崔 野 王 琪

（1.中國(guó)海洋大學(xué)，山東 青島266100）

伴隨著全球化浪潮的擴(kuò)展和深入，全球治理迅速成為一門“顯學(xué)”。它不僅在理論層面產(chǎn)生了大量的學(xué)術(shù)研究成果，更在實(shí)踐中有效解決了若干事關(guān)全體人類生存和發(fā)展的重大問題，對(duì)維護(hù)正常的國(guó)際秩序作出了重要貢獻(xiàn)。然而，在國(guó)際關(guān)系日益復(fù)雜和全球性問題日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)背景下，全球治理也面臨著諸多困境。這些困境的存在不僅制約著全球治理預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成，也帶來了一系列的負(fù)面影響。

作為全球治理的一個(gè)實(shí)踐領(lǐng)域，全球海洋治理是指主權(quán)國(guó)家、國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織、跨國(guó)企業(yè)、個(gè)人等主體，通過具有約束力的國(guó)際規(guī)制和廣泛的協(xié)商合作來共同解決全球海洋問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的人海和諧以及海洋的可持續(xù)開發(fā)利用。①王琪、崔野：“將全球治理引入海洋領(lǐng)域——論全球海洋治理的基本問題與我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第6期，第20頁(yè)。雖然全球海洋治理相比于全球治理的其他領(lǐng)域來說仍是一個(gè)相對(duì)新生的命題，但其在實(shí)踐過程中也同樣存在著一些困境，這些困境在全球海洋公共產(chǎn)品方面體現(xiàn)得尤為明顯。因此，基于全球海洋公共產(chǎn)品的視角來探究全球海洋治理困境的表現(xiàn)、成因與應(yīng)對(duì)等問題，便成為全球海洋治理研究中的重要課題。本文即嘗試對(duì)這些問題進(jìn)行初步的分析。

一、何為全球海洋公共產(chǎn)品

1.1 研究視角的選定：全球公共產(chǎn)品視角

迄今為止，國(guó)內(nèi)學(xué)者在不同的視角下對(duì)全球海洋治理困境展開了初步的研究。袁沙、郭芳翠以治理主體為分析對(duì)象，指出全球海洋治理主體間的合作并不順利，而是存在阻力和矛盾，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是治理主體間集體治理的失靈，二是治理主體二重身份疊加的矛盾，三是治理緊迫性分布不均勻，從而直接阻礙了全球海洋治理主體間的合作①袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主體合作的進(jìn)化”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2018年第1期，第54頁(yè)。；龐中英教授從治理體系的角度出發(fā)，認(rèn)為構(gòu)成全球海洋治理的各個(gè)部分之間的協(xié)同不夠，甚至是相互競(jìng)爭(zhēng)和沖突的，導(dǎo)致在聯(lián)合國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下的全球海洋治理體系的進(jìn)一步碎片化②龐中英：“在全球?qū)哟沃卫砗Ｑ髥栴}——關(guān)于全球海洋治理的理論與實(shí)踐”，《社會(huì)科學(xué)》，2018年第9期，第9頁(yè)。；鄭苗壯則基于治理效果的視角，認(rèn)為全球海洋治理正處在醞釀階段，雖已取得一些成績(jī)但整體效果并不明顯，治理效率較低，執(zhí)行力普遍不強(qiáng)，使得一些海洋問題并未得到根本控制，甚至呈現(xiàn)持續(xù)惡化的趨勢(shì)③鄭苗壯：“全球海洋治理呈現(xiàn)明顯復(fù)雜性”，《中國(guó)海洋報(bào)》，2018年2月28日，第2版。，等等。這些研究從不同側(cè)面揭示了全球海洋治理所面臨的具體問題，極具啟發(fā)意義。但另一方面，上述研究多是聚焦于全球海洋治理的某一微觀構(gòu)成要素，相互之間較為零散，尚未出現(xiàn)宏觀視角下的深入分析，這也是目前關(guān)于全球海洋治理困境研究的一大缺憾。

為聚焦研究主線，本文以全球公共產(chǎn)品為視角來分析全球海洋治理的困境。之所以選取這一視角，主要是由其自身屬性和其在全球海洋治理中的地位所決定的。一方面，在國(guó)際政治的語(yǔ)境下，全球公共產(chǎn)品的范圍極為廣泛，既包括有形的國(guó)際組織、條約或器物，也包括抽象的制度、秩序和價(jià)值理念，治理體系等研究視角亦可涵蓋在全球公共產(chǎn)品的范疇內(nèi)；另一方面，全球公共產(chǎn)品的意義非比尋常，全球海洋治理的主要手段在很大程度上便是全球公共產(chǎn)品的提供、管理與使用。正如有學(xué)者所指出的，“全球海洋治理是各行為體基于自愿原則，為應(yīng)對(duì)共同的挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)共同的利益而提供公共產(chǎn)品的行為。”④吳士存、陳相秒：“論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第4期，第25-26頁(yè)。簡(jiǎn)言之，正是由于全球公共產(chǎn)品在全球海洋治理中的關(guān)鍵作用，才凸顯了這一研究視角的理論價(jià)值。

1.2 全球海洋公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與分類

全球海洋公共產(chǎn)品是全球公共產(chǎn)品的子集，是全球公共產(chǎn)品中涉及海洋的那一部分，而全球公共產(chǎn)品則是公共產(chǎn)品這一概念在國(guó)際層面的延伸。

公共產(chǎn)品原是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，是指一國(guó)政府為全體社會(huì)成員提供的、滿足全體社會(huì)成員公共需求的產(chǎn)品與勞務(wù)。⑤樊勇明：“區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品——解析區(qū)域合作的另一個(gè)理論視點(diǎn)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2008年第1期，第7頁(yè)。一般認(rèn)為，嚴(yán)格意義上的公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性兩大屬性。在此基礎(chǔ)上，全球公共產(chǎn)品可以界定為“全球所有國(guó)家、所有人群、所有世代均可受益的物品”。這一經(jīng)典定義包含三個(gè)特征：一是全球公共產(chǎn)品的受益空間非常廣泛，突破了國(guó)家、地區(qū)、集團(tuán)等界限；二是受益者包括所有人，任何國(guó)家的國(guó)民從中得益時(shí)都是非競(jìng)爭(zhēng)、非排他的；三是全球公共產(chǎn)品不僅使當(dāng)代人受益，而且還必須要考慮到未來數(shù)代人從中受益。⑥Inge Kaul， Pedro Conceicao， Katell Le Goulven， Providing Global Public Goods： Managing Globalization， Oxford University Press， 2003， p.16.

比照全球公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，全球海洋公共產(chǎn)品可以簡(jiǎn)單地理解為由主權(quán)國(guó)家和非國(guó)家行為體共同提供和使用的、用以解決各類海洋問題和塑造良好海洋秩序的、各種有形的和無形的公共性產(chǎn)品的統(tǒng)稱。除了具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性這兩種普遍屬性外，這一定義還揭示了全球海洋公共產(chǎn)品的三個(gè)特點(diǎn)：一是主體的廣泛性，即國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中的各類主體均可以成為全球海洋公共產(chǎn)品的提供者和享用者；二是指向的明確性，即全球海洋公共產(chǎn)品針對(duì)的是各類海洋問題以及人類的涉海實(shí)踐活動(dòng)；三是類型的多樣性，即全球海洋公共產(chǎn)品既包括實(shí)在的物質(zhì)形態(tài)，也囊括了抽象的非物質(zhì)產(chǎn)品。

