胡幫達(dá)

(華中科技大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074)

新中國(guó)成立以來，我國(guó)核事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。1960年代初至1970年代初，“兩彈一星”的成功研制鑄就了共和國(guó)的核盾牌，對(duì)提升我國(guó)的國(guó)際影響和國(guó)際地位功不可沒。改革開放以來，我國(guó)積極推進(jìn)原子能*在國(guó)際法律文件和各國(guó)法律文件中，“原子能(Atomic Energy)”和“核能(Nuclear Energy)”并沒有嚴(yán)格區(qū)別，各國(guó)用法與其歷史、習(xí)慣等因素有關(guān)。本文以下所稱“核能”和“原子能”等義，在翻譯國(guó)外法律文件名稱時(shí)根據(jù)其原文(英文)名稱而分別使用“原子能法”或“核能”。及相關(guān)技術(shù)的和平利用。然而，原子能的開發(fā)和利用也潛藏著不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)——核武器擴(kuò)散、核恐怖主義和核事故始終是籠罩在原子能行業(yè)上空的“烏云”。原子能的開發(fā)和利用也因此被視為一把雙刃劍。各國(guó)都強(qiáng)調(diào)通過法律的手段來規(guī)范核能利用活動(dòng)以增進(jìn)其給人類帶來的福祉。

我國(guó)在原子能領(lǐng)域的法制建設(shè)起步較晚，20世紀(jì)80年代初開始啟動(dòng)《原子能法》立法，但是由于種種原因，30多年來《原子能法》立法歷經(jīng)曲折而未能出臺(tái)。這期間，在無上位法的情況下，國(guó)務(wù)院已先頒布了數(shù)部原子能開發(fā)利用相關(guān)的行政法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)也在《原子能法》立法較為困難的情況下分別于2003年通過了《放射性污染防治法》、2017年通過了《核安全法》。2018年9月10日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，將《原子能法》列為第一類項(xiàng)目(即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案)。隨后的2018年9月20日，司法部公布了國(guó)防科工局起草的《原子能法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”)，向社會(huì)征求意見。這標(biāo)志著《原子能法》立法進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

應(yīng)當(dāng)指出的是，我國(guó)《原子能法》立法和大多數(shù)核能國(guó)家先制定《原子能法》后制定原子能領(lǐng)域其他法律的立法路徑并不相同。換言之，我國(guó)當(dāng)前的《原子能法》立法需要考慮的一個(gè)重要的問題就是《原子能法》應(yīng)當(dāng)如何與既有的原子能領(lǐng)域的法律進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接，尤其是在《核安全法》已出臺(tái)的背景下如何定位《原子能法》的功能和制度構(gòu)建要點(diǎn)。對(duì)此問題，我國(guó)有學(xué)者曾從制定《核安全法》必要性的角度論述了《核安全法》和《原子能法》并存的可行性[1]，還有學(xué)者從法律制度體系構(gòu)建的角度探討了原子能立法的制度設(shè)計(jì)問題[2-4]，但這些研究要么沒有明確《原子能法》的功能定位，要么沒有將《核安全法》和《原子能法》予以區(qū)別對(duì)待，亦即我國(guó)學(xué)界關(guān)于《原子能法》立法的定位問題的研究尚付闕如。因此，值《原子能法(征求意見稿)》公開征求意見之際，有必要對(duì)此問題進(jìn)行探討。

一、《原子能法》立法的轉(zhuǎn)型

我國(guó)《原子能法》立法工作歷經(jīng)波折，斷斷續(xù)續(xù)進(jìn)行了三十多年[5]，對(duì)這一歷史過程進(jìn)行梳理有利于總結(jié)其得失和明確當(dāng)前《原子能法》的功能定位和制度構(gòu)建方向。根據(jù)筆者2010年參與中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)受工業(yè)信息化部委托組織的《原子能法(草案)》起草工作時(shí)調(diào)研所得資料，可以將《原子能法》的立法起草過程分為以下四個(gè)階段：

