按照流動人口需要政策性照顧情形的優(yōu)先次序，統(tǒng)籌分配其隨遷子女就近上學。廣州市、東莞市實施醫(yī)保異地即時結算，醫(yī)保部門之間簽訂醫(yī)保合作協(xié)議，落實轄內(nèi)醫(yī)院建立健康醫(yī)療信息共享機制，在流入地就醫(yī)治療的流動人口可享受流出地醫(yī)保待遇，保障其生命安全和健康權益。廣州市推動非戶籍婦女兒童平等享有健康管理福利，非戶籍常住女性可免費接受生育檢查、胎兒重大出生缺陷篩查，兒童可免費接受免疫接種，進一步提高基本公共衛(wèi)生服務的公平性和可達性。廣州市、深圳市、東莞市探索住房公積金繳存互認機制，將流動人口納入公租房申請分配對象，允許社保繳存一定年數(shù)的流動人口購買商品房，出臺租購并舉實施細則，支持流動人口在流入地家庭化發(fā)展。

總之，在學術研究和輿論傳媒的合力推動下，在國家政策話語的指引下，城市基層政府履行屬地管轄職責，普遍建立起以服務為中心的流動人口治理體系，從多個方面加強流動人口合法權益保障，推動流動人口享有更多改革發(fā)展成果。

二、城市流動人口治理：亟需引入效益標準

邁入新時代，立足權利本位使城市流動人口治理獲得更多合法性，也引發(fā)了關于這種治理模式是否可持續(xù)、能否實現(xiàn)良性循環(huán)的討論。從改革開放以來的經(jīng)驗來看，城市流動人口為保持經(jīng)濟高速增長作出了巨大貢獻，未來也將是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要動力甚至關鍵因素。當前，作為經(jīng)濟建設的重要推動者和實踐者，［8］城市基層政府面臨加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、GDP和財政增速明顯放緩的發(fā)展挑戰(zhàn)，以及民生財政支出水平居高不下、人民群眾對美好生活的向往仍需不斷滿足的服務壓力，迫切需要解決效益標準與權利邏輯之間張力問題，更好發(fā)揮流動人口的創(chuàng)造性和積極性，確保更多流動人口平等享受基本公共服務。

（一）經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展必須發(fā)揮城市高素質(zhì)流動人口的人才效益

改革開放40年來，全國經(jīng)濟快速發(fā)展，城市流動人口特別是高素質(zhì)流動人口居功至偉。［9］當前，城市高素質(zhì)流動人口不僅規(guī)模依然可觀，而且年齡和學歷優(yōu)勢突出，是經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎和動力源。據(jù)國家衛(wèi)健委最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年底，全國流動人口2.44億人，主要聚集在京津冀、珠三角、長三角、成渝、長江中游五大城市群，特別是作為城市群核心樞紐的北上廣深等12個特大城市。①《2016年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計公報》。其中，具有大專及以上學歷的高素質(zhì)流動人口超過5000萬人，占比16.4%～24.5%，明顯高于全國水平12.9%②《中國流動人口發(fā)展報告2018》。，并且80%以上屬于青壯年，遠高于全國青壯年占比64.3%?？梢姡l(fā)揮好城市高素質(zhì)流動人口的人才效益，是經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和必要支撐。