全球海洋公共產(chǎn)品之所以會(huì)被供給和使用，根本原因在于它是解決全球海洋問題的一種有效工具。所有制約人類與海洋可持續(xù)發(fā)展的海洋問題都可以視為全球海洋治理的客體，根據(jù)所處層次的不同可將其大致分為兩類：一類是體系內(nèi)部問題，即全球海洋治理體系自身所存在的各種缺陷，如國(guó)家地位的不平等、國(guó)際規(guī)制的不完善等；另一類是體系外部問題，即發(fā)生在海洋及其衍生系統(tǒng)上的各種具體問題，包括海洋環(huán)境惡化、海域劃界爭(zhēng)端、全球氣候變化等。不難看出，無論是在哪一層次上，人類的不當(dāng)行為都是引發(fā)這些問題的重要因素，有時(shí)甚至是決定性因素。全球海洋問題的嚴(yán)峻性與人為性要求全球海洋公共產(chǎn)品必須在解決具體問題、規(guī)范人類行為等方面有所貢獻(xiàn)。

在全球海洋治理客體的邊界范圍內(nèi)，可以根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全球海洋公共產(chǎn)品進(jìn)行劃分：一種是根據(jù)其對(duì)人類行為的約束力強(qiáng)弱，將其劃分為制度性公共產(chǎn)品與精神性公共產(chǎn)品。前者是指用以約束和規(guī)范國(guó)家和非國(guó)家行為體行動(dòng)的一套正式和非正式的規(guī)則體系，如國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)際條約、協(xié)商機(jī)制等；后者是指被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可并具有積極意義的觀點(diǎn)或理念，如核不擴(kuò)散原則、可持續(xù)發(fā)展觀、人類命運(yùn)共同體理念等。相較而言，前者的約束力更強(qiáng)一些。另一種則是著眼于全球海洋治理的主要目標(biāo)，將全球海洋公共產(chǎn)品分為公正合理的海洋治理體系、清潔美麗的海洋生態(tài)環(huán)境、和平穩(wěn)定的海洋安全局勢(shì)等三大類。需要說明的是，這兩種分類標(biāo)準(zhǔn)并不是絕對(duì)的、對(duì)立的，而是相互交叉，有所重疊。下文便是結(jié)合這兩種分類標(biāo)準(zhǔn)展開分析和論述的。

二、全球海洋治理困境的表現(xiàn)

同一般意義上的產(chǎn)品相類似，全球海洋公共產(chǎn)品也經(jīng)歷著由供給、分配、消費(fèi)等環(huán)節(jié)所構(gòu)成的產(chǎn)品生命周期。對(duì)照這三個(gè)不同階段，全球公共產(chǎn)品視角下的全球海洋治理困境突出表現(xiàn)為全球海洋公共產(chǎn)品的供給不足、結(jié)構(gòu)失衡和使用不善。

2.1 全球海洋公共產(chǎn)品的總量供給不足

全球海洋公共產(chǎn)品在總量上的供給不足是全球海洋治理面臨的最大困境，即與全球治理的其他領(lǐng)域相比，全球海洋治理所能運(yùn)用的公共產(chǎn)品相對(duì)較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)對(duì)全球海洋問題的需要，這一點(diǎn)在制度性公共產(chǎn)品上體現(xiàn)得更為明顯。

在制度性公共產(chǎn)品方面，現(xiàn)有的涉海規(guī)制、組織、會(huì)議、機(jī)制等制度性產(chǎn)品的總量嚴(yán)重不足，且層次有待提升。例如，受制于多種因素，目前尚未建立起全球性、綜合性的政府間海洋組織，雖然已有學(xué)者認(rèn)識(shí)到這一問題并建議由中國(guó)牽頭成立世界海洋組織①鄭志華：“力推在中國(guó)成立世界海洋組織”，《經(jīng)濟(jì)》，2016年第7期，第91頁(yè)。，但在短期內(nèi)這一主張難以進(jìn)入操作層面；而與之相對(duì)，在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)，世界銀行、世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等國(guó)際組織不僅早已成立，其運(yùn)行機(jī)制也已非常成熟。再如，全球海洋治理缺乏機(jī)制化的政府間高層會(huì)議，未能形成有效的國(guó)家間交流平臺(tái)。雖然2017年召開了首屆聯(lián)合國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展大會(huì)，但其規(guī)格較低，僅有十多位國(guó)家元首或政府首腦出席，代表性成果也僅為一份《行動(dòng)呼吁》，作用較為有限；而反觀經(jīng)濟(jì)和安全等領(lǐng)域，金磚國(guó)家峰會(huì)、上合組織峰會(huì)、北約峰會(huì)等會(huì)議不僅定期召開，議題豐富，且基本上都是由各國(guó)國(guó)家元首或政府首腦親自參加，級(jí)別的高規(guī)格使其更易達(dá)成實(shí)質(zhì)性的成果。此外，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》作為當(dāng)今全球海洋領(lǐng)域內(nèi)最為重要的法律文件，其條款不僅存在諸多爭(zhēng)議和不完善之處，且正逐漸淪為某些強(qiáng)國(guó)干涉他國(guó)內(nèi)政、維護(hù)自身霸權(quán)的工具，亟待改革或再供給。

另一方面，當(dāng)前全球海洋秩序雖然維持了總體穩(wěn)定的局面，但局部沖突不斷，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅復(fù)雜交織，海洋環(huán)境問題日益嚴(yán)重，而應(yīng)對(duì)這些問題的全球海洋公共產(chǎn)品卻相對(duì)匱乏，解決全球問題的方案的有效國(guó)際供給一直不足。①龐中英：“‘全球治理中國(guó)方案’的類型與實(shí)施方略”，《學(xué)術(shù)界》，2018年第1期，第7頁(yè)。這一點(diǎn)尤以索馬里海域的海盜問題為代表。雖然包括中國(guó)在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)的授權(quán)下進(jìn)了十余年的武裝護(hù)航，但受制于陸地治理的乏力和國(guó)際法的規(guī)定，索馬里岸外依舊危機(jī)四伏，恢復(fù)該海域的航行安全仍然任重道遠(yuǎn)，這突出體現(xiàn)出國(guó)際社會(huì)在維護(hù)全球海洋安全方面所面臨的困境。另外，在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)也舉步維艱。在南極海域建立海洋保護(hù)區(qū)的計(jì)劃一再推遲、特朗普廢除奧巴馬政府時(shí)期的海洋環(huán)境保護(hù)政策、國(guó)家管轄范圍外海域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)（BBNJ）與可持續(xù)利用談判進(jìn)展緩慢等一系列事件不僅表明維持正常的全球海洋治理秩序的不易，更反襯出目前全球海洋公共產(chǎn)品的供不應(yīng)求。

2.2 全球海洋公共產(chǎn)品的分布結(jié)構(gòu)失衡

與總量供給不足相伴的另一種困境類型是全球海洋公共產(chǎn)品在分布結(jié)構(gòu)上的不平衡，主要體現(xiàn)在領(lǐng)域分布、空間分布和種類分布等三個(gè)層面。