第一階段，起步期(1984—1989年)。1984年，在我國(guó)加入國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)之后，為了推進(jìn)民用核能的發(fā)展，經(jīng)李鵬同志批示，原國(guó)家科委作為牽頭負(fù)責(zé)部門會(huì)同能源、機(jī)械、水電、環(huán)保、衛(wèi)生、公安、勞動(dòng)等部門成立《原子能法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作組，著手進(jìn)行法律草擬工作。1989年7月，原國(guó)家科委將《原子能法(草案)》(1989年)報(bào)送原國(guó)務(wù)院法制局，并很快發(fā)至各部門征求意見，但由于有關(guān)部門存在著不同意見，草案被原國(guó)務(wù)院法制局退回原國(guó)家科委，要求進(jìn)一步修改。

第二階段，發(fā)展期(1994—1998年)。1994年《原子能法》被列入中共中央批準(zhǔn)的八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的第一類立法項(xiàng)目(屆內(nèi)提請(qǐng)審議的項(xiàng)目)，繼續(xù)由原國(guó)家科委牽頭起草。1995年, 原國(guó)家科委提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議經(jīng)過修改的《原子能法(草案)》(1995年)。然而，在征求意見的過程中, 有關(guān)部門的意見仍未達(dá)成一致，致使在八屆政府期間我國(guó)《原子能法》的立法任務(wù)沒有完成。

第三階段，維持期(1999—2010年)。九屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)改革方案對(duì)核工業(yè)的管理體制做出重大調(diào)整，結(jié)束了四十多年政企合一的局面，為《原子能法》的制定創(chuàng)造了有利條件。1999年原國(guó)防科工委再次組織成立起草小組開展“原子能立法比較研究”，并將《原子能法》的立法工作列入原國(guó)防科工委“十五”規(guī)劃。起草小組在比較研究域外原子能法律制度和調(diào)查研究我國(guó)情況的基礎(chǔ)上，形成了《原子能法(草案)》(2006年)的征求意見稿，并在征求各部門意見后進(jìn)行了完善。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革再次對(duì)原子能管理體制做出調(diào)整后，工業(yè)信息化部(國(guó)防科工局)繼續(xù)推進(jìn)《原子能法》立法工作，組織政府工作人員和專家學(xué)者對(duì)《原子能法(草案)》(2006年)進(jìn)行了研討和修改，并于2010年初形成了新的征求意見稿——《原子能法(草案)》(2010年)。

第四階段，高度重視期(2011年至今)。2010年9月，北京大學(xué)核科院四位院士給時(shí)任總理溫家寶寫信建議盡快制定我國(guó)《原子能法》，得到總理批示。隨后，《原子能法》立法工作被納入學(xué)2011年國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃，成為需要積極研究論證的項(xiàng)目之一，由工業(yè)信息化部牽頭，環(huán)保部、能源局等多部委參與起草研究。2011年福島核事故的發(fā)生推動(dòng)了《原子能法》的立法起草進(jìn)程，工業(yè)信息化部牽頭組建的立法起草工作小組在前述原子能法草案的基礎(chǔ)上于2012年12月形成了《原子能法(草案)》(2012年)的征求意見稿。之后的2013年至2017年，《原子能法》立法持續(xù)被列入國(guó)務(wù)院年度工作計(jì)劃，從2016年開始，《原子能法》立法被正式列入全國(guó)人大常委會(huì)的年度立法工作計(jì)劃[6]，直至被納入《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》中的第一類項(xiàng)目。

從上可以看出，我國(guó)《原子能法》的立法起草工作主要由核能行業(yè)主管部門在組織和推動(dòng)，政府機(jī)構(gòu)改革(政企改革)、部門意見、專家呼吁和福島核事故的促動(dòng)等外在因素很大程度上影響了立法進(jìn)程，當(dāng)前《原子能法》迎來了最好的立法時(shí)機(jī)。在司法部發(fā)布的國(guó)防科工局起草的《原子能法(征求意見稿)》之前，通過比較中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)提供的歷版《原子能法(草案)》[注]在司法部發(fā)布的《原子能法(征求意見稿)》之前，《原子能法(草案)》已經(jīng)形成了5個(gè)版本，包括1989年版、1995年版、2006版、2010版和2012版。(以下簡(jiǎn)稱“草案”)的文本結(jié)構(gòu)(如表1所示)和內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，過去三十多年我國(guó)《原子能法》立法呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。

