譚徐明，陳方舟，李云鵬，劉建剛

（1.中國水利水電科學研究院，北京 100038；2.中國社科院當代中國研究所，北京 100009）

1 研究背景

中國水利如何從古代步入現(xiàn)代？迄今為止水利的歷史分期，仍沿用通史時段劃分兼以技術為標準。然而對水利而言，近代與現(xiàn)代水利難以按技術進行人為劃分，它和社會科學關于的近現(xiàn)代不一樣。水利是與社會，與自然關系密切的人類活動，技術的繼承與變革并非線性的，時至今日鋼筋水泥的高壩與砌石的堰壩并行，大型鋼結構的水閘與斗門存在于不同的應用領域；在管理方面農村水利的鄉(xiāng)規(guī)民約依然有生命力，曾經消失的用水戶自治今天重新發(fā)現(xiàn)它存在的價值。在“水”的利用中，不會因為歷史久遠而失去根本的治水之道。技術是日新月異，而科學是超越時代的。本文以1850年代以來漕運、河工變革為切入點，從社會和江河演變等層面，篩選出具有標志意義的事件，以期為中國古代水利和現(xiàn)代水利找到清晰的分期節(jié)點。

2 1850—1900年：漕運末路中的水行政體系解體

元明清大運河即今所稱的大運河或京杭運河，是以運河為中樞的水運體系，將黃河、淮河、海河水系諸水聯(lián)系起來，構成以北京為目的地的糧食轉運骨干水道。河工管理體系關乎漕運暢通，是國家水利最重要的管理環(huán)節(jié)。河工管理體系形成于西漢，其時設河堤謁者，為中央派出督導黃河堵口或河防大工的官員。唐在中央水部下建都水監(jiān)，類似今天流域管理機構的性質，構架起直屬中央的河工組織管理體系。明改都水監(jiān)為總理河道衙門，清稱河道總督，簡稱河道。河道下設分司，雍正朝改為既按河道又跨行政區(qū)設置的四個河道總督，各河道總督直接對皇帝負責，河工管理更為集權。及至清末為直隸（駐天津，管理北京、天津境內運河及永定河）、北河（駐臨清，河北境內運河及海河南系諸河）、東河（駐濟寧，山東、河南境內運河、黃河）、江南（駐淮安清江浦，江蘇境內運河及黃河、淮河）四個河道。清代河道下設道、廳、汛三級。河道總督往往領有軍銜，可以調度數(shù)省兵役從事河工修守。與河道管理體系并存的是漕運體系，負責漕糧押運，及過閘、過淺的交通組織各閘壩啟閉，兩者互為倚重。數(shù)省并舉跨行政區(qū)域的河工與漕運是數(shù)千年集權體制下運轉最為持久的環(huán)節(jié)。

19世紀以來黃河進入了大改道的遷徙，幾乎年年都有決溢。不僅黃淮運交匯處嚴重淤塞，黃河泛道更在江蘇徐州-宿遷間、山東曹縣-張秋間屢屢沖斷運河。河防大工頻舉，漕運維艱，水利成為舉國關注的大事。至道光時黃淮交匯的清口已經淤廢，原本盱眙淮安段自南而北流的淮河已經難出清口，屢屢在高家堰決口，得不在每年三月北上行漕時在這段黃沙堆積的水道上，開挖水塘，一塘一次放入上百只漕船，然后再開塘，被稱為“灌塘行運”。如此艱難的過淮穿黃捱至道光六年（1826）不得不試行漕行海運。咸豐元年至同治四年（1851—1864）太平軍攪動半個中國，清廷因平定動亂而元氣大傷，河工經費大幅度削減。咸豐元年（1851）淮河改道南下入江，五年（1855）黃河改道北上沖斷運河，漕路中斷。太平軍據(jù)有江南10年，江南運河亦中斷，漕糧全部經由海運北上。平定太平軍后，以山東總督丁寶楨為首的山東籍官員建議復黃河故道，重整漕運的議論在同治朝一時成為主流［1］。但是，光緒朝以李鴻章為首的革新派大臣及江蘇地方官，則要停河運全部走海運，其主張也引起朝廷上下關注。兩種主張在清末官場上各執(zhí)一端不相上下［2］。自同治朝起漕運以海運為主，年一百萬至二百萬石間，通過運河的只有長江以北漕米約年十萬石。光緒十三年（1887）黃河在鄭州決口，主流經由賈魯河、渦河入淮。下游北行水道斷流，當年河運全停。次年，李鴻章主持鄭州堵口，黃河重歸北行水道。光緒十五年（1889），山東巡撫張曜請復河運，此后運量有所增加，最多時達到二十萬石，不及18世紀運量的5%。而維系這樣的運量已是異常艱辛。工程失修多年，黃河北行后張秋南北運口動輒淤塞。光緒二十年（1894）以來兩江總督張之洞、大學士瑞洵等紛紛建言停漕，改以糧折銀。終止漕運可謂動了集權體制的根本，遭到戶部堅決反對。二十四年（1898）慶親王奕劻上奏光緒帝直陳不可，稱河運、海運同停，江南沙船及山東沿河窮民、津通同時失業(yè)，變革不可太急；而且北京已經米價高漲，閭閶乏食，停漕將更人心惶惶。由是罷漕呼聲高漲，依然“皆不許，仍照常起運”［3］。次年，山東、河北義和團起，阻斷山東以北運河。光緒二十七年（1901）被迫廢糧折銀，糧食調運全歸于商辦。次年撤漕運總督，兩千多年的漕運制度終于走到了盡頭。