首先，從全球海洋公共產(chǎn)品的領(lǐng)域分布來看，呈現(xiàn)出“低政治領(lǐng)域的產(chǎn)品較多，高政治領(lǐng)域的產(chǎn)品相對(duì)較少”的特征?！案哒晤I(lǐng)域”與“低政治領(lǐng)域”是國(guó)際關(guān)系理論中對(duì)不同政策議題的政治屬性所進(jìn)行的一種簡(jiǎn)要分類。一般認(rèn)為，高政治領(lǐng)域所關(guān)注的是與國(guó)家權(quán)力和政治高度相關(guān)的外交、軍事、安全等議題；低政治領(lǐng)域則關(guān)注與政治權(quán)力的關(guān)聯(lián)度相對(duì)較小、易于為各國(guó)普遍接受的那些議題，如經(jīng)濟(jì)、文化、科技等議題。參考這一劃分標(biāo)準(zhǔn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的全球海洋公共產(chǎn)品更多地集中于低政治領(lǐng)域，特別是集中于海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)、海洋航運(yùn)與貿(mào)易、海洋資源開發(fā)與漁業(yè)捕撈等有限的幾個(gè)領(lǐng)域。例如，僅在海洋漁業(yè)這一領(lǐng)域，目前國(guó)際上就至少存在北太平洋漁業(yè)委員會(huì)、東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)等十多個(gè)區(qū)域性政府間或非政府間漁業(yè)組織，以及《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》等數(shù)十項(xiàng)國(guó)際條約或行動(dòng)框架。而與之相對(duì)，在海洋安全、海域劃界、全球氣候調(diào)控、極地開發(fā)與治理等政治屬性較強(qiáng)的高政治領(lǐng)域內(nèi)，不僅現(xiàn)有的全球海洋公共產(chǎn)品在數(shù)量上屈指可數(shù)，而且也普遍面臨著約束力不強(qiáng)、使用不到位等風(fēng)險(xiǎn)。

其次，從全球海洋公共產(chǎn)品的空間分布來看，呈現(xiàn)出“近岸海域的產(chǎn)品較多，國(guó)家管轄范圍外海域的產(chǎn)品相對(duì)較少”的特征。全球海洋公共產(chǎn)品的供給和使用在根本上是為了解決全球海洋問題，從這個(gè)意義上看，全球海洋公共產(chǎn)品的空間分布必然會(huì)在總體上與海洋問題的高發(fā)區(qū)域保持基本一致。目前，雖然國(guó)際公海區(qū)域的環(huán)境保護(hù)問題和極地的治理問題等已日益引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，但多數(shù)的海洋問題依舊是發(fā)生在國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的，由此導(dǎo)致各國(guó)的政策注意力和治理資源更加傾向于近岸海域，全球海洋公共產(chǎn)品的空間分布也相應(yīng)地向此傾斜，進(jìn)而形成了“近岸海域的產(chǎn)品較多，國(guó)家管轄范圍外海域的產(chǎn)品相對(duì)較少”的特征。例如，海洋安全問題與海洋環(huán)境問題是當(dāng)前最為緊迫的全球海洋問題，但無論是國(guó)家間的島礁主權(quán)爭(zhēng)端、海上恐怖活動(dòng)蔓延，還是海洋水質(zhì)惡化、海洋生態(tài)退化，幾乎都是集中在近岸海域的，針對(duì)這些問題的全球海洋公共產(chǎn)品也相應(yīng)地側(cè)重于近岸海域。即使是我國(guó)向國(guó)際社會(huì)提供的最為重要的全球海洋公共產(chǎn)品——“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議——也主要是關(guān)注中國(guó)與沿線國(guó)之間在沿岸和近岸海域的項(xiàng)目合作。

最后，從全球海洋公共產(chǎn)品的種類分布來看，呈現(xiàn)出“制度性產(chǎn)品較多，精神性產(chǎn)品相對(duì)較少”的特征。在理論上，制度性公共產(chǎn)品和精神性公共產(chǎn)品都有助于解決特定的全球海洋問題，因而應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱笾峦瘸潭鹊氖褂?。但在現(xiàn)實(shí)中，由于兩者自身屬性的差異，使得其在供給和分布上呈現(xiàn)出不均衡的狀態(tài)。具體來看，一是制度性公共產(chǎn)品的供給數(shù)量相對(duì)較多。雖然制度性公共產(chǎn)品也同樣面臨著供給不足的困境，但相較于精神性公共產(chǎn)品，其在現(xiàn)有數(shù)量上占據(jù)著相對(duì)優(yōu)勢(shì)。究其原因，主要是因?yàn)檫@一類公共產(chǎn)品的供給大多依靠雙邊或多邊的國(guó)際合作，多方主體的共同參與降低了各方所需付出的成本，增強(qiáng)了各方的合作意愿。二是精神性公共產(chǎn)品的供給數(shù)量相對(duì)較少。受制于各國(guó)意識(shí)形態(tài)和發(fā)展理念的不同，一國(guó)提供的精神性公共產(chǎn)品的接受程度和適用范圍通常是有限的，甚至?xí)艿剿麌?guó)的抵制。即使得到了國(guó)際社會(huì)的普遍接受，其效用的顯現(xiàn)也會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間跨度。加之這一類公共產(chǎn)品一般不具有法律上的約束力和經(jīng)濟(jì)上的利益激勵(lì)，從而抑制了各國(guó)的供給積極性，制約了精神性公共產(chǎn)品的供給數(shù)量。

2.3 全球海洋公共產(chǎn)品的使用不盡合理

全球海洋公共產(chǎn)品使用過程的不盡合理是全球海洋治理的另一困境。在全球海洋公共產(chǎn)品總量已然不足的不利條件下，使用過程的不合理更加放大了治理困境的嚴(yán)峻程度?？傮w而言，這種困境突出體現(xiàn)為全球海洋公共產(chǎn)品的“私物化”現(xiàn)象。

公共性是全球公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性之一。無論是出于什么原因，任何國(guó)家都不得排斥或限制其他國(guó)家和治理主體對(duì)全球公共產(chǎn)品的使用。一旦公共產(chǎn)品被少數(shù)人或利益團(tuán)體俘獲，以其謀求私利，排斥公共使用，則會(huì)被私物化，使公眾難以從中獲取收益。①?gòu)堉緢?jiān)：“海峽兩岸公共產(chǎn)品的內(nèi)涵、特性與有效供給”，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017年第6期，第116頁(yè)。然而，理論上的主張與現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐并不總是相一致的，美國(guó)學(xué)者查爾斯·金德爾伯格早已在理論上論證了全球公共產(chǎn)品被霸權(quán)國(guó)家“私物化”的必然性，即霸權(quán)國(guó)家把本應(yīng)服務(wù)于國(guó)際社會(huì)的全球公共產(chǎn)品變?yōu)闉楸緡?guó)謀取私利的工具。②Charles P.Kindleberger， “ International Public Goods without International Government”， American Economic Review， Vol.76， No.1， 1986， pp.1-13.具體到海洋領(lǐng)域，也同樣存在著部分全球海洋公共產(chǎn)品被某些國(guó)家“私物化”的現(xiàn)象，這其中最為典型的事例當(dāng)屬美國(guó)憑借其海上霸權(quán)，出于自身利益的需要而肆意曲解“航行自由原則”，以其為借口來指責(zé)中國(guó)妨礙南海地區(qū)的“航行自由”，并多次派出軍艦和軍機(jī)闖入中國(guó)南海島礁及附近水域進(jìn)行所謂的“航行自由”宣示，侵犯中國(guó)主權(quán)。美國(guó)的這一做法不僅激化了南海的緊張局勢(shì)，也使得航行自由原則的公信力大為下降，日漸淪落為美國(guó)維護(hù)其霸權(quán)地位的工具。

此外，其他類型的全球海洋公共產(chǎn)品也面臨著被“私物化”的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在菲律賓單方面挑起的所謂“南海仲裁案”中，海牙國(guó)際仲裁庭判決菲律賓“勝訴”，宣稱中國(guó)在南海沒有“歷史性所有權(quán)”等。但稍加分析便可發(fā)現(xiàn)，作為應(yīng)菲律賓單方面請(qǐng)求建立起的一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，仲裁庭悍然違反《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，一味全盤接受菲律賓的非法無理主張，隨意擴(kuò)權(quán)和濫權(quán)，完全偏離了第三方程序應(yīng)有的公正立場(chǎng)與審慎品格。這一做法不僅無助于通過和平方式解決爭(zhēng)端，反而濫用了國(guó)際法，對(duì)國(guó)際法治產(chǎn)生極其負(fù)面的影響。總之，在當(dāng)前的國(guó)際政治環(huán)境下，大多數(shù)的全球海洋公共產(chǎn)品都有可能變?yōu)槟承﹪?guó)家維護(hù)其霸權(quán)、追求其私利的“私物性”工具，而這將會(huì)在很大程度上剝奪全球海洋公共產(chǎn)品的公共屬性，加重全球海洋治理的困境。