表1 1989—2018年歷版《原子能法(草案)》框架對(duì)比

第一，歷版草案都體現(xiàn)了促進(jìn)核能發(fā)展和實(shí)現(xiàn)安全保護(hù)的雙重目標(biāo)，但是在不同的時(shí)期，對(duì)兩者的側(cè)重略有不同。例如，從法條文字表述上來看，1989年版草案和1995年版草案的立法目的相對(duì)而言更加強(qiáng)調(diào)促進(jìn)核能發(fā)展，而后續(xù)2006、2010和2012年版草案則相對(duì)強(qiáng)化了安全保護(hù)的地位[注]1989和1995年版《原子能法(草案)》第1條表述一致，均為“為了促進(jìn)原子能的研究、開發(fā)和利用，推動(dòng)原子能事業(yè)發(fā)展，保護(hù)資源、環(huán)境和人民的健康，加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，制定本法”。2006和2010年版《原子能法(草案)》第1條表述一致，均為“為規(guī)范和促進(jìn)原子能的研究、開發(fā)和利用，保障國(guó)家安全和公眾安全，保護(hù)資源、環(huán)境和人體健康，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。2012年版《原子能法(草案)》第1條規(guī)定：“為規(guī)范和促進(jìn)原子能的研究、開發(fā)和利用，保障國(guó)家安全和公眾安全、財(cái)產(chǎn)安全和人體健康，保護(hù)資源和環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！?。

第二，歷版草案在框架結(jié)構(gòu)上大體相似。我們可以看到，除了總則、法律責(zé)任和附則這些共同部分之外，雖然在名稱上表述略有差別，但歷版草案都包含了核礦藏的開采(放射性礦產(chǎn)資源勘察與采冶/放射性礦產(chǎn)資源)、核材料的管制(核材料)、核設(shè)施的監(jiān)督管理(核設(shè)施管理/核設(shè)施)、核廢物的處理和處置(放射性廢物的處理和處置/放射性廢物管理)、核輻射裝置和放射性同位素的應(yīng)用(核技術(shù)應(yīng)用管理/放射性同位素和射線裝置)、核事故的應(yīng)急管理(核事故應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)/核與輻射事故應(yīng)急)[注]1995年版《原子能法(草案)》未設(shè)專章規(guī)定核事故應(yīng)急的內(nèi)容，但在“核設(shè)施的監(jiān)督管理”一章中有一條(第32條)對(duì)核設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位制定應(yīng)急計(jì)劃進(jìn)行了規(guī)定。、核損害賠償責(zé)任(核事故損害賠償)這七個(gè)方面的內(nèi)容。

第三，歷版草案的不同之處反映了不同時(shí)期立法試圖要回應(yīng)的新問題以及在處理發(fā)展和安全關(guān)系方面的微妙變化。例如，1989年和1995版草案都設(shè)專章規(guī)定了“管理部門和監(jiān)管機(jī)關(guān)(宏觀管理和監(jiān)督)”，可能反映了理順核能管理體制是當(dāng)時(shí)立法要解決的重要問題之一；又如，從1989年和1995年這兩版草案均設(shè)專章分別規(guī)定“科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、職業(yè)待遇和勞動(dòng)保護(hù)以及國(guó)際合作和交流”到2006年和2010年版這兩版草案設(shè)專章規(guī)定“核安全”，可能反映了前段時(shí)期發(fā)展問題的迫切性和后段時(shí)期核能發(fā)展已成規(guī)模時(shí)的安全問題凸顯的情勢(shì)變化；再如，2012年版草案取消“核安全”專章，則可能和2011年福島核事故發(fā)生后立法機(jī)關(guān)決定單獨(dú)制定《核安全法》有關(guān)。

