張彥洪 ，李生潛 ，王 磊 ，雷 莉 ，黃 珍

（1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)水利水電工程系，730070，蘭州；2.甘肅省石羊河流域水資源局，733000，武威）

石羊河流域是甘肅省三大內(nèi)陸河流域之一，流域面積4.16萬(wàn)km2，區(qū)內(nèi)人口集中，以灌溉農(nóng)業(yè)為主，水資源供需矛盾突出。20世紀(jì)50年代以來(lái)，由于水資源不合理開(kāi)發(fā)利用，下游民勤地區(qū)出現(xiàn)河流斷流、土地沙化、沙漠快速推進(jìn)等嚴(yán)重生態(tài)事件。2001年甘肅省成立石羊河流域管理局，對(duì)流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，并于2007年頒布 《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》和《武威市水權(quán)改革實(shí)施方案》，報(bào)批《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》，全面實(shí)施石羊河流域生態(tài)修復(fù)工作。自2010年開(kāi)始，紅崖山水庫(kù)連續(xù)下泄生態(tài)用水。

2011年，甘肅省頒布《甘肅省實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度辦法》。同年，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，甘肅省對(duì)《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》進(jìn)行調(diào)整，將原來(lái)確定的目標(biāo)完成時(shí)間從2020年提前到2015年。2016年，蔡旗斷面下泄水量達(dá)到2.99億m3，民勤盆地地下水開(kāi)采量減少到0.86億m3，石羊河中游地表水和地下水開(kāi)采量分別下降到 8.22億 m3和 4.18億 m3；作為民勤綠洲生態(tài)修復(fù)標(biāo)志的青土湖區(qū)地下水水位埋深上升至3.14 m，局部區(qū)域小于1 m，形成了約25.16 km2的水面和106 km2的旱區(qū)濕地，提前實(shí)現(xiàn)流域階段性治理目標(biāo)。

石羊河流域綜合治理（2001—2015年）已經(jīng)結(jié)束，治理規(guī)劃所確定的水量分配指標(biāo)已經(jīng)完成，生態(tài)惡化趨勢(shì)得到有效遏制。但現(xiàn)有成果是在政府主導(dǎo)下通過(guò)短期節(jié)水補(bǔ)水強(qiáng)制管理達(dá)到的。生態(tài)系統(tǒng)有其內(nèi)在規(guī)律，生態(tài)修復(fù)不可能通過(guò)短期措施一蹴而就。石羊河流域生態(tài)功能全面修復(fù)直至流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行還有很長(zhǎng)的路要走。因此，目前有必要梳理總結(jié)治理思路和措施，以便研究制定“后石羊河流域治理”規(guī)劃，在鞏固現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)持續(xù)改善和水資源可持續(xù)利用。

一、石羊河流域綜合治理的重要成果

石羊河流域綜合治理采取政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的方式，以農(nóng)業(yè)節(jié)水和生態(tài)補(bǔ)水為重點(diǎn)，對(duì)流域水資源統(tǒng)一配置，形成生態(tài)優(yōu)先、流域一體、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合治理模式，在流域水資源管理及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)方面取得諸多重要成果。

1.建立流域水資源管理機(jī)構(gòu)

2001年甘肅省成立石羊河流域管理局，對(duì)石羊河流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，落實(shí)節(jié)水供水工程建設(shè)、水量分配調(diào)度、節(jié)水控水、生態(tài)修復(fù)及水政執(zhí)法等工作。建立流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)是流域綜合治理的基礎(chǔ)，有利于打破行政區(qū)劃約束，從流域整體協(xié)調(diào)發(fā)展角度開(kāi)展水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展；有利于均衡地區(qū)用水利益，節(jié)約公共資源，落實(shí)流域生態(tài)保護(hù)措施，保證生態(tài)用水要求。

2.制定流域綜合治理規(guī)劃

流域規(guī)劃是流域治理的綱領(lǐng)性文件，規(guī)定了治理的約束性指標(biāo)和具體任務(wù)。2006年，石羊河流域管理局實(shí)施《石羊河流域水資源分配方案及2005—2006年度水量調(diào)度實(shí)施計(jì)劃》，第一次向民勤生態(tài)調(diào)水。2007年，頒布《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》《武威市水權(quán)改革實(shí)施方案》《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》等文件，對(duì)2010—2015年治理目標(biāo)、措施等做了具體安排。按照《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》，2010年的治理目標(biāo)是：蔡旗斷面下泄水量增加到2.5億m3以上，民勤盆地地下水開(kāi)采量減少到0.89億m3；中游地表水供水量減少到8.82億m3，地下水開(kāi)采量減少到4.18億m3，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，地下水水位停止下降。2015年蔡旗斷面下泄水量達(dá)到2.9億m3以上，民勤盆地地下水開(kāi)采量減少到0.86億m3；中游地表水供水量減少到8.22億m3，地下水開(kāi)采量穩(wěn)定到4.18億m3，青土湖區(qū)出現(xiàn)地下水水位3 m以內(nèi)的淺埋區(qū)，形成約100 km2的旱區(qū)濕地。