事實(shí)上，上文所論述的全球海洋公共產(chǎn)品的總量供給不足、分布結(jié)構(gòu)失衡以及使用過程中的“私物化”現(xiàn)象只是全球海洋治理困境的幾種主要表現(xiàn)形式，而并非全部，消除全球海洋治理困境仍然任重道遠(yuǎn)。當(dāng)然，問題的提出并不是要否定全球海洋公共產(chǎn)品本身的價(jià)值，更不是要否定國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)這一問題所付出的努力。之所以提出這些問題，是為了準(zhǔn)確分析問題的成因并找到有針對(duì)性的完善路徑，以有效應(yīng)對(duì)這些困境。

三、全球海洋治理困境的形成原因

主體、客體、規(guī)制和目標(biāo)是全球海洋治理的基本構(gòu)成要素，任何一項(xiàng)全球海洋治理實(shí)踐活動(dòng)都是這四種要素相互耦合的結(jié)果，其治理成效的高低也在很大程度上取決于這四種要素的協(xié)調(diào)程度。全球海洋公共產(chǎn)品之所以在供給、分配和使用等環(huán)節(jié)上面臨著多重困境，也可以從主體、客體、規(guī)制和目標(biāo)這四個(gè)層面加以分析。

3.1 供給主體類型單一及其供給能力不足

全球海洋治理實(shí)際上是由誰(shuí)來提供全球海洋公共產(chǎn)品的問題。①袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主體合作的進(jìn)化”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2018年第1期，第54頁(yè)。包括主權(quán)國(guó)家、國(guó)際政府間組織、全球公民社會(huì)等在內(nèi)的全球海洋治理主體是全球海洋公共產(chǎn)品的直接供給者，決定了全球海洋公共產(chǎn)品的豐裕程度。但在現(xiàn)實(shí)中，這些主體卻未能充分發(fā)揮各自的作用，實(shí)際參與到供給活動(dòng)中的主體有限，且供給能力也難以滿足日漸增長(zhǎng)的對(duì)全球海洋公共產(chǎn)品的需求。

一方面，全球海洋公共產(chǎn)品的供給主體類型相對(duì)單一，過度倚賴主權(quán)國(guó)家的作用。不可否認(rèn)，公共產(chǎn)品的特性和政府的屬性決定了主權(quán)國(guó)家（政府）理應(yīng)成為最重要的供給主體。但在主權(quán)國(guó)家之外，國(guó)際政府間組織、非政府組織、科研機(jī)構(gòu)、跨國(guó)公司、沿海社區(qū)等其他治理主體也應(yīng)當(dāng)在不同的領(lǐng)域中擔(dān)負(fù)起各自的供給責(zé)任，貢獻(xiàn)各自的力量。當(dāng)前全球海洋治理困境的產(chǎn)生，很大程度上是由于供給主體的類型單一，除主權(quán)國(guó)家之外的治理主體未能充分參與到全球海洋公共產(chǎn)品的供給過程中。例如，某些國(guó)際政府間組織作為一種全球海洋公共產(chǎn)品被供給或創(chuàng)設(shè)出來后，其公共性逐漸減弱，深受國(guó)家意志、特別是大國(guó)意志的左右，限制了其供給全球海洋公共產(chǎn)品的能力；而國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司等主體則缺少足夠的能力基礎(chǔ)、權(quán)威資源和激勵(lì)因素，在供給全球海洋公共產(chǎn)品方面往往“力不從心”。

另一方面，即便從主權(quán)國(guó)家的角度來分析，其供給意愿和能力也存在著明顯的不足，難以提供足夠的全球海洋公共產(chǎn)品。全球公共產(chǎn)品不同于一般的國(guó)家內(nèi)部公共產(chǎn)品，具有投入成本高昂、受益周期漫長(zhǎng)、管理方式復(fù)雜等特征，需要耗費(fèi)巨大的資金、技術(shù)、人力、組織等資源，這對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來說是一種難以承受的重?fù)?dān)。全球雖然有超過3／4的國(guó)家是沿海國(guó)，但這其中的絕大多數(shù)都是發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家，真正具有供給全球海洋公共產(chǎn)品能力的國(guó)家并不多，由此便決定了大國(guó)，特別是發(fā)展程度較好的國(guó)家自然就要更多地承擔(dān)起提供和管理全球公共產(chǎn)品的責(zé)任。②蔡拓：“中國(guó)參與全球治理的新問題與新關(guān)切”，《學(xué)術(shù)界》，2016年第9期，第9頁(yè)。然而，在部分具有供給能力的少數(shù)海洋大國(guó)或海洋強(qiáng)國(guó)中，卻不同程度地存在著供給意愿和供給能力持續(xù)減退的現(xiàn)象，從而加劇了全球海洋公共產(chǎn)品的供不應(yīng)求。在這些國(guó)家之中，尤以美國(guó)最為典型。最近一年，特朗普政府實(shí)行了多項(xiàng)“倒退性”的外交政策，松綁海洋油氣開采、削減海洋環(huán)保開支、高調(diào)退出與海洋關(guān)系緊密的國(guó)際條約或涉海國(guó)際組織等一系列“自我否定”式的前后矛盾之舉，不僅會(huì)直接降低全球海洋公共產(chǎn)品的供給水平，更有可能誘發(fā)其他國(guó)家的效仿與追隨，產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面示范效應(yīng)。總之，如果缺少了美國(guó)等海洋強(qiáng)國(guó)的積極參與和貢獻(xiàn)，供給全球海洋公共產(chǎn)品將變得異常艱難，甚至事倍功半。

3.2 現(xiàn)有的治理體系不盡民主，監(jiān)督作用弱化

國(guó)際規(guī)制是全球海洋治理的核心內(nèi)容，也是連結(jié)全球海洋治理主體與客體的紐帶。將各種正式的和非正式的制度、條約、原則、規(guī)范等國(guó)際規(guī)制加以集合，便構(gòu)成了全球海洋治理體系。公正合理的治理體系是維護(hù)全球海洋秩序的根本保障，而在紊亂、落后或帶有缺陷的治理體系下則難以達(dá)成全球海洋治理的目標(biāo)。從這一角度來分析，全球海洋治理困境的產(chǎn)生便是由于現(xiàn)有的全球海洋治理體系的不完善，這種不完善突出體現(xiàn)為決策機(jī)制的不民主與監(jiān)督作用的弱化。

供給和使用全球海洋公共產(chǎn)品在本質(zhì)上是一種國(guó)際合作與協(xié)商的過程，因而全球海洋公共產(chǎn)品的決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)是建立在平等基礎(chǔ)上的民主決策。但在實(shí)際中，這種決策機(jī)制并未達(dá)到民主的要求，而是少數(shù)海洋強(qiáng)國(guó)的集團(tuán)決策，甚至是個(gè)別霸權(quán)國(guó)家的專斷決策。這些國(guó)家追求本國(guó)利益最大化的行為傾向，勢(shì)必使得大部分全球公共產(chǎn)品配置于這些國(guó)家。①徐增輝：“全球公共產(chǎn)品供應(yīng)中的問題及原因分析”，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》，2008年第10期，第21頁(yè)。進(jìn)一步而言，傳統(tǒng)的海洋強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)了全球海洋公共產(chǎn)品的整個(gè)生命周期，新興海洋國(guó)家和廣大的發(fā)展中國(guó)家未能獲得應(yīng)有的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，難以有效制止這些國(guó)家的不當(dāng)行為。在這一不盡民主的全球海洋治理體系之下，新興海洋國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家被排斥在決策體制之外，既無法通過積極參與決策來平等地享受到全球海洋公共產(chǎn)品所帶來的收益，也嚴(yán)重束縛了它們供給全球海洋公共產(chǎn)品的動(dòng)力和努力。