表2 《核安全法》框架結(jié)構(gòu)

盡管從草案文本的框架結(jié)構(gòu)上看，只有2006年和2010年版草案設(shè)有“核安全”專章(草案其他各章的內(nèi)容也有很多是關(guān)于核安全的)[注]這兩版草案中“核安全”專章都是關(guān)于核安全的一般性或者原則性的規(guī)定。其中，2006年版《原子能法(草案)》的“核安全”專章規(guī)定的內(nèi)容是“核安全基本方針、基本責(zé)任、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、安全評(píng)審和報(bào)告制度”；2010年版《原子能法(草案)》的“核安全”專章規(guī)定的內(nèi)容是“核安全基本方針、基本責(zé)任、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、安全評(píng)審、安全許可、安全管理、監(jiān)督檢查和報(bào)告制度”。，但是從草案文本的具體內(nèi)容來看，其他各版草案的大部分制度設(shè)計(jì)和規(guī)定都是涉及核安全方面的。這一點(diǎn)對(duì)比《核安全法》的框架結(jié)構(gòu)(見表2)和內(nèi)容來看便顯得更為清晰[注]從表1中可以看出，除了放射性礦產(chǎn)資源采冶和核技術(shù)利用(放射源和射線裝置)之外，歷版《原子能法(草案)》關(guān)于安全方面的內(nèi)容基本上被《核安全法》所涵蓋，而實(shí)際上關(guān)于放射性礦產(chǎn)資源采冶和核技術(shù)利用方面的安全《放射性污染防治法》(2003年)已經(jīng)做出了較為完善的規(guī)定，《核安全法》在立法起草時(shí)和《放射性污染防治法》進(jìn)行了分工和銜接(參見《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)核安全法(草案)>修改情況的匯報(bào)》[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-09/01/content_2028121.htm, 2018-09-20.)。。因此，在歷版原子能法草案尤其是2006年后的原子能法草案較少規(guī)定核能發(fā)展方面的制度內(nèi)容時(shí)，我們可以初步認(rèn)為，過去30年我國(guó)的《原子能法》立法具有很濃厚的核安全立法色彩。如今《核安全法》已經(jīng)出臺(tái)，之前的《原子能法(草案)》的主體內(nèi)容幾乎被“掏空”，需要重新思考《原子能法》的立法定位。這一點(diǎn)在司法部發(fā)布的《關(guān)于<原子能法>(征求意見稿)的說明》中亦可以得到印證[注]《關(guān)于<原子能法>(征求意見稿)的說明》指出：“2018年1月1日，《中華人民共和國(guó)核安全法》施行。為了做好兩法銜接，我們對(duì)《中華人民共和國(guó)原子能法(送審稿)》進(jìn)行修改完善，重點(diǎn)對(duì)立法定位、與《核安全法》的關(guān)系、貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀、突出軍民融合戰(zhàn)略、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進(jìn)行研究修改，形成《中華人民共和國(guó)原子能法(征求意見稿)》?！?。

二、《原子能法》的功能定位

同時(shí)關(guān)注核能利用行為帶來的收益和風(fēng)險(xiǎn)是核法(Nuclear Law)的基本特征[7]3，亦即處理發(fā)展和安全的關(guān)系是核能立法的核心議題。對(duì)于《原子能法》立法而言，其功能定位亦取決于其在核能發(fā)展促進(jìn)和安全規(guī)制方面所采取的立場(chǎng)。由于《核安全法》已專注于安全規(guī)制，從理論上來看，《原子能法》的定位有兩種可能的選擇：一是協(xié)調(diào)發(fā)展和安全關(guān)系的綜合法(核領(lǐng)域基本法)；二是促進(jìn)核能發(fā)展的專門法(核能發(fā)展法)。那么，《原子能法》立法應(yīng)當(dāng)如何在這兩者之間選擇呢？ “他山之石，可以攻玉?！蔽覀儾环料瓤疾煜掠蛲獾牧⒎ń?jīng)驗(yàn)后再行作答。