3.制定水資源管理法規(guī)和技術(shù)規(guī)程，依法治水

針對(duì)石羊河流域?qū)嶋H，先后頒布了《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》（2007 年）、《石羊河流域水資源分配方案》（2014 年）、《甘肅省石羊河流域地下水資源管理辦法》（2014年）等文件，規(guī)范了取水、用水、排水及水管理執(zhí)法活動(dòng)。

4.水量分配優(yōu)先保證生態(tài)用水，大幅度壓減農(nóng)業(yè)用水，以水定地調(diào)結(jié)構(gòu)

實(shí)行用水總量和強(qiáng)度 “雙控”制度，嚴(yán)格取水許可和計(jì)量管理，嚴(yán)控地下水開(kāi)采。通過(guò)優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年武威市用水總量由2007年的21.37億m3減少到15.81億m3，減幅達(dá)26.02%，畝均灌溉用水量從原來(lái)的500 m3降到約 200 m3，減少約 60%；通過(guò)發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)牧業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，武威市已成為甘肅省重要的蔬菜和肉類生產(chǎn)供應(yīng)基地。全市農(nóng)民人均純收入由2007年的3 302元增加到2015年的8774元，增長(zhǎng)了1.65倍。

5.形成了具有地區(qū)特色的水權(quán)管理模式

實(shí)施水權(quán)水價(jià)改革，發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)社會(huì)各方節(jié)約用水。同時(shí)，通過(guò)水權(quán)交易，促進(jìn)水權(quán)合理有序流動(dòng)，滿足不同用戶的用水需求，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。自2007年以來(lái)，石羊河流域已經(jīng)建成了覆蓋區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（協(xié)會(huì)）、組（社）的水權(quán)管理模式。流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)水資源配置方案，將水權(quán)水量逐級(jí)分解到各灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和用水戶，組建用水戶協(xié)會(huì)，參與水權(quán)管理。用水戶持水權(quán)證購(gòu)買水量，水管單位對(duì)水權(quán)指標(biāo)及用戶購(gòu)水、取水、用水全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

6.建設(shè)水資源配置工程，流域內(nèi)節(jié)水，流域外調(diào)水

石羊河流域?qū)儆谫Y源性缺水地區(qū)，為了彌補(bǔ)下游水資源不足問(wèn)題，2012年建成景電二期向民勤調(diào)水工程，從黃河調(diào)水。截至2017年6月，已累計(jì)向民勤輸水11.4億m3，對(duì)保障下游湖區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)修復(fù)起到重要作用。

二、“后石羊河流域治理時(shí)代”水資源管理的任務(wù)和工作思路

從2001年民勤生態(tài)問(wèn)題受到關(guān)注，到國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)《甘肅省石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》和《甘肅省石羊河流域重點(diǎn)治理調(diào)整實(shí)施方案》，再到2016年項(xiàng)目建成通過(guò)省級(jí)竣工驗(yàn)收，石羊河流域綜合治理可分為兩個(gè)階段。第一階段為2001—2010年，是工作啟動(dòng)及應(yīng)急搶救階段；第二階段為2011—2015年，是加快治理及生態(tài)修復(fù)階段。這兩個(gè)階段的主要任務(wù)是遏制流域生態(tài)惡化趨勢(shì)，搶救民勤生態(tài)屏障。

目前，重點(diǎn)治理規(guī)劃的水量分配約束性指標(biāo)已經(jīng)完成，水資源管理制度框架已初步建立，農(nóng)業(yè)節(jié)水與水權(quán)改革全面實(shí)施，生態(tài)配水工程建成運(yùn)行，下游沙漠濕地有所恢復(fù)。相對(duì)治理前，流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、水資源供需情勢(shì)和水管理要求等都發(fā)生了一定變化。在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，如何繼續(xù)做好流域水資源管理工作，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)持續(xù)恢復(fù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展，是有關(guān)部門需要深入思考的重大問(wèn)題。這就是“后石羊河流域治理時(shí)代”的水資源管理課題。

1.新時(shí)代流域水資源管理任務(wù)