此外，當(dāng)前的全球海洋治理體系也無法對(duì)全球海洋公共產(chǎn)品的供給和使用進(jìn)行有效的監(jiān)管。之所以出現(xiàn)這一問題，從根本上看，一方面是由于現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)制的約束力普遍不足，即便是諸如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》這樣的國(guó)際基本海洋法律制度，也難以對(duì)各種破壞全球海洋公共產(chǎn)品“市場(chǎng)”秩序的行為施以強(qiáng)有力的監(jiān)管；另一方面則是由于并不存在全球范圍內(nèi)的“世界政府”，缺少一個(gè)統(tǒng)一的、居于主權(quán)國(guó)家之上的權(quán)威性機(jī)構(gòu)來對(duì)全球海洋治理的各個(gè)主體加以約束。這兩方面因素的交織疊加，使得當(dāng)前的全球海洋治理體系未能有效地監(jiān)督和規(guī)范全球海洋公共產(chǎn)品的供給與使用，從而引發(fā)“搭便車現(xiàn)象”和“公地悲劇”，加重了全球海洋治理困境的嚴(yán)峻程度。

3.3 主權(quán)國(guó)家間在治理目標(biāo)上的差異性

以時(shí)間為尺度，可將全球海洋治理的目標(biāo)分為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。在長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)層面，全球海洋治理追求的是人與海洋的和諧共處與可持續(xù)發(fā)展，這一點(diǎn)相對(duì)易于為各國(guó)所認(rèn)可和接受；但在現(xiàn)實(shí)目標(biāo)層面，由于每個(gè)國(guó)家面臨著不同的發(fā)展階段和國(guó)情，決定了它們參與全球海洋治理的動(dòng)機(jī)及所要達(dá)到的直接目標(biāo)也不盡相同。而目標(biāo)的差異性必然會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)的不協(xié)調(diào)，即各個(gè)國(guó)家往往是根據(jù)自身的利益和需求來供給、配置和使用全球海洋公共產(chǎn)品，無法在整體上實(shí)現(xiàn)共識(shí)最大化與效益最優(yōu)化。

主權(quán)國(guó)家間治理目標(biāo)的差異性突出體現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家上。發(fā)展中國(guó)家以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善國(guó)民生活水平為首要任務(wù)，即便其有能力供給全球海洋公共產(chǎn)品，優(yōu)先的供給方向也主要是集中在消除貧困、應(yīng)對(duì)自然威脅等“生存”層面，如發(fā)起或參與經(jīng)濟(jì)合作計(jì)劃、建設(shè)海洋基礎(chǔ)設(shè)施、共同捕撈漁業(yè)資源、共享災(zāi)害預(yù)警等；而發(fā)達(dá)國(guó)家則更加側(cè)重于維護(hù)海洋安全、研發(fā)海洋科技、保護(hù)海洋環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等“發(fā)展”和“改善”層面，如遠(yuǎn)洋護(hù)航、極地科考、削減船只的碳排放等，兩者的治理目標(biāo)存在著層次性的差異。而且，即便是在發(fā)展中國(guó)家或發(fā)達(dá)國(guó)家的內(nèi)部，其治理目標(biāo)也很難達(dá)成完全一致。例如，亞丁灣沿岸的國(guó)家急需安全穩(wěn)定的海洋局勢(shì)，而南太平洋上的小島嶼國(guó)家則更加關(guān)注海平面上升這一事關(guān)其生死存亡的嚴(yán)峻威脅。總而言之，國(guó)家間治理目標(biāo)的差異性會(huì)引發(fā)各國(guó)在供給和使用全球海洋公共產(chǎn)品上的各自為政，難以形成協(xié)調(diào)高效的國(guó)際合作，造成資源浪費(fèi)與供給不足。

3.4 全球海洋公共產(chǎn)品供需差距的不斷拉大

全球海洋治理的客體是指威脅海洋可持續(xù)發(fā)展的各種自然的和人為的消極因素，即全球海洋問題。這些海洋問題在靜態(tài)上具有影響范圍廣、治理難度大等特征，在動(dòng)態(tài)上又處于不斷變化之中。從全球海洋治理的客體角度來看，之所以需要供給和使用全球海洋公共產(chǎn)品，就是為了解決全球海洋問題。由此，治理全球海洋問題與供給全球海洋公共產(chǎn)品之間構(gòu)成了目標(biāo)與手段的關(guān)系，任何一方的變動(dòng)都會(huì)對(duì)另一方產(chǎn)生重大影響。相比于供給端的周期性與滯后性，需求端卻無時(shí)無刻不在發(fā)生變化，很多已有的海洋問題日趨嚴(yán)重，一些新的治理難題不斷涌現(xiàn)，新老問題的復(fù)雜交織使得治理難度大幅增大，對(duì)相關(guān)全球海洋公共產(chǎn)品的需求也日漸強(qiáng)烈。一面是供給的總量不足與使用低效，一面是需求的持續(xù)增長(zhǎng)，供需之間的差距迅速拉大，直接導(dǎo)致并放大了全球海洋治理困境。

以良好的海洋生態(tài)環(huán)境這一典型的全球海洋公共產(chǎn)品為例，在過去的三四十年中，陸源污染物排放入海、海上石油泄漏、船舶廢棄物污染等傳統(tǒng)海洋環(huán)境問題不僅沒有得到根治，反而有愈演愈烈的趨勢(shì)。與此同時(shí)，海洋垃圾（海上微塑料）的迅速增長(zhǎng)、赤潮等海洋災(zāi)害的蔓延等新的海洋環(huán)境問題也日益頻發(fā)。在這些新與舊的全球海洋環(huán)境問題面前，全球海洋公共產(chǎn)品的供給與使用情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足治理的要求，全球海洋治理困境顯而易見。

四、全球海洋治理困境的應(yīng)對(duì)路徑

全球公共產(chǎn)品視角下的全球海洋治理困境說到底是供給問題，正是由于全球海洋公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足，才衍生和放大了后續(xù)的多種弊病，由此凸顯出增加供給對(duì)于應(yīng)對(duì)全球海洋治理困境的關(guān)鍵作用。同時(shí)，這些困境的危害具有國(guó)際性，超越了主權(quán)國(guó)家的邊界，這決定了根本的應(yīng)對(duì)之策在于國(guó)際社會(huì)的廣泛合作，共同承擔(dān)起供給、監(jiān)督和管理全球海洋公共產(chǎn)品的責(zé)任。結(jié)合全球海洋治理困境的表現(xiàn)及其形成原因，國(guó)際社會(huì)應(yīng)著重在以下四個(gè)層面積極作為。