(一)核領(lǐng)域基本法

將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法，意味著在一國(guó)的核法體系中《原子能法》處于中心地位：其在調(diào)整范圍上全面涵蓋原子能開發(fā)利用行為，包括軍用方面和民用方面；在內(nèi)容上對(duì)核能利用和安全規(guī)制的制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，其他單行的核立法都是在《原子能法》的基礎(chǔ)上的具體化或者深化規(guī)定；而在功能上發(fā)揮對(duì)核能發(fā)展利益和安全利益的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)或者平衡的作用。

實(shí)踐中，將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法的國(guó)家大致可以分為兩種類型：一種是百科全書式的詳細(xì)規(guī)范模式；另一種是框架式的簡(jiǎn)約規(guī)范模式。前者以世界第一大核電國(guó)家美國(guó)為代表，其在1953年艾森豪威爾總統(tǒng)提出“原子用于和平”之口號(hào)后，于1954年通過了世界第一部現(xiàn)代意義上的原子能法——《1954年原子能法》(經(jīng)修訂)[注]美國(guó)《1954年原子能法》(Atomic Energy Act of 1954 (as Amended))[EB/OL]. http://www.gov/reading-rm/doc-collections/nuregs/staff/sr0980/v1/sr0980v1.pdf#page=13, 2018-09-20.。該法以鼓勵(lì)私人企業(yè)發(fā)展民用核能和保障公眾健康、安全與共同防御為目的，共3篇29章31115條[注]這三篇的篇名分別為“原子能”“美國(guó)濃縮公司”和“節(jié)約與補(bǔ)償”；29章的章名分別為“聲明、決定和目的”“定義”“組織”、“研究”“特種核材料的生產(chǎn)”“特種核材料”“源材料”、“副產(chǎn)物”“原子能的軍事應(yīng)用”“原子能許可證”“國(guó)際活動(dòng)”“信息控制”“專利和發(fā)明”“(委員會(huì))總權(quán)限”“獲取私人財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償”“司法審查和行政程序”“原子能聯(lián)合委員會(huì)(已廢止)”“執(zhí)行”“雜項(xiàng)”“撤銷原子能委員會(huì)與重新分配職能和責(zé)任”“國(guó)防核設(shè)施安全委員會(huì)”“一般規(guī)定”“公司的建立、權(quán)力與組織”“公司的權(quán)利、特權(quán)和資產(chǎn)”“公司私有化”“AVLIS與鈾濃縮替代技術(shù)”“濃縮鈾設(shè)施的許可證頒發(fā)與管理”“去污和退役”“能源和水利發(fā)展”；31115條為法律文本最后一條的序號(hào)，實(shí)際上美國(guó)《1954年原子能法》經(jīng)多次修訂后，很多條款已被廢止。，詳細(xì)規(guī)定了美國(guó)的原子能利用政策、立法目的、監(jiān)管組織、原子能研究計(jì)劃、核材料的生產(chǎn)與分配、原子能軍事應(yīng)用、許可程序、原子能開發(fā)公司的運(yùn)作、國(guó)際合作、核損害賠償?shù)雀鞣矫鎯?nèi)容，該法為美國(guó)國(guó)內(nèi)原子能開發(fā)利用行為提供了直接規(guī)范指引。但需要指出的是，盡管該法鴻篇巨制，但由于受制于立法時(shí)的特定背景，其對(duì)原子能利用行為每一方面的規(guī)定并非同樣詳細(xì)，對(duì)于在該法中原則性規(guī)定或者籠統(tǒng)授權(quán)于監(jiān)管部門來實(shí)施規(guī)制的方面，美國(guó)國(guó)會(huì)后來也制定了一些特別法，例如《1978年鈾尾礦輻射控制法》《1982年核廢物政策法》和《1985年低放廢物政策修正法》[8]。后者以世界第四大核電國(guó)家日本為代表，其于1955年通過了《原子能基本法》[注]日本《原子能基本法》(Atomic Energy Basic Act of 1955 (Amended in 2012)) [EB/OL]. http://www.nsr.go.jp/archive/nsc/NSCenglish/documents/laws/1.pdf, 2018-09-20.，旨在鼓勵(lì)在安全基礎(chǔ)上通過核能研究、發(fā)展和利用以提高整個(gè)社會(huì)的福利水平和國(guó)民生活標(biāo)準(zhǔn)。該法共分9章21條，分別對(duì)立法目的與原子能基本政策、原子能委員會(huì)和核安全委員會(huì)[注]2011年福島核事故后，日本國(guó)會(huì)通過了《原子能規(guī)制委員會(huì)設(shè)置法》，該法對(duì)《原子能基本法》中關(guān)于原子能委員會(huì)和核安全委員會(huì)的規(guī)定進(jìn)行了修改。、核能發(fā)展組織、核能相關(guān)礦物的開發(fā)和獲得、核燃料規(guī)制、核反應(yīng)堆規(guī)制、發(fā)明專利措施、輻射防護(hù)保護(hù)和賠償問題進(jìn)行了規(guī)定。然而，不同于美國(guó)原子能法的是，日本《原子能基本法》的規(guī)定大多為原則性規(guī)范，而且明確規(guī)定很多具體問題需適用另行制定的特別法律。這些特別法律包括《原子能委員會(huì)和核安全委員會(huì)設(shè)置法》(1955年)、《核源材料、核燃料和反應(yīng)堆管理法》(1957年)、《放射性同位素危險(xiǎn)防范法》(1957年)、《核損害賠償法》(1961年)、《核應(yīng)急準(zhǔn)備特別措施法》(1999年)和《原子能規(guī)制委員會(huì)設(shè)置法》(2012年)等[9]。換言之，日本《原子能基本法》在日本核法體系中具有提綱挈領(lǐng)之功能。