自2017年開(kāi)始，項(xiàng)目進(jìn)入“后石羊河流域治理時(shí)代”。該階段主要任務(wù)是鞏固前期治理成果，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，由點(diǎn)及面擴(kuò)大治理成效，逐步實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)全面恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，人與自然和諧共處和水資源可持續(xù)利用。

2.新時(shí)代水資源管理的工作思路

①將流域生態(tài)恢復(fù)和水資源可持續(xù)利用作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。按照生態(tài)優(yōu)先原則，制定流域水資源可持續(xù)利用中長(zhǎng)期規(guī)劃。根據(jù)生態(tài)需水要求，重新核算經(jīng)濟(jì)發(fā)展可用水量，并按此編制流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

②調(diào)整工作重心，強(qiáng)化流域水資源全面管理。要從快速遏制生態(tài)惡化向持續(xù)恢復(fù)流域生態(tài)轉(zhuǎn)變；從注重中下游農(nóng)業(yè)節(jié)水和地下水恢復(fù)，向全流域水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)轉(zhuǎn)變，對(duì)上、中、下游生產(chǎn)生活取水、用水、排水各環(huán)節(jié)實(shí)施全過(guò)程管理，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)；要繼續(xù)做好水資源的監(jiān)督管理，同時(shí)研究推廣高效節(jié)水新技術(shù)。

③流域一體，上下協(xié)調(diào)，重點(diǎn)突出。流域生態(tài)修復(fù)治理工作，既要落實(shí)統(tǒng)一管理，又要根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境特點(diǎn)，有所側(cè)重?？偟膩?lái)說(shuō)，上游祁連山區(qū)要嚴(yán)格限制人類活動(dòng)，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，涵養(yǎng)水源；中游優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格用水總量控制和水污染防治，鼓勵(lì)節(jié)約高效用水；下游嚴(yán)格限制地下水開(kāi)采，合理使用地表水。

④完善城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理制度。石羊河流域是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作區(qū)，農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)用水比例較大，農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)村發(fā)展是影響流域生態(tài)修復(fù)成敗的關(guān)鍵因素。因此，在現(xiàn)有流域管理與區(qū)域管理分工協(xié)作的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理制度體系，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不同利益主體的用水需求，保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其要重視壓田減水對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合影響，充分考慮農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在流域治理中所付出的代價(jià)。通過(guò)制度、管理和技術(shù)創(chuàng)新，壓減農(nóng)業(yè)用水，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)整體發(fā)展。

⑤完善水市場(chǎng)運(yùn)行管理，豐富水權(quán)交易方式。水權(quán)交易是利用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要方式，是政府管理的重要補(bǔ)充。建立規(guī)范有序的水權(quán)交易市場(chǎng)，有利于在流域統(tǒng)一管理下，實(shí)現(xiàn)水權(quán)合理流動(dòng)，滿足社會(huì)個(gè)性化用水需求。要在農(nóng)業(yè)水權(quán)交易基礎(chǔ)上，探索農(nóng)業(yè)水權(quán)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的交易模式，通過(guò)水權(quán)向不同行業(yè)用戶流動(dòng)，強(qiáng)化全社會(huì)的節(jié)水意識(shí)，帶動(dòng)包括水資源在內(nèi)的社會(huì)資源的高效配置。

⑥生態(tài)修復(fù)與資源開(kāi)發(fā)并進(jìn)，制定沙漠濕地經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。隨著民勤生態(tài)調(diào)水持續(xù)進(jìn)行，青土湖水面逐年擴(kuò)大，湖區(qū)生態(tài)環(huán)境將逐步改善，生物多樣性會(huì)繼續(xù)增加，沙漠濕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯。因此，應(yīng)及早制定沙漠經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，在修復(fù)保護(hù)中發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

三、結(jié) 語(yǔ)

目前，以拯救民勤綠洲、遏制生態(tài)惡化為主要任務(wù)的石羊河流域綜合治理已基本完成，而一個(gè)功能健康、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的流域生態(tài)系統(tǒng)尚未建成。石羊河流域治理取得明顯成效的關(guān)鍵是實(shí)行了政府主導(dǎo)的流域水資源統(tǒng)一管理。因此，在“后石羊河流域治理時(shí)代”水資源可持續(xù)利用管理中，要繼續(xù)推行流域水資源統(tǒng)一管理，堅(jiān)持節(jié)水高效和生態(tài)優(yōu)先原則，并根據(jù)當(dāng)前水資源的新特點(diǎn)，調(diào)整工作思路和管控重點(diǎn)，完善水市場(chǎng)和取用水管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)水資源高效利用與流域經(jīng)濟(jì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。 ■