當前，推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨三個突出的結構性問題，這在全國范圍尤其是大城市尤為突出。一是產(chǎn)業(yè)人才結構存在嚴重偏離。產(chǎn)業(yè)人才結構偏離度描述人才在三次產(chǎn)業(yè)的集聚程度，偏離度大于0的產(chǎn)業(yè)人才相對不足，小于0則相對過剩。2018年，全國三次產(chǎn)業(yè)人才占比分別為2.9%，23.5%，73.6%，偏離度分別為1.6，0.7，-0.3，總偏離度為2.6。從業(yè)人員的偏離度則分別為 -0.7 ，0.5，0.2，總偏離度為1.4。③根據(jù)國家統(tǒng)計局相關年度數(shù)據(jù)計算。可見，人才配置不經(jīng)濟現(xiàn)象比普通從業(yè)人員還要突出，并且農(nóng)業(yè)、工業(yè)人才嚴重不足而服務業(yè)人才相對過剩。例如，上海市產(chǎn)業(yè)人才結構的總偏離度一直處于2.4～3.4的區(qū)間，其中第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)的偏離度分別處于1.5～2以及0.46～0.8的區(qū)間，而第三產(chǎn)業(yè)則處于0.24～0.3的區(qū)間。二是技術研發(fā)水平與高質(zhì)量發(fā)展要求極不匹配。2018年，全國人才總量達到1.8億人，但是研發(fā)人才占比不到1%，每百萬人中研發(fā)人員只有1 177人，不及高收入國家平均水平4014人的30%。以廣州市為例，近年來大力發(fā)展新一代信息技術、生物醫(yī)藥、人工智能、新材料、新能源等產(chǎn)業(yè)，但是2018年引進的人才中只有5.35%進入制藥、醫(yī)療行業(yè)，3.08%進入電子、通信、硬件行業(yè)，1.97%進入能源、化工、環(huán)保行業(yè)，明顯不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，導致創(chuàng)新效應仍未充分顯現(xiàn)。近5年來，研發(fā)效益不升反降，技術合同成交額與專利授權量之比從57.3萬元/項降低到54.9萬元/項，專利平均可預期經(jīng)濟效益下降約1/20。三是人才貢獻能力遠遠滯后于全球人才競爭格局。2017年，中央出臺《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，提出堅持聚天下英才而用之，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢。但是，我國當前科研成果轉化率只有10%，［10］而即便到2020年，人才貢獻率也只達到35%。①《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》。與美、法、德、英等國科研成果轉化率40%、人才貢獻率50%～60%［11］相比，人才環(huán)境競爭力還有很大提升空間。2018年，國家人才競爭力僅排全球第45位，北京、上海、廣州和深圳在全球城市中僅排第58，72，87和94位，也再次反映出這一差距。

解決上述問題，與發(fā)揮城市高素質(zhì)流動人口的人才效益是密不可分的?？陀^上，正是城市高素質(zhì)流動人口在不同產(chǎn)業(yè)部門之間的大規(guī)模轉移，促進了產(chǎn)業(yè)人才的分布集聚發(fā)生劇烈變動?；诖耍a(chǎn)業(yè)人才配置不經(jīng)濟，特別是都市農(nóng)業(yè)和制造業(yè)部門人才不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，進而影響全社會人才總體效益，歸根結底還是城市高素質(zhì)流動人口未實現(xiàn)高效流動。同時，由于城市高素質(zhì)流動人口占比相對較高，并且這批人才每年都有很大數(shù)量充實到城市的工作崗位上，因而挖掘他們的創(chuàng)新創(chuàng)造潛力，提高人才對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻能力，必然是提升經(jīng)濟發(fā)展效益的一個關鍵突破口。這一規(guī)范性判斷已有經(jīng)驗性數(shù)據(jù)的佐證。2000—2011年，北京市戶籍人口對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率從27%上升到29%，流動人口的貢獻率則從20%提高到24%。近年來，該市發(fā)揮高素質(zhì)流動人口的年齡和學歷優(yōu)勢，加大勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉移力度，大力發(fā)展高技術型經(jīng)濟，發(fā)展質(zhì)量不斷提高。與此同時，該市僅僅常住流動人口對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用，就提升到36.2%［12］，遠高于本世紀初流動人口的貢獻率。綜上，流動人口治理政策應當將效益標準納入決策考量，著眼解決上述三個問題而作出政策調(diào)整，著力發(fā)揮人才效益，切實推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）基層政府巨大的服務壓力對提升城市高素質(zhì)流動人口的人才效益形成倒逼

當前，城市流動人口治理面臨服務需求日益增長與民生支出上行乏力的雙重挑戰(zhàn)，在服務供給上既要盡力而為，又要量力而行，特別是有的放矢、聚焦發(fā)力的政策考慮被擺上議事日程。