考察有原子能法的國(guó)家可以發(fā)現(xiàn)，將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法是很多國(guó)家在該國(guó)核立法之初所選取的立法思路，而不是在先行分別制定核領(lǐng)域若干單行法的基礎(chǔ)上再行歸納提煉以制定《原子能法》。而且，這些國(guó)家在制定了《原子能法》之后通常不會(huì)再單獨(dú)制定《核安全法》(除非《原子能法》后被修改不再作為基本法)，即便隨著核能不斷發(fā)展，核安全要求日益提高而需強(qiáng)化核安全制度時(shí)，這些國(guó)家也只是對(duì)《原子能法》不斷修改，仍然保留《原子能法》的核心法律地位。仍以美國(guó)為例，為了強(qiáng)化核安全監(jiān)管的獨(dú)立性，美國(guó)國(guó)會(huì)于1974年通過《能源重組法》對(duì)《1954年原子能法》進(jìn)行修訂，設(shè)立了獨(dú)立規(guī)制機(jī)關(guān)——核監(jiān)管委員會(huì)。因此，在考慮我國(guó)是否采取核領(lǐng)域基本法模式時(shí)需要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)《原子能法》的立法背景和這些國(guó)家存在差異，即我國(guó)現(xiàn)在是在已經(jīng)制定了《核安全法》和《放射性污染防治法》這些核領(lǐng)域的單行法的基礎(chǔ)上再進(jìn)行《原子能法》立法。

(二)核能發(fā)展法

相對(duì)于核領(lǐng)域基本法模式，核能發(fā)展法模式是指將《原子能法》定位于以促進(jìn)核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的立法模式。此時(shí)，《原子能法》在調(diào)整的對(duì)象范圍上可能會(huì)涵蓋原子能開發(fā)利用行為的各個(gè)方面，但是在制度設(shè)計(jì)上將專注于對(duì)核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律關(guān)系的規(guī)范或調(diào)整，而不涉及核能安全規(guī)制的內(nèi)容?！对幽芊ā穼⒑秃祟I(lǐng)域其他單行法律(如《核安全法》)處于并行地位，共同協(xié)調(diào)原子能開發(fā)利用中安全和發(fā)展的關(guān)系。