4.1 提升主權(quán)國(guó)家的供給意愿和能力

應(yīng)對(duì)全球海洋治理困境，最為直接的措施當(dāng)屬持續(xù)增加全球海洋公共產(chǎn)品的供給量。毫無疑問，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，主權(quán)國(guó)家將繼續(xù)在這方面發(fā)揮著決定性的作用。無論是大國(guó)還是小國(guó)、沿海國(guó)還是內(nèi)陸國(guó)，都應(yīng)當(dāng)加入到供給全球海洋公共產(chǎn)品的國(guó)際行動(dòng)中，提升自身的供給意愿和能力，為消除全球海洋治理困境貢獻(xiàn)出各自的力量。具體而言，對(duì)于綜合實(shí)力較強(qiáng)的傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)和新興海洋大國(guó)來說，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起絕大部分的供給責(zé)任，在資金、技術(shù)、器物等硬實(shí)力資源層面以及人才、組織、制度等軟實(shí)力資源層面加大供給力度，以其自身的積極行動(dòng)來引導(dǎo)和帶動(dòng)其他國(guó)家的共同參與；對(duì)于數(shù)量廣大的沿海發(fā)展中國(guó)家和島國(guó)來說，應(yīng)當(dāng)妥善處理好國(guó)內(nèi)發(fā)展與國(guó)際公益的關(guān)系，積極參與和配合海洋大國(guó)或國(guó)際組織發(fā)起的行動(dòng)計(jì)劃，在力所能及的領(lǐng)域和程度內(nèi)盡其所能；而對(duì)于內(nèi)陸國(guó)來說，即便其在地理空間上不直接與海洋發(fā)生聯(lián)系，也仍舊可以在應(yīng)對(duì)氣候變化、國(guó)際海洋法治建設(shè)、海洋環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域內(nèi)做出重要貢獻(xiàn)。

4.2 強(qiáng)化非國(guó)家行為體的供給作用

全球海洋公共產(chǎn)品的提供是一個(gè)一攬子計(jì)劃，每一個(gè)治理主體都應(yīng)參與其中。①袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主體合作的進(jìn)化”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2018年第1期，第56頁(yè)。在主權(quán)國(guó)家之外，國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織、科研機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、跨國(guó)企業(yè)、社區(qū)乃至公眾等主體亦是全球海洋公共產(chǎn)品的重要供給者，在很大程度上彌補(bǔ)著主權(quán)國(guó)家供給的不足。因此，應(yīng)根據(jù)這些主體的不同屬性和比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)它們發(fā)揮各具特色的供給能力，構(gòu)建起涵蓋各主體的多元供給體系，并與主權(quán)國(guó)家的供給行為相互補(bǔ)充、相互配合。在這些非國(guó)家行為體之中，國(guó)際非政府組織以其成員的廣泛性、目標(biāo)的非逐利性以及較強(qiáng)的獨(dú)立性等優(yōu)勢(shì)，在供給全球海洋公共產(chǎn)品方面發(fā)揮著更為明顯的作用。例如，在BBNJ養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定談判中，共有6個(gè)國(guó)際非政府組織提交了協(xié)定草案建議，并在技術(shù)問題上發(fā)揮了重要的專家作用；②Robert Blasiaka， Carole Durusselc， Jeremy Pittmand， “The Role of NGOs in Negotiating the Use of Biodiversity in Marine Areas Beyond National Jurisdiction”， Marine Policy， Vol.81， No.7， 2017，p.1.而由大自然保護(hù)協(xié)會(huì)創(chuàng)造性提出的“海洋保護(hù)與債務(wù)互換交易”，不僅有助于減輕經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的債務(wù)負(fù)擔(dān)，更將直接推動(dòng)相關(guān)國(guó)家建設(shè)海洋自然保護(hù)區(qū)，呵護(hù)脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境。另一個(gè)值得關(guān)注的方面是，由主權(quán)國(guó)家和非國(guó)家行為體共同組成的治理網(wǎng)絡(luò)正在成為一種全新的全球海洋公共產(chǎn)品供給來源，應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁笠?guī)模的推廣與應(yīng)用。簡(jiǎn)而言之，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)全面看待每一類主體的多重屬性，強(qiáng)化各類主體的供給作用，尋找和擴(kuò)大各類主體在供給全球海洋公共產(chǎn)品方面的最大公約數(shù)。

4.3 采取符合時(shí)代需求的供給策略

全球海洋治理困境的消除是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程，不會(huì)一步到位，理性的做法應(yīng)當(dāng)是在不同的時(shí)期內(nèi)根據(jù)主客觀條件的變化而采取有針對(duì)性的行動(dòng)策略，突出階段特征，適度有所側(cè)重。在當(dāng)前的時(shí)代背景和國(guó)際環(huán)境下，可采取以點(diǎn)帶面、由易漸難、海陸結(jié)合三種供給策略，以提升全球海洋公共產(chǎn)品的供給效率，并將全球海洋公共產(chǎn)品的分布失衡控制在合理的范圍內(nèi)。

以點(diǎn)帶面：從區(qū)域性海洋公共產(chǎn)品切入，以區(qū)域帶動(dòng)全球。一般而言，供給全球范圍內(nèi)的海洋公共產(chǎn)品通常會(huì)涉及更多的主體和參與者，協(xié)調(diào)與監(jiān)督的難度也更大，很容易產(chǎn)生集體行動(dòng)的困境。針對(duì)這一問題，不妨首先從區(qū)域性海洋公共產(chǎn)品切入，即同一地理單元內(nèi)的國(guó)家優(yōu)先供給本地區(qū)的海洋公共產(chǎn)品，在凝聚共識(shí)、建立信任和積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐漸向全球海洋公共產(chǎn)品擴(kuò)展。正如奧爾森所指出的，“集體行動(dòng)的困境在大集團(tuán)中不可避免，但如果是在小集團(tuán)里聯(lián)合行動(dòng)來提供公共產(chǎn)品，那么由于在行為體之間可以進(jìn)行有效監(jiān)督，從而更容易實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給。”①［美］曼庫(kù)爾·奧爾森著，陳郁等譯：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海人民出版社，1995年版，第25頁(yè)。事實(shí)上，區(qū)域海洋公共產(chǎn)品與全球海洋公共產(chǎn)品之間并沒有清晰、嚴(yán)格的界限，如果實(shí)現(xiàn)了區(qū)域海洋公共產(chǎn)品的充分供給，全球海洋治理困境也就將迎刃而解了。

由易漸難：以易于達(dá)成供給合作的領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，逐步向縱深方向延展。試圖在所有的領(lǐng)域內(nèi)同步供給足夠的全球海洋公共產(chǎn)品是不現(xiàn)實(shí)的，在未來的一段時(shí)期內(nèi)，首要的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是以易于達(dá)成供給合作的領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶冢攸c(diǎn)加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)合作、海洋科技研發(fā)、海洋資源開發(fā)與漁業(yè)捕撈等低政治領(lǐng)域內(nèi)的公共產(chǎn)品供給，這些領(lǐng)域與政治因素的牽連相對(duì)較少，且直接關(guān)系到各國(guó)的切身利益，具有廣泛的合作空間。而隨著主客觀條件的變化和供給能力的增強(qiáng)，再逐步將供給的重點(diǎn)向海洋安全、海洋爭(zhēng)端調(diào)解、打擊海上犯罪、全球氣候調(diào)控等縱深方向和高政治領(lǐng)域延展。

海陸結(jié)合：統(tǒng)籌謀劃海洋與陸地及其他治理領(lǐng)域內(nèi)公共產(chǎn)品的供給。由于海洋獨(dú)特的自然特性，使得幾乎所有其他治理領(lǐng)域的客體都可以在海洋上找到相對(duì)應(yīng)的坐標(biāo)。換句話說，我們可以將海洋看作是一個(gè)巨大的“底座”，在這個(gè)底座上，可以放置諸如環(huán)境、安全、氣候、經(jīng)濟(jì)、政治等多個(gè)“物品”，而這每一個(gè)物品又同時(shí)自成一個(gè)系統(tǒng)。因此，為了以更小的成本和更高的效率實(shí)現(xiàn)消除全球海洋治理困境的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)將全球海洋公共產(chǎn)品與相關(guān)的陸上公共產(chǎn)品及其他領(lǐng)域內(nèi)公共產(chǎn)品的供給結(jié)合起來，不可單純將視線局限在海洋上，就海論海。例如，優(yōu)良的海洋生態(tài)環(huán)境這一公共產(chǎn)品的供給，固然需要直接的海上清污行動(dòng)，但更為重要的則是消除來自陸地的污染物，而這離不開包括內(nèi)陸國(guó)在內(nèi)的陸地上的環(huán)境治理行動(dòng)。海陸結(jié)合的供給策略不僅能夠達(dá)到更為高效而持久的供給效果，更為明顯的一個(gè)優(yōu)勢(shì)則是，這一策略將內(nèi)陸國(guó)也涵蓋在內(nèi)，為內(nèi)陸國(guó)參與全球海洋治理、供給全球海洋公共產(chǎn)品提供了契合點(diǎn)。