一方面，城市更多流動人口迫切希望提供覆蓋更廣、質(zhì)量更高的公共服務。首先，新生代流動人口（1980年以后出生）在城市生活的意愿非常強烈。2018年，新生代流動人口占流動人口總數(shù)的3/5左右，規(guī)模接近1.5億人，其中93.3%即1.4億人表示愿意融入本地人之中。②《中國流動人口發(fā)展報告2018》。其次，老年流動人口帶來的健康養(yǎng)老服務壓力急劇增大。進入21世紀以來，老年流動人口從503萬人增加到1304萬人，年均增長6.6%。再次，流動人口在特大城市長期居留漸成趨勢。成渝、長江中游、珠三角、長三角城市群特大城市流動人口居留超過10年的分別占15.45%，18.48%，19.39%，24.31%，京津冀城市群北京市、天津市這一比例最高，甚至達到28.09%，居留5年以上的超過50%。最后，流動人口家庭化遷移步伐加大。流動人口在流入地平均居住規(guī)模是2.61人，50%以上的流動人口家庭規(guī)模至少3人，并且居留越久家庭規(guī)模就越大，居留5年以上的家庭規(guī)模為2.95人。其中，珠三角城市群特大城市80%以上的流動人口與家人同步遷移，其他4個城市群特大城市這一比例甚至超過90%?？梢姡鞘辛鲃尤丝诜杖笨趯⒊掷m(xù)擴大，基層政府的服務壓力將更加凸顯。

另一方面，城市民生財政支出在持續(xù)高位運行的基礎上難以大幅上調(diào)?！笆濉币詠?，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出“L”型增長趨勢，經(jīng)濟增速從2010年1季度的12.2%持續(xù)下滑至2018年4季度的6.4%，財政收入增速從2010年的21.3%降低到2018年的6.2%，但是財政支出增速從17.8%緩慢下降到8.8%，降幅少了6.1個百分點。城市的經(jīng)濟增長和財稅收入的下行趨勢甚至更為突出。2018年，深圳、北京、上海、廣州、重慶、天津的經(jīng)濟增速分別為7.6%，6.6%，6.6%，6.2%，6%，3.6%，有的甚至低于2018年全國增速6.6%，未能發(fā)揮引領帶動作用；一般公共預算收入則分別增長6.2%，6.5%，7%，6.5%，0.6%，-8.8%，有的也同樣低于2018年全國財政增速6.2%，而財政支出增速仍然明顯高于財政收入增速。這說明，在GDP和財政收入增速雙降的同時，財政支出需求仍然很大，財政收入存量也正在快速消耗。同期，全國民生財政支出平均占比74%，而特大城市民生支出占比更高。近5年來，北京、上海、廣州、深圳、杭州等特大城市這一比重均在75%以上，廣州甚至達到78.8%，①根據(jù)各大主要城市2015-2019年政府工作報告和統(tǒng)計公報相關數(shù)據(jù)計算。而各區(qū)政府作為民生支出主要負擔者更是承受著巨大壓力?？梢灶A見，在今后一段時間內(nèi)，城市基層政府隨著財力增幅繼續(xù)明顯落后于財政支出增幅，財政存量資金清理完畢，并且民生支出占比已經(jīng)處在較高位置，其民生支出繼續(xù)增長空間必定有限。

在這種情況下，城市基層政府應當引入成本/效益評價標準，對流動人口治理特別是服務供給產(chǎn)生的人才效益重新予以審視和提升。一方面，應當堅持適度普惠原則，將服務供給與服務對象的實際貢獻相掛鉤，讓有限的民生支出產(chǎn)生最多的經(jīng)濟社會產(chǎn)出，而不是一味提高流動人口對公共服務的期望值，不切實際地彌補服務缺口。另一方面，應當看到，解決城市流動人口服務缺口、擴大與民生支出可回旋空間縮小的雙重壓力，歸根結底要依靠經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，特別是高素質(zhì)流動人口發(fā)揮人才效益。因此，基于效益導向的城市流動人口治理，最終將對這項治理本身產(chǎn)生巨大的推動作用。

三、城市流動人口治理：在效益視角下呈現(xiàn)權利邏輯

城市基層政府在開展流動人口治理的過程中，應當以有助于實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為出發(fā)點，不僅將效益標準與權利邏輯結合起來，把激發(fā)流動人口的創(chuàng)新創(chuàng)造活力與改善流動人口公共服務統(tǒng)籌考慮，而且讓服務供給有針對性地向高素質(zhì)流動人口傾斜，努力提高高素質(zhì)流動人口的人才效益。