清末漕運走向直接關乎以保障運河暢通為目的的河工體系存廢。從中央到地方河工管理制度解體的開端應是咸豐十年（1860），即淮河改道10年、黃河改道5年之后，裁江南河道為發(fā)端。是年，裁江南河道及隸屬淮揚、淮海二道，并淮徐河道改為淮徐揚海兵備道，仍駐徐州，兼管原三道所屬河工。將黃河原徐州至淮安各廳所屬之管河州同、州判、縣丞、主簿、巡檢等一并裁撤，各工段汛地，改由各所屬州縣官管轄［4］。兩年后御史劉其年更提出了裁河東河道總督，并減河工經費的建議。劉其年直陳河工貪腐，稱：用于常規(guī)歲修不過十之一二，其余皆被河道、廳、汛及地方截留。太平軍起后，河工之費欠發(fā)多年而河道上下官吏習于奢華，工程隳廢卻無人過問，裁東河總督河工改屬地方，可省經費養(yǎng)廉、俸祿并各屬陋規(guī)所費數(shù)萬之多［2］。光緒二十六年（1900），運河沿線義和團起，義和團骨干成員多是運河沿線社會底層的河工，山東運河不通、河工不舉的數(shù)十年，成千上萬的人陷入了困頓，一起事便是破壞極大的暴動。次年，裁運河道及河東河道總督，運河、黃河河工改歸地方會辦［3］。自是，河運遂廢。運河、黃河、淮河、永定河等由國家經辦的水利事務全部為地方所屬，再無關乎全局。從中央到地方河工管理體系的解體，也是一個時代的終結。

3 河口管理事權旁落與現(xiàn)代水利技術奠基

1911年，在國家積弱、人民積貧中爆發(fā)的辛亥革命推翻了滿清，中華民國以共和體制取代了最后一個專制王朝。1914年全國水利局成立，但全國水利局并無統(tǒng)領全國水利的事權：江河治理在交通部，農田水利與防洪屬內務部，而河口浚治在外交部。河口水道為列強所控制，黃淮運河防體系幾乎癱瘓，連續(xù)數(shù)年出現(xiàn)北方大旱和南方江河洪水困境，這樣的情勢決定了從管理機制到技術均不同于前朝的水利走向。

3.1 口岸開放與水道事權旁落1840年代鴉片戰(zhàn)爭以后，國門大開，首先是英國人以水道疏浚治理為由，最早在上海設置河道管理局，水利事權在上海長江口旁落。這一事件對中國現(xiàn)代水利的影響：一是西方水利工程技術因此進入中國；二是刺激了黃河、淮河、運河治理前期工作開展，河道管理機構得以重建。

道光二十三年（1843）《中英五口通商章程》實施后，廈門、上海、寧波、福州、廣州開埠，其后天津、武漢相繼成為通商口岸?？诎洞箝_后，列強各國更圖謀將水事管轄權延伸到內地。為了使吳淞江口外的各國大型商船出入黃浦江，1901年《辛丑條約》中將設置黃浦江河道局（1911年改為浚浦局）作為和約附款，河道局決策層為由上海道、稅務司、領事團、租界工部局組成的理事會。英國人戴萊克（J.de Rigke）為總工程師，這是握有河工事權的職位，其后總工程師一職都是由外國人把持。名義上河道局是主持長江口至上海水道疏浚工程的機構，實際是擁有長江下游水道的管轄權，并將業(yè)務伸向了中游和上游，自光緒六年至宣統(tǒng)三年（1880—1911）黃浦江河道局（浚浦局）先后在重慶、宜昌、城陵磯、沙市、漢口、九江、蕪湖、南京、鎮(zhèn)江、吳淞設置水文站或水位站。江河水道管理事權放開后，英法兩國在長江下游、中游開展了持續(xù)數(shù)十年的水道查勘、地形測量，甚至在沿江防洪工程規(guī)劃和建設中握有話語權。