考察各國(guó)核立法實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，采用核能發(fā)展法模式的國(guó)家并不多見，主要有澳大利亞、加拿大和韓國(guó)。其中，澳大利亞是無核電國(guó)家，目前僅有幾個(gè)用于科學(xué)研究和生產(chǎn)放射性同位素的反應(yīng)堆，但其有豐富的核礦藏，其《1953年原子能法》(經(jīng)修訂)[注]澳大利亞《原子能法》(Atomic Energy Act, 1953)1953[EB/OL]. https://www.legislation.gov.au/Details/C2004C00415.2018-09-20.調(diào)整范圍也和本國(guó)的核能發(fā)展情況密切相關(guān)。該法的主要內(nèi)容則是關(guān)于澳大利亞鈾礦、釷礦等礦產(chǎn)資源開發(fā)的規(guī)定，而有關(guān)安全的事項(xiàng)則由《1998年輻射防護(hù)與核安全法》[注]澳大利亞《輻射防護(hù)與核安全法》(Australian Radiation Protection and Nuclear Safety Act, 1998)[EB/OL]. https://www.legislation.gov.au/Details/C2012C00294/Html/Text, 2018-09-20.來規(guī)范。加拿大為世界核電大國(guó)，其現(xiàn)行原子能法——《核能法》[注]加拿大《核能法》(Nuclear Energy Act,1985)[EB/OL].http://laws-lois.justice.gc.ca/PDF/A-16.pdf,2018-09-20.為1985年制定。1997年加拿大聯(lián)邦議會(huì)在制定《核安全與控制法》(1997年)時(shí)對(duì)《核能法》進(jìn)行了修訂，修改后的《核能法》集中于規(guī)范核能發(fā)展事項(xiàng)，其主要內(nèi)容是規(guī)定加拿大自然資源部長(zhǎng)在核能開發(fā)利用中的職能和加拿大原子能有限公司的設(shè)立等。韓國(guó)的核電發(fā)展規(guī)模次于中國(guó)而大于加拿大，其早在1958年便頒布了《原子能法》這一韓國(guó)核領(lǐng)域的基本法，但是出于不斷強(qiáng)化核安全的考慮，韓國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)該法進(jìn)行了多次修改并在2009年建議將其中安全規(guī)制的內(nèi)容獨(dú)立出來，形成核能利用促進(jìn)法和核安全法[10]。2011年日本福島核事故的發(fā)生促使這一立法建議得以實(shí)現(xiàn)，韓國(guó)國(guó)會(huì)將《原子能法》“拆分”成了兩部法律——新《原子能法》[注]韓國(guó)新《原子能法》(Atomic Energy Act, 2011) [EB/OL]. http://www.law.go.kr/eng/engLsSc.do?menuId=1&query=Atomic+energy&x=0&y=0#AJAX,2018-09-20.和《核安全法》[注]韓國(guó)《核安全法》(Nuclear safety Act,2011) [EB/OL]. http://www.nssc.go.kr/nssc/en/nci/elif/Nuclear_Safety_Act.pdf. 2018-09-20.。不同于2011年前舊《原子能法》[注]韓國(guó)舊《原子能法》( Atomic Energy Act, 2010) [EB/OL]. http://law.go.kr/engLsSc.do?menuId=0&subMenu=5&query=#liBgcolor0,2018-09-20.促進(jìn)核能發(fā)展和預(yù)防災(zāi)害以保護(hù)公眾安全的二元立法目的[16]，新《原子能法》定位于推動(dòng)核能發(fā)展以改善社會(huì)福利和公共生活水平，而由《核安全法》規(guī)定核能研發(fā)與生產(chǎn)的安全管理以防止輻射災(zāi)害和促進(jìn)公眾安全。新《原子能法》在內(nèi)容上主要包括核能推進(jìn)委員會(huì)的設(shè)立及其職能、核能研發(fā)與利用、推進(jìn)綜合計(jì)劃的制定與實(shí)施以及核能研發(fā)基金幾個(gè)基本方面的規(guī)定?？梢哉f，韓國(guó)《原子能法》的功能定位經(jīng)歷了從核領(lǐng)域基本法向核能發(fā)展法的轉(zhuǎn)變。