（一）提高流動人口服務與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合度

近年來，全國各個城市發(fā)起“人才搶奪戰(zhàn)”，武漢等地更是出現(xiàn)“大學生購房一律打八折”②《武漢大學生可8折在武漢購房網(wǎng)友：出門像出差》，《每日經(jīng)濟新聞》，2018年5月22日。等舉措，掀起城市引進高素質(zhì)流動人口競爭新一輪熱潮。但是，上述政策存在引才目的不清晰、人才定位不明確的問題：人才引進與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新的匹配程度如何？大學生買房入住之后，城市是否提供了相應產(chǎn)業(yè)平臺與發(fā)展機會？從政策本身來看，這些城市對人才與產(chǎn)業(yè)的關聯(lián)度缺乏成熟考慮和必要分析，重點在于“搶人”，帶有一定的主觀性和盲目性。城市基層政府應當立足提高人才效益、轉變?nèi)瞬乓M理念，緊密結合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方向，及時反饋產(chǎn)業(yè)人才政策的實施效果，有的放矢地加強對高素質(zhì)流動人口的吸引和扶持；應當定量分析區(qū)域內(nèi)人才存量的分布特點和具體產(chǎn)業(yè)人才結構，比較產(chǎn)業(yè)效益和人才資源匹配度，查找人才緊缺或過剩的行業(yè)領域，引導高素質(zhì)流動人口實現(xiàn)高效流動；應當動態(tài)調(diào)整人才引進方向，制定具有服務高區(qū)分度、效益高關聯(lián)度的人才政策，將人才服務配套與產(chǎn)業(yè)需求程度掛鉤，促進高素質(zhì)流動人口最大限度地發(fā)揮人才效益。

（二）健全貢獻導向的積分服務體系

當前，許多城市基層政府紛紛開展積分制服務，流動人口享受與其積分情況相對應的公共服務。積分評價體系的指標，包括個人文化程度、專業(yè)技術能力、獲得榮譽稱號、繳納社保情況、參與社會服務表現(xiàn)、是否辦理居住證、是否守紀守法等等，整體上偏重于個人資質(zhì)條件。應當看到，當前積分服務政策設計不盡科學、合理，指標選取范圍偏窄、數(shù)據(jù)采集面偏小，過多強調(diào)流動人口自身素質(zhì)，特別是對高素質(zhì)流動人口的實際貢獻的評價權重不高，不利于改善城市服務業(yè)從業(yè)人員過度集聚、研發(fā)人員和高技能人才偏少的局面。城市基層政府應當著眼加強人才激勵、提升產(chǎn)業(yè)效益，將流動人口的實際貢獻納入積分指標體系，降低個人資質(zhì)條件的評價權重，進一步提高積分服務的經(jīng)濟社會效益；應當充分參考各行業(yè)相對勞動生產(chǎn)率、行業(yè)平均工資水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和國民經(jīng)濟地位等因素，綜合考慮從業(yè)人員的個人資質(zhì)條件，提高其創(chuàng)新水平、創(chuàng)業(yè)效應、創(chuàng)造能力的評價權重；應當及時開展高素質(zhì)流動人口公共服務差異化需求調(diào)查，針對不同行業(yè)高素質(zhì)流動人口發(fā)揮效益所面臨的瓶頸性問題，相應拓展和優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女入學等方面積分服務內(nèi)容。

（三）完善面向服務管理人口的公共服務布局

當前，城市基層政府在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對未來五年公共資源配置和服務水平提升提出要求的過程中，往往以戶籍人口或者常住人口為規(guī)劃基數(shù)，據(jù)此對城市公共服務容量、投入和配套措施作出安排。這種做法，固然能夠起到鼓勵流動人口主動辦理居住證、積極投身流入地經(jīng)濟建設的作用，但是沒有充分考慮到越來越多高素質(zhì)流動人口從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動、業(yè)務與地域的聯(lián)系更加松散，以及產(chǎn)業(yè)組織形式和生產(chǎn)生活方式更加多元靈活等新趨勢新變化，不利于持久有力地吸引高素質(zhì)流動人口。城市基層政府應當改變發(fā)展規(guī)劃理念，轉而堅持以實際服務管理人口為主要基數(shù)，以常住人口為補充基數(shù)，對本地區(qū)中長期公共服務能力建設進行科學謀劃；應當注重分析本地區(qū)高素質(zhì)流動人口集聚規(guī)律，結合不同區(qū)域、不同行業(yè)高素質(zhì)流動人口分布特點，優(yōu)化公共資源規(guī)劃建設，確保高素質(zhì)流動人口盡量就近享受服務；應當長期跟蹤高素質(zhì)流動人口服務供需狀況，研判生育、入學、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、住房保障等方面需求變化趨勢，完善公共服務供給體系，努力縮小高素質(zhì)流動人口服務缺口。