（黃浦江河道局）浚浦局占有黃浦江和長河口的水道管理事權，是對中國主權的侵犯。光緒三十一年（1905）中國政府要求收歸國有，1911年黃浦江河道局改稱浚浦局，隸屬外交部，卻依然為外人把持。新機構的暫行章程第七條規(guī)定：“浚浦局權限之所及，應以黃浦及揚子江向上，海潮之所及。在此界內洪水線間，不得浚浦局之允許，不能自由有所建設影響河流之物”。這一條款激起政商界不滿，1923年內政部提出成立淞滬港務局，收回浚浦局事權，但是直到1945年抗戰(zhàn)結束后黃浦江河道事權才正式收歸國有。

黃浦江河道局的運營機制被沿用到天津海河口。光緒二十三年（1897）北洋大臣王文韶與英法領事、海關、外商僑會共同簽署協(xié)議，在天津成立海河工程局，專事渤海大沽至天津海河疏浚和整治，與上海不同的是其時的北洋政府承擔了大部分的工程費用。1929年海河整理委員會成立，接管了海河工程局的疏浚和治導工程建設。董事會成員由內政部、財政部、外交部、建設委員會、河北省和天津市政府以及海河工程局、領事團構成。這個機構中中方擁有了較多事權，但是總工程師仍是外方承擔。1933年撤海河工程局，海河整理委員會改組為整理海河善后工程處，至此海河口的主權收回。

19世紀末期以來除長江口、海河口外，其他河口的疏浚整治，同樣受制于人。遼河營口港雙臺子整治工程從光緒三十四年（1908）至1920年，12年間先后聘請過英國、美國和日本人主持，經過整治，遼河下游從營口港入遼河，可以深入內地50多公里。1914年—1920年廣東珠江口的三角洲疏浚工程，也是控制在西方各國駐廣州領事館及海關手里，不得不一直聘請上?？Ｆ志滞鈬顺鋈慰偣こ處?，除疏浚外甚至查收西江、東江防洪工程。

3.2 西風東漸下的技術變革上海和天津河道局疏浚和河工治理為我國帶來了工程設備和技術，尤其是河道測量、水文測量，這對于有數(shù)千年河工治理和管理歷史的中國有極大的沖擊。19世紀中期至20世紀初期，無論是清政府還是民國政府，都將西方的測量視為水利變革的法寶，引入到長江、黃河、淮河、珠江水道測量中，中國最早的測量技術人員由此而培養(yǎng)起來。山東總督吳大澂主持的黃河河南閿鄉(xiāng)至山東利津河口的測繪，就集合了津、滬、閩、粵的人才，光緒十九年（1893）湖廣總督張之洞在長江荊江段的測繪是由廣東測繪委員會中的中國人完成的。

19世紀中葉在黃淮改道、運河中斷、河口治導事權外落的情勢下，大江大河測量和整治成為國人重振水利事業(yè)的突破點。1909年江蘇咨議局在淮安清江浦設水利公司，后改稱導淮測量處，2年后完成了江蘇段淮河和運河測量，1911年導淮計劃書發(fā)布。1914年全國水利總局局長張謇與美國紅十字會簽訂2000萬美元借款協(xié)議，作為導淮工程經費。美國紅十字會派出工程師團考察后提出了運河整治計劃，因中方意見不同而不了了之。全國水利局和順直水利委員會于1916年、1917年兩次向美國借款900萬元，編制運河治導規(guī)劃，美國工程師團再次結隊考察山東、江蘇。然而運河沿線含蘇、晥、魯、冀四省，各省對水利工程有各自的利益訴求，國貧民窮，靠借款維持的運河治導工程沒有地方政府的配合，在美國工程師團的兩次考察之后，“運河之疏治既成畫餅”［7］。1911年以后相繼成立的揚子江水道討論會、順直水利委員會、導淮委員會、廣東治河處無不以水道整治為首要使命。但是，民國之初的中國南北離心，要在互不統(tǒng)屬的各省協(xié)同治河，同樣也是天方夜譚。