4.4 加強(qiáng)全球海洋公共產(chǎn)品使用過程的監(jiān)督

全球公共產(chǎn)品的供給大多數(shù)是以國(guó)際協(xié)議或制度鞏固下來，但在國(guó)際協(xié)議或制度形成以后，如何促使各國(guó)貫徹、實(shí)施這些國(guó)際協(xié)議或制度，并使之外化為全球公共產(chǎn)品供給主體的負(fù)責(zé)任的國(guó)際行為，就需要進(jìn)行全球公共產(chǎn)品供給的后續(xù)管理監(jiān)督。①肖育才、謝芬：“全球公共產(chǎn)品供給的困境與激勵(lì)”，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》，2013年第3期，第12頁(yè)。在國(guó)際體系缺少權(quán)威性機(jī)構(gòu)的無政府狀態(tài)之下，不斷完善的公約、協(xié)定、聲明等為全球海洋治理構(gòu)建了具有約束力和權(quán)威性的法制保障，界定了各行為體的義務(wù)和責(zé)任。②吳士存、陳相秒：“論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第4期，第28頁(yè)。也就是說，全球海洋公共產(chǎn)品的供給與使用需要利用國(guó)際規(guī)制來進(jìn)行監(jiān)督。在目前已有的涉海國(guó)際規(guī)制中，絕大多數(shù)都是從微觀的治理客體的角度來制定的，尚未在宏觀上、整體上構(gòu)建起有關(guān)全球海洋公共產(chǎn)品的規(guī)則制度體系，無法為全球海洋公共產(chǎn)品的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。為解決這一問題，國(guó)際社會(huì)應(yīng)加快制定系統(tǒng)且權(quán)威的國(guó)際規(guī)制體系，明確界定各方在全球海洋公共產(chǎn)品的資金來源、任務(wù)分配、獲益方式、使用監(jiān)管等方面的權(quán)利和義務(wù)，并設(shè)計(jì)與之配套的激勵(lì)和懲戒措施。此外，“軟法”亦是國(guó)際規(guī)制的重要組成部分，它是對(duì)以“國(guó)家同意”為基礎(chǔ)的國(guó)際法的突破和創(chuàng)新。從實(shí)踐效果來看，軟法機(jī)制不僅能吸引更多的參與方，也能最大程度地得到他們的遵守。③Nico Krisch，“The Decay of Consent：International Law in an Age of Global Public Goods”，American Journal of International Law，Vol.108，No.1，2014，p.27.因而，在制定公約、條約、制度等正式的硬法機(jī)制面臨著“國(guó)家同意”門檻的情況下，國(guó)家或國(guó)際組織利用軟法文件建立合作關(guān)系是當(dāng)前國(guó)際法上的流行現(xiàn)象④黃德明、楊帆：“跨部門合作法律機(jī)制在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)建立管理中的作用——兼論對(duì)‘海上絲綢之路’倡議的啟示”，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018年第6期，第47頁(yè)。，可以將行動(dòng)綱領(lǐng)、合作框架、操作規(guī)范等非正式規(guī)制作為與硬法相配合的補(bǔ)充內(nèi)容。

另一種行之有效的監(jiān)督方式是充分發(fā)揮國(guó)際輿論的作用。隨著國(guó)家軟實(shí)力在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中扮演著越來越重要的角色，主權(quán)國(guó)家在國(guó)際交往的過程中除了追求其自身的物質(zhì)收益外，也愈發(fā)關(guān)注國(guó)際聲望、美譽(yù)度和話語(yǔ)權(quán)等非物質(zhì)性的目標(biāo)，由此便強(qiáng)化了國(guó)際輿論的宣傳與塑造作用。國(guó)際輿論以其來源的廣泛性、內(nèi)容的多元性及立場(chǎng)的相對(duì)客觀性等特征，也可以在監(jiān)督主權(quán)國(guó)家的公共產(chǎn)品供給與使用方面大有可為。為此，應(yīng)賦予國(guó)際輿論以相對(duì)寬松、不受控制的外在環(huán)境，保障其自由表達(dá)的權(quán)利，豐富傳播渠道，并增強(qiáng)國(guó)家對(duì)國(guó)際輿論的回應(yīng)性。當(dāng)然，宣傳并不總是等同于事實(shí)，國(guó)際輿論同樣存在著過度夸大或肆意詆毀等有違于客觀原則的現(xiàn)象，這需要全球海洋治理的各個(gè)主體仔細(xì)辨別，去偽存真。

五、中國(guó)在應(yīng)對(duì)全球海洋治理困境中的角色

黨的十九大提出“中國(guó)將秉持共商共建共享的全球治理觀，繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”，向世界宣告了中國(guó)對(duì)待全球治理的堅(jiān)定決心和莊嚴(yán)承諾。全球治理的發(fā)展離不開中國(guó)的積極參與，日益走近世界舞臺(tái)中央的中國(guó)有能力、也有責(zé)任為應(yīng)對(duì)全球海洋治理困境貢獻(xiàn)出中國(guó)力量。這不僅是中國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的責(zé)任所在，也是“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的必然要求。在應(yīng)對(duì)全球海洋治理困境的國(guó)際行動(dòng)中，中國(guó)應(yīng)著力扮演好供給者、協(xié)調(diào)者和完善者等三種角色。

5.1 全球海洋公共產(chǎn)品的主要供給者

全球海洋公共產(chǎn)品的主要供給者是中國(guó)最基本的角色定位，也是中國(guó)力量的直接體現(xiàn)。如上文所言，全球海洋公共產(chǎn)品的供給主要依賴于少數(shù)具有較強(qiáng)海洋實(shí)力的大國(guó)。伴隨著國(guó)家實(shí)力與國(guó)際影響力的迅速提升，中國(guó)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起與自身地位和能力相匹配的供給責(zé)任，增強(qiáng)全球海洋公共產(chǎn)品的供給力度。特別是在美國(guó)等傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)的供給意愿和能力持續(xù)減退的不利條件下，中國(guó)更應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，加大供給各類全球海洋公共產(chǎn)品，努力縮減供需之間的差距。具體而言，中國(guó)應(yīng)在以下兩個(gè)方面重點(diǎn)作為。

一是積極傳播先進(jìn)的治理理念，推動(dòng)構(gòu)建人類海洋命運(yùn)共同體。先進(jìn)的治理理念是一種無形的海洋公共產(chǎn)品，也是促進(jìn)全球海洋治理健康發(fā)展的重要保障。近年來，我國(guó)相繼提出全球治理觀、總體安全觀、正確義利觀、新型國(guó)際關(guān)系等多種治理理念，受到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。尤其是人類命運(yùn)共同體的理念，更是極大地聚合起全人類的共同利益，指明了人類社會(huì)的發(fā)展方向。這些治理理念對(duì)于全球海洋治理具有重大的指導(dǎo)意義，闡明了應(yīng)對(duì)全球海洋治理困境的原則、目標(biāo)、途徑與方向等基本問題。下一步，中國(guó)應(yīng)積極傳播這些先進(jìn)的治理理念，并以其來引領(lǐng)全球海洋治理的發(fā)展，構(gòu)建起人類海洋命運(yùn)共同體。