（四）打造市場化社會化服務供給機制

政府大包大攬公共服務，不僅不利于激發(fā)市場和社會的活力，提高公共服務質(zhì)量，特別是難以及時有效地回應高素質(zhì)流動人口服務需求，而且政府財力上難以為繼，變成沉重包袱。一方面，流動人口基本公共服務支出大體上依賴基層政府投入，未形成多元化的民生保障機制，如住房保障建設、體育服務業(yè)市場沒有得到有效開發(fā)利用等，有的服務效果差強人意。另一方面，近年來出臺流動人口服務政策時，一些基層政府沒有充分論證財政中長期可承受能力，且部分標準具有下限上移、逐年滾動增長的特點，累計下來就是一個不斷增大的剛性支出“雪球”。城市基層政府應當在堅持政府主責的基礎上，著眼流動人口尤其是高素質(zhì)流動人口服務需求多元化，積極探索服務供給多樣化，避免既提供低效服務又透支經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展后勁；應當發(fā)揮人民團體和樞紐型社會組織的示范帶頭作用，發(fā)展和規(guī)范行業(yè)協(xié)會、商會、公益服務類社會組織、各類基金會，按照“群眾需求、政府購買、統(tǒng)一標準、規(guī)范運作、服務監(jiān)督”思路，進一步完善“政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”的政府購買社會服務機制，實現(xiàn)流動人口服務項目化、社區(qū)化、專業(yè)化和綜合化；應當引入市場機制，擴大PPP項目試點覆蓋范圍，支持民間投資有序進入交通運輸、市政設施、幼兒托管、學前教育、文化娛樂、養(yǎng)老服務等公共服務領域，引導市場主體將其產(chǎn)業(yè)、資金、專業(yè)優(yōu)勢與流動人口服務需求緊密對接；應當面向市場和社會有序開放大數(shù)據(jù)，鼓勵市場主體深挖流動人口大數(shù)據(jù)蘊含的服務規(guī)律，培育市場化服務新的經(jīng)濟增長點，補齊公共服務的薄弱環(huán)節(jié)。

（五）建立央地分類保障流動人口服務體制

從目前城市流動人口服務實踐來看，流出地和流入地政府分別提供了部分服務供給，但是彼此缺乏協(xié)同合作。其中，尤為突出的是流動人口隨遷子女接受義務教育問題。流入地基層政府在有剩余學位的前提下，按照流動人口與流入地經(jīng)濟社會聯(lián)系程度，有梯次地安排其隨遷子女入讀公辦小學或政府補貼的民辦小學，超出學位容量的則只能回到流出地接受義務教育。由于特大城市普遍實行市、區(qū)兩級財政，基層政府負責基礎教育財政支出，并且流出地并未就流動人口隨遷子女到流入地入學提供相應補償，這種不合理的服務安排造成了城市基層政府過多的民生負擔，在基礎教育教師編制、校園用地、財政經(jīng)費等方面都捉襟見肘。類似狀況也在其他民生領域不同程度地存在，導致城市基層政府大量財力被安排到流動人口服務項目上，難以根據(jù)發(fā)展需要，有的放矢地向高素質(zhì)流動人口提供富有激勵性的服務供給。應當按照權責利相一致原則，明確中央財政和地方財政事權，分類解決流動人口服務供給問題，既合理引導預期，又減輕城市基層政府財政負擔，促使其將更多財力向高素質(zhì)流動人口傾斜，提高民生支出效益。結合中央和地方基本公共服務均等化相關規(guī)劃的目標任務，應當將流動人口基本公共服務項目區(qū)分為絕對均等項目和相對均等項目，由中央財政兜底絕對均等項目，地方財政主要是城市基層政府負責相對均等項目。其中，絕對均等項目包括：免費義務教育、普惠性學前教育資助、中等職業(yè)教育免學費、普通高中國家助學金；免費孕前優(yōu)生健康檢查、預防接種、基本藥物制度、計劃生育家庭特別扶助；最低生活保障、特困人員救助和供養(yǎng)、流浪乞討人員生活救助、困難兒童分類保障，等等。相對均等項目則包括：基本公共就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務、職業(yè)技能培訓、新市民培訓；健康教育、兒童、老年人和孕產(chǎn)婦健康管理、艾滋病病毒感染者和病人隨訪管理、食品藥品安全保障；公共租賃住房；數(shù)字文化服務、參觀文化遺產(chǎn)、公共體育場館開放、全民健身服務，等等。