1921年孫中山《實業(yè)計劃》發(fā)布，這是一個以國家工業(yè)化為目標的國民經濟發(fā)展規(guī)劃。興建北方、東方、南方三大海港，整治長江、黃河、海河、淮河、珠江、運河六大水道在實業(yè)計劃中放在了首要位置。此前50年，在西方列強開放河口海岸的壓力下，水利事權旁落。在全面收回主權的目標下，大江大河水道整治是《實業(yè)計劃》的主要部分。彼時美國為首的西方國家在大壩工程技術的突破，開啟了江河水能開發(fā)新時代。孫中山《實業(yè)計劃》中，首次提出長江三峽興建大型水電站的規(guī)劃。水利工程興利的范疇除水運、防洪、灌溉之外，開辟出水力發(fā)電的新領域。

4 水旱災害肆虐下的水行政體系重構

自1850年代起，縱貫中國東部的大運河淪為區(qū)間水道，清道光朝以來導淮大小工程，因為河道總督裁撤而不了了之，彼時從中央到地方水利行政已經全面癱瘓。

黃河下游改道后50年間幾乎沒有寧日。決口位置向上游至開封、鄭州之間，多次改道再入淮河；下游入海水道更是一年內就有無數(shù)次改道。黃泛區(qū)范圍北涵蓋華北平原，河務不再聽命中央而分屬河北、河南、山東?；春痈牡罋w江后，同樣造成了淮揚運河以東里下河漬澇不消的災區(qū)。19世紀以來隨著黃河河道日益淤廢，淮河北支泗沂沭河逐漸演變?yōu)楠毩⑺怠Ｔ谌牒Ｋ佬纬蛇M程中的19世紀后期，泗、沂、沭諸水河失故道，下游入中運河，歸入駱馬湖，出六塘河與黃河故道并流東入海，但有汛期諸河并漲，則沭陽、響水間水漫四野。

同樣在這50年，大江大河發(fā)生了迄今為止有水文記載以來的大洪水。1860長江大水，是年夏川江洪峰與漢江相遇，水災范圍自宜賓至宜昌，四川屏山縣城大小船只皆可行船，湖北宜昌、公安、江陵遭遇淹城之災。宜昌段洪峰流量92 000 m3/s。1870年長江上游發(fā)生大范圍長時間降雨，干流宜昌段洪水110 000 m3/s，超過長江多年平均4倍，是1954年大水的2倍，水文調查和洪水分析是800年最大。1915年珠江大水同樣是有洪水記錄以來的最大洪水。1915年珠江的西江、北江、東江三江并發(fā)洪水，下游三江堤圍大多潰決，多路洪水涌入廣州城，城區(qū)最大水深近2 m。這場“乙卯年大水”淹沒農田650多萬畝，災民380萬人，傷亡人數(shù)逾10萬人，廣州城河浮尸千余［6］。自1855年黃河改道以來，同治、光緒兩朝陸續(xù)興建的下游堤防到了清代分屬河南、河北、山東地方政府管理，幾乎年年決口、年年堵口。1933年黃河出現(xiàn)了改道以后的最大洪水，黃河陜縣最大流量達到23 000 m3/s，黃河在河南蘭封決口，主流改道南侵，黃泛區(qū)面積12000 km2，陜西、河南、山東、江蘇、安徽67縣受災，死亡人口18300人。決口后的當年冬天，數(shù)十萬災民棲息于風天雪地之中［7］。

1850—1900年的50年間北方干旱肆虐，連年災荒。光緒三年、四年（1877—1878）連續(xù)兩年陜西、山西、河南大旱。光緒二十六年（1900）陜西、河南大旱，宣統(tǒng)元年（1909）陜西、甘肅大旱，1920—1921年陜西、山西、河南、山東、河北五省大旱。這些特大連年干旱，加上清末民初政府和社會賑災乏力，造成了上千萬的災民和上百萬人口死亡，并因此出現(xiàn)了中國歷史時期最后一次持續(xù)數(shù)十年數(shù)省移民大潮，河南、山東災民主要流向東北，山陜甘三省則遷移至內蒙古、新疆，即近百年“闖關東”“走西口”災難性移民。自此北方農村陷入深度貧困而地方灌排工程數(shù)十年無人過問。

