冷 斌

(益陽市城市規(guī)劃設(shè)計院，湖南 益陽 413000)

當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及發(fā)展失衡一直以來都是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的典型特征，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的局面仍未從根本上改變，城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)性失衡不僅依然存在，而且近年來有擴大之勢。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是黨中央在新的發(fā)展背景下作出的重大戰(zhàn)略決策，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，中小城市作為農(nóng)村之頭、城市之尾在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中起到了紐帶和橋梁的作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展勢必通過中小城市這一貫通節(jié)點，以中小城市發(fā)展帶動周邊區(qū)域農(nóng)村發(fā)展，繼而推動大中城市繁榮，僅僅單純移植大中城市發(fā)展經(jīng)驗、模式容易成為“增長蔓延主義”由大城市向中小城市的侵襲。本文以資陽區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃為例，以期為中小城市全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供可借鑒的經(jīng)驗。

1 資陽區(qū)發(fā)展特征與問題

資陽區(qū)位于益陽市中心城區(qū)(資江)以北，東臨長株潭城市群，西接常德漢壽縣，總面積571.8 km2，常住總?cè)丝?2.15萬人。境內(nèi)長張高速穿境而過；石長鐵路、洛湛鐵路在城區(qū)交匯；資陽區(qū)距長沙黃花國際機場僅1 h車程；是環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈核心發(fā)展區(qū)域，國家“兩型社會”試驗區(qū)重要組成部分，見圖1。

進(jìn)入21世紀(jì),隨著水運交通方式?jīng)]落以及益陽城市整體向南發(fā)展，城市中心逐漸向南部轉(zhuǎn)移，資陽區(qū)成為現(xiàn)今發(fā)展滯后地區(qū)。近年來資陽區(qū)圍繞“一園、一城、一湖、一路”發(fā)展重點探索社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路徑，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面已經(jīng)開展了先行先試，忠義村率先成為“湖南省社會主義新農(nóng)村建設(shè)示范村”，紫薇村、鄒家橋村成為“湖南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村”，初步形成以長春鎮(zhèn)為中心，以紫薇村、云夢方舟國際度假區(qū)和皇家湖生態(tài)旅游度假區(qū)為重點的美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范片。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)

資陽區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃不再是原有的城鄉(xiāng)二元割裂、被動相關(guān)的城鄉(xiāng)關(guān)系，而是走向整體統(tǒng)籌、層次發(fā)展的主動相協(xié)作關(guān)系，資陽區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思路，不是硬性單一的形式，而是因地制宜的采用適配模式。從人口、空間、產(chǎn)業(yè)及環(huán)境四方面出發(fā)，構(gòu)建以資陽城區(qū)作為特色城市化、城區(qū)附近美麗鄉(xiāng)村示范片作為特色城區(qū)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)區(qū)域作為特色城鎮(zhèn)化、其他區(qū)域特色鄉(xiāng)村化的發(fā)展實施路徑。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展策略

3.1 城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌發(fā)展策略

以“濱江新城+長春經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”產(chǎn)城融合示范區(qū)為核心，以特色小鎮(zhèn)為紐帶，美麗鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)統(tǒng)領(lǐng)一般鎮(zhèn)、一般村發(fā)展，打造濱江城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展軸彰顯資陽區(qū)濱江城市特色，沿沅益公路依托紫薇村、云夢方舟等資源培育長春文旅特色小鎮(zhèn)；沿G319依托國基職業(yè)教育基地、鄒家橋美麗鄉(xiāng)村培育迎風(fēng)橋商貿(mào)特色小鎮(zhèn)，見圖2。

按照示范區(qū)—特色小鎮(zhèn)—美麗鄉(xiāng)村三級配置公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施體系，落實區(qū)域共享。示范區(qū)及特色小鎮(zhèn)結(jié)合城鄉(xiāng)一體化配置相關(guān)設(shè)施，保證城鄉(xiāng)服務(wù)設(shè)施均等性；美麗鄉(xiāng)村體現(xiàn)在給水、排水及垃圾收集、轉(zhuǎn)運等設(shè)施，配置幼兒園等，體現(xiàn)宜居性；村則在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上結(jié)合周邊美麗鄉(xiāng)村構(gòu)建區(qū)域共享設(shè)施。

3.2 城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌策略

區(qū)域統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)為支撐的核心產(chǎn)業(yè)體系，強化商貿(mào)及大健康、苗木等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從東至西劃分為東部特色養(yǎng)殖區(qū)、中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、中部特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、北部苗木種植區(qū)、南部產(chǎn)城融合示范區(qū)、西部苗木可研、培育種植區(qū)六大產(chǎn)業(yè)片區(qū)。

整合城鄉(xiāng)旅游資源，構(gòu)建以一湖為中心的“歷史人文+現(xiàn)代鄉(xiāng)村”的全域旅游發(fā)展體系，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，構(gòu)建全域旅游新格局，通過全面建設(shè)兩型社會，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，讓城市發(fā)展望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

以皇家湖為中心，打造旅游+產(chǎn)業(yè)新區(qū)，功能布局上側(cè)重規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展。與長春經(jīng)開區(qū)、美麗鄉(xiāng)村示范片的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行銜接，形成功能互補；紫薇村納入特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上結(jié)合三江農(nóng)業(yè)打造的高科技農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)園，引進(jìn)芳香產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建旅游、生態(tài)、康體、養(yǎng)老等為一體的新產(chǎn)品體系。整合全區(qū)旅游資源，打造以歷史人文+現(xiàn)代鄉(xiāng)村為主導(dǎo)的資陽區(qū)全域旅游發(fā)展體系，重點突出鄉(xiāng)村休閑、體驗、娛樂及健康等旅游模式，結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”打造資陽旅游新維度，見圖3。