相較而言，在內(nèi)容上，澳大利亞和加拿大的原子能法因其所規(guī)范的事項(xiàng)范圍過于局限而可能算不上完整意義上的核能發(fā)展法，而韓國(guó)的新《原子能法》則可以看作是典型意義上的核能發(fā)展法。需要注意的是，這些被歸為核能發(fā)展法模式的國(guó)家都在有原子能法之后制定了核安全法，即不同于我國(guó)已有《核安全法》再制定《原子能法》。此外，這些核能發(fā)展法模式的國(guó)家除了原子能法和核安全法之外，在核領(lǐng)域還分別制定了其他的法律，例如澳大利亞還制定了《2005年聯(lián)邦輻射廢物管理法》，加拿大還制定了《核燃料廢物法》《核責(zé)任法》和《射線輻射裝置法》等法律，韓國(guó)還制定了《核安全與核安保委員會(huì)建立與運(yùn)作法》《韓國(guó)核安全所法》《實(shí)物保護(hù)及放射性應(yīng)急法》《放射性廢物控制法》《核責(zé)任法》和《核責(zé)任賠償協(xié)議法》等[11]。換言之，在這些國(guó)家中原子能法只是該國(guó)核法體系中和其他核法律處于平等地位的一員。

(三)我國(guó)《原子能法》的定位

從上述域外立法實(shí)踐我們可以看出，原子能法可能呈現(xiàn)不同形態(tài)或模式。這些模式并無優(yōu)劣之分，其合理性取決于各國(guó)的具體國(guó)情。我國(guó)《原子能法》立法的背景和上述國(guó)家不太一樣，明顯的一點(diǎn)就是我國(guó)已經(jīng)先行出臺(tái)了《核安全法》這一全面總結(jié)我國(guó)過去核與輻射安全治理制度經(jīng)驗(yàn)的法律。也就是說，我國(guó)《原子能法》立法并不是“在白紙上作畫”，而是要考慮到與已經(jīng)出臺(tái)的法律的關(guān)系。

實(shí)際上，我國(guó)過去30年的《原子能法》立法起草工作形式上都是在將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法模式展開的[注]例如1989年和1995年版《原子能法(草案)》的說明中都提到“我國(guó)迫切需要制定原子能法，以基本法律的形式，確定發(fā)展原子能事業(yè)的基本方針，和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)安全監(jiān)督的管理體制”。2010年版《原子能法(草案)》說明中提到“我國(guó)還缺少統(tǒng)領(lǐng)原子能領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，難于對(duì)核能戰(zhàn)略、核能政策、核能安全、核能監(jiān)管等綜合性、全局性問題進(jìn)行有效調(diào)整”。2012年版《原子能法(草案)》說明中提到“迫切需要制定一部在原子能開發(fā)利用活動(dòng)中起基礎(chǔ)作用的《原子能法》，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系做貢獻(xiàn)”。， 2006年版和2010年版《原子能法(草案)》框架中的“核安全”專章設(shè)置更為清晰地反映了這種立法思路。該立法定位在《核安全法》出臺(tái)之前幾乎也沒有任何爭(zhēng)議，直到《核安全法》立法時(shí)才出現(xiàn)了相關(guān)討論。這是因?yàn)?，從上述各?guó)核立法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)歷版《原子能法(草案)》的重點(diǎn)內(nèi)容來看，有關(guān)安全方面的制度規(guī)范在篇幅上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于發(fā)展方面的制度規(guī)范，即會(huì)出現(xiàn)上文所述《核安全法》一出而《原子能法》的內(nèi)容幾乎被“掏空”的尷尬局面。當(dāng)然，這種顧慮也不是我國(guó)所獨(dú)有的，世界第二大核電國(guó)家法國(guó)也曾有過類似的爭(zhēng)議