1927年結束了北京和廣東兩個政府對峙以后，南京成為國民政府的都城。1927年至1931年，3年間江淮和黃河流域嚴重的洪水災害，以及陜西、甘肅連年干旱，使得國民政府不得不將防洪與灌溉問題提上議事日程。1934年改全國水災救濟委員會為全國水利委員會，隸屬全國經濟委員會。這個機構將內政部主持的防洪、交通部主持的水道整治，事業(yè)部主持的農田水利，統(tǒng)屬各異的各流域委員會悉數(shù)歸于全國水利委員會，所有河口海港劃歸交通部。19世紀末期以來，河道管理的亂局終于歸于流域管理的體系內。其實這是中國傳統(tǒng)水行政管理體制的回歸。地方政府建設廳下設置省市縣水利局，并對國家、地方的水利事權、經費規(guī)定了各自權責。這次機構改革，稱為“統(tǒng)一水政”［8］。1930年代統(tǒng)一水政，在行政架構上既有繼承也有變革。全國水利委員會統(tǒng)籌全國水利事業(yè)，下設各江河水利委員會，江河水道整治、防洪、水力開發(fā)歸于流域機構。各地方水利歸地方管轄，受全國水利委員會的專業(yè)監(jiān)管。1940年代全國水利委員會隸屬關系和名稱還有調整，而職能和行政體系則沒有大的變動了。

1930—1940年代，孫中山的《實業(yè)計劃》得到實際推進。其時大多數(shù)國外留學歸國技術人才進入政府水行政或建設管理機構中，逐漸取代了外國人對水利工程技術的壟斷專行。國家水利的重點由水道整治進入水力開發(fā)，1940年代宜昌三峽水電規(guī)劃、長江上游水力資源勘查相繼展開。1915年第一代庚子賠款官派留學生李儀祉先生，將水利引入大學教育中，創(chuàng)辦了中國第一水工試驗所，中國水利已經全面與世界接軌。1935年李儀祉先生辭去黃河水利委員會委員長職務，在陜西出任水利局局長，他主持建成了中國第一個現(xiàn)代灌溉工程——涇惠渠，以此為開端，現(xiàn)代意義的農田水利工程起步?？箲?zhàn)期間，全國水利技術人才全部聚集西南，這是現(xiàn)代水利重要試驗期，小水電站、小型農田水利工程，以及各江河干流水文站成倍增加，成為1950年代以后水利發(fā)展重要的技術儲備。

5 結論

鴉片戰(zhàn)爭以后中國遭遇2000年未有之大變革，以河工管理為核心的傳統(tǒng)水利首先面臨體制的挑戰(zhàn)。1850年代至1940年代，以黃河、淮河改道為發(fā)端，江河形勢發(fā)生了重要改變，國家水利行政同樣經歷了從古代到現(xiàn)代的轉折。

第一個轉折發(fā)生在1901年漕運終止，最后河道總督裁撤。自漢代以來國家水利管理的重要使命始終是確保糧食征收和漕運暢通。前者以地方行政為依托實現(xiàn)，后者的依托則是直接聽命中央或皇帝本人的河工管理體系。盡管1850年黃淮改道前后清口樞紐基本廢棄，太平天國運動中斷了江南運河和淮揚運河十余年，但是大運河這條南北水路依然維持。漕運制度由清政府宣告終結，這一支撐中樞地區(qū)的糧食和其他物資供應制度的消失，標志著秦漢建立的中央集權政治制度的終結。漕運制度的崩潰，也是國家傳統(tǒng)水行政制度的解體，是古代水利終結的標志性事件。

第二個轉折發(fā)生在1850年代中葉。鴉片戰(zhàn)爭以后國門大開，英、法、美順勢而入，以長江、海河、遼河航道整治為由，開展數(shù)十年地形和水文測量，形成了對中國江河越俎代庖之勢。1850年代西方列強控制了我國的河口海岸，江河水道事權旁落。1911年以后相繼成立的揚子江水道討論會、順直水利委員會、導淮委員會、廣東治河處無一不是外國財團控制的機構，并對孫中山的《實業(yè)計劃》制訂有深刻的影響?！秾崢I(yè)計劃》將以通航為目標的江河水道整治，作為水利的首要使命，拉開了現(xiàn)代水利的序幕。而國家水利體系的建立是在1920年代后期河口海岸主權地位逐漸回歸后開始的。江河整治與全國水道重構一度是民國初期水利事業(yè)的重點，1920年代末期發(fā)生的關中、華北大旱和1930年代江淮大水促使當局將水利重心重新調整到灌溉和防洪上。

現(xiàn)代水利早期發(fā)展的標志性事件是1934年的“統(tǒng)一水政”?！敖y(tǒng)一水政”是中國傳統(tǒng)水行政管理體制的繼承與發(fā)展。19世紀中期以來，江河水道、河防管理的亂局，終于歸于流域管理的體系內。1930年代至1940年代以后，所有江河水道事權歸于中國，而在工程技術領域隨著第一代留學生學成歸國，以及國內大學培養(yǎng)的第一代專業(yè)人才在水利各行政機構和技術部門從業(yè)，結束了外人控制的歷史，完成了現(xiàn)代水利的全面轉折。