3.3 城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌策略

劃定生態(tài)控制線，落實生態(tài)環(huán)境資源、歷史保護(hù)底線保障，彰顯洞庭湖區(qū)濱江城鎮(zhèn)特色風(fēng)貌，圍繞保護(hù)重點生態(tài)要素劃定資陽區(qū)城市開發(fā)邊界控制界線，通過控制城市開發(fā)邊界防止城市無序蔓延，促進(jìn)城市土地資源節(jié)約、集約利用，劃定生態(tài)控制綠線及水體控制藍(lán)線，保障城市生態(tài)安全，加強歷史資源保護(hù)強化核心保護(hù)區(qū)域，彰顯資陽區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)名片，塑造資陽區(qū)江、城、田、湖的濱江城鎮(zhèn)整體格局，重點加強濱江建設(shè)管控，彰顯洞庭湖區(qū)城市特色風(fēng)貌，見圖4。

3.4 城鄉(xiāng)人口統(tǒng)籌策略

編制農(nóng)村發(fā)展指引，多模式布局農(nóng)村新型社區(qū)，優(yōu)化引導(dǎo)鄉(xiāng)村人居環(huán)境；實施融合發(fā)展戰(zhàn)略，培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“多元化”，大力實施“旅游+”“+旅游”戰(zhàn)略，以農(nóng)業(yè)為基本，推動農(nóng)旅文商體等產(chǎn)業(yè)深度融合。

資陽區(qū)農(nóng)村社區(qū)布局強調(diào)以“城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元”的規(guī)劃新理念引領(lǐng)全區(qū)現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。同時，依托交通廊道、軌道網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)集群、河流水系和旅游資源，以“鄉(xiāng)村振興走廊”的規(guī)劃新理念重塑城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間格局，打破城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政藩籬，重構(gòu)城鄉(xiāng)空間格局，強化區(qū)域間功能統(tǒng)籌。

3.5 城鄉(xiāng)其他統(tǒng)籌策略

農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，避免過度行政干預(yù)、運動式的推進(jìn)方式，由“被動城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)化為“主動城鎮(zhèn)化”。放寬已進(jìn)城農(nóng)民落戶條件，制定不同入戶政策，吸納優(yōu)質(zhì)人口資源，調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，提高人口素質(zhì)，進(jìn)一步提升資陽區(qū)社會發(fā)展活力。

深化全區(qū)農(nóng)村土地、林地、房屋產(chǎn)權(quán)等制度改革，探索建立健全“歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、保障有力”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村“山、水、林、地、房”多位一體的產(chǎn)權(quán)制度體系，推進(jìn)全區(qū)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)、健康、有序發(fā)展。

謀劃建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，成立農(nóng)村房屋儲備中心，以市場價格收購進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村房屋，促進(jìn)農(nóng)村房屋流通。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌行動

培育旅游發(fā)展型長春特色小鎮(zhèn)，打造鄉(xiāng)村文化休閑、度假、濱水生態(tài)游樂體驗小鎮(zhèn)，落實區(qū)域旅游配套設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展相關(guān)旅游相關(guān)休閑、娛樂、餐飲、購物等服務(wù)行業(yè)；培育教育服務(wù)型迎豐橋特色小鎮(zhèn)，打造現(xiàn)代教育小鎮(zhèn)，以現(xiàn)有湖南國基職業(yè)教育基地為依托，注重產(chǎn)業(yè)融合，根據(jù)“教育+”發(fā)展模式，強化迎風(fēng)橋教育特色小鎮(zhèn)建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)示范區(qū)建設(shè)的同頻共振。從“產(chǎn)、城、人、文”四個方面構(gòu)建特色小鎮(zhèn)內(nèi)容，靈活運用PPP等模式推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，從產(chǎn)業(yè)、空間、人口及環(huán)境四個層面改善城鎮(zhèn)形象。以問題為導(dǎo)向，針對紫薇村、忠義村強化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中出現(xiàn)的問題，突出重點制定相應(yīng)策略，由點及面，發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)豐富的資源與低下的收入的矛盾解決；分類整治、協(xié)調(diào)風(fēng)貌落實傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與新建建筑的矛盾；提高標(biāo)準(zhǔn)解決發(fā)展旅游與落后的基礎(chǔ)設(shè)施的矛盾。結(jié)合一村一品戰(zhàn)略，挖掘村莊特色及潛力，進(jìn)一步推動資陽區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。按照政府統(tǒng)籌、資本介入的方式進(jìn)一步促進(jìn)資陽城區(qū)擴容提質(zhì)，推進(jìn)濱江新城建設(shè)，改善城區(qū)居住品質(zhì)，加快長春經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動產(chǎn)城融合進(jìn)程，落實明清古城保護(hù)內(nèi)容，加快古城旅游開發(fā)進(jìn)程，構(gòu)建資陽區(qū)旅游特色名片，改善城區(qū)整體環(huán)境，建設(shè)青龍洲濕地公園，完善濱江景觀帶建設(shè)。

5 結(jié)語

從人口、產(chǎn)業(yè)、空間及環(huán)境四個方面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，以特色城市化、特色城區(qū)化、特色城鎮(zhèn)化、特色鄉(xiāng)村化四個空間維度打造產(chǎn)城融合特色資陽城區(qū)、核心產(chǎn)業(yè)示范的城郊特色產(chǎn)業(yè)區(qū)、區(qū)域性特色小鎮(zhèn)及美麗鄉(xiāng)村等，資陽區(qū)全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目是新型城鎮(zhèn)化背景下中小城市全域城鄉(xiāng)發(fā)展路徑的積極探索，未來如何從實施程度強化規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系，還需要更多的學(xué)者進(jìn)行更深入的關(guān)注。