二是著力建設(shè)好“21世紀(jì)海上絲綢之路”這一最重要的全球海洋公共產(chǎn)品。“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的內(nèi)容涵蓋海洋領(lǐng)域的政治互信、經(jīng)貿(mào)合作、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、安全維護(hù)、人文交流等多個(gè)層面，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)中國(guó)向國(guó)際社會(huì)貢獻(xiàn)的最為重要的全球海洋公共產(chǎn)品。接下來，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的建設(shè)力度，在擴(kuò)展國(guó)家間海洋經(jīng)濟(jì)合作水平的同時(shí)，更加關(guān)注海洋環(huán)境、海洋科技、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海上搜救、海上執(zhí)法等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，以充分彰顯這一倡議在供給全球海洋公共產(chǎn)品方面的時(shí)代價(jià)值，惠及世界各國(guó)人民。

5.2 全球海洋治理合作的關(guān)鍵協(xié)調(diào)者

無論是參與全球海洋治理，還是供給全球海洋公共產(chǎn)品，它們?cè)诒举|(zhì)上都是一種國(guó)際合作，其中不可避免地會(huì)伴有國(guó)家間的分歧、博弈甚至沖突。只有依靠有效的國(guó)際協(xié)調(diào)，才能化解這些分歧和沖突，保障合作的順利推進(jìn)。世界上最大的發(fā)展中國(guó)家與重要的新興國(guó)家這一雙重身份，使得中國(guó)成為溝通發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的紐帶，賦予中國(guó)以關(guān)鍵協(xié)調(diào)者的顯著角色。

大國(guó)協(xié)調(diào)是全球海洋治理合作中的重中之重。全球海洋公共產(chǎn)品能否充分供給、全球海洋問題能否有效解決，大國(guó)起著主導(dǎo)性的作用。在當(dāng)前的國(guó)際政治格局下，中國(guó)應(yīng)著重深化與美國(guó)、俄羅斯、歐盟等大國(guó)和國(guó)際組織的協(xié)調(diào)，通過高層訪問、定期會(huì)晤、對(duì)話機(jī)制、國(guó)際會(huì)議等途徑增進(jìn)彼此間的相互了解與政策溝通，并在此基礎(chǔ)上共同開展互為促進(jìn)的治理行動(dòng)，合作供給全球海洋公共產(chǎn)品。同時(shí)，大國(guó)之間的有效協(xié)調(diào)還具有良好的示范效應(yīng)，中國(guó)應(yīng)以此為突破口，帶動(dòng)提升與其他海洋大國(guó)的協(xié)調(diào)廣度和深度。

鑒于發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展階段和治理目標(biāo)，中國(guó)應(yīng)以海洋經(jīng)濟(jì)合作為主要的突破點(diǎn)，充分利用各種雙邊和多邊的機(jī)制框架，在政策設(shè)計(jì)、目標(biāo)設(shè)定、行動(dòng)落實(shí)、成本分配等方面加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家的協(xié)調(diào)。特別是要吸引更多的發(fā)展中國(guó)家加入到“21世紀(jì)海上絲綢之路”的建設(shè)中，與它們共同探求合作的具體內(nèi)容，保障合作項(xiàng)目的順利實(shí)施。此外，另一個(gè)可以重點(diǎn)協(xié)調(diào)的方面是，中國(guó)與廣大的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)共同反對(duì)當(dāng)前全球海洋治理秩序中的不公正、不合理之處，積極維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益，推動(dòng)建設(shè)公平正義的新型國(guó)際關(guān)系。

5.3 全球海洋治理體系的積極完善者

合理完善的全球海洋治理體系是惠及全人類的全球海洋公共產(chǎn)品，也是消除全球海洋治理困境的重要推動(dòng)因素。面對(duì)現(xiàn)有治理體系中的諸多不足，中國(guó)應(yīng)發(fā)揮積極的建設(shè)性作用，在“改革存量”與“注入增量”兩方面協(xié)同推進(jìn)。

所謂改革存量，是指中國(guó)應(yīng)綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、外交等多種手段，修正現(xiàn)有治理體系中存在的缺陷，推動(dòng)全球海洋治理體系的完善。在未來的一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)應(yīng)重點(diǎn)在以下三個(gè)方面扮演好完善者的角色：一是健全全球海洋法律制度，特別是要完善《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的模糊和爭(zhēng)議條款，如“航行自由”、“巖礁條款”等內(nèi)容；二是堅(jiān)持島礁主權(quán)和海域劃界爭(zhēng)端應(yīng)由直接當(dāng)事方通過談判協(xié)商解決，反對(duì)某些域外大國(guó)插手爭(zhēng)端解決、破壞治理規(guī)則的行為；三是大力引導(dǎo)和鼓勵(lì)非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)、智庫(kù)等非國(guó)家行為體參與改革全球海洋治理體系中的“軟法”，形成治理合力。

所謂注入增量，是指在維持現(xiàn)有治理體系總體穩(wěn)定的前提下，中國(guó)應(yīng)主動(dòng)供給出若干全新的、符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的國(guó)際制度、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)，以增量的注入來消解存量中的消極因素。在這一方面，中國(guó)已取得了很大的成績(jī)，如發(fā)起成立中國(guó)—小島嶼國(guó)家海洋部長(zhǎng)圓桌會(huì)議、全球藍(lán)色經(jīng)濟(jì)論壇等雙邊或多邊治理框架，倡導(dǎo)并與多個(gè)國(guó)家建立“藍(lán)色伙伴關(guān)系”，穩(wěn)步推進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)等。在鞏固已有成績(jī)的基礎(chǔ)上，中國(guó)應(yīng)在力所能及的領(lǐng)域內(nèi)加大供給增量的力度，如適時(shí)牽頭成立區(qū)域性政府間海洋組織、傳播人類命運(yùn)共同體等先進(jìn)的治理理念、推動(dòng)BBNJ談判和“南海行為準(zhǔn)則”案文磋商、推介我國(guó)制定的海洋科技標(biāo)準(zhǔn)等。

六、結(jié)論與展望

全球海洋治理困境是客觀存在的，對(duì)這一問題的研究可以從不同的視角來展開。在全球公共產(chǎn)品的視角下，全球海洋治理困境突出表現(xiàn)為全球海洋公共產(chǎn)品的總量供給不足、分布結(jié)構(gòu)失衡以及使用過程的不盡合理。這些困境的產(chǎn)生，在根本上是由于全球海洋治理的主體、客體、目標(biāo)和規(guī)制這四種要素之間未能形成高效、協(xié)調(diào)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。應(yīng)對(duì)全球海洋治理困境是一個(gè)宏大且多解的命題，既需要包括中國(guó)在內(nèi)的海洋大國(guó)的主動(dòng)引領(lǐng)，更離不開世界各國(guó)的共同參與。只有國(guó)際社會(huì)攜起手來，通力合作，才能向著消除全球海洋治理困境這一宏偉目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。

展望未來，我們需對(duì)消除全球海洋治理困境抱有堅(jiān)定的信心。雖然這一過程具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，不會(huì)一蹴而就，也不會(huì)一勞永逸，甚至有可能會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)性的波折或倒退，但前景依舊是光明的，改善乃至完全消除全球海洋治理困境的希望正在逐漸增大。近年來，國(guó)際社會(huì)日益意識(shí)到解決全球海洋問題的重要性，合作供給全球海洋公共產(chǎn)品的觀念正在不斷生根發(fā)芽。只要全球海洋治理的各個(gè)主體能夠破除狹隘的個(gè)體利益，以人類命運(yùn)共同體理念指引治理行動(dòng)，全球海洋治理困境的消除將不再遙遠(yuǎn)，全球海洋治理也必將更為健康地發(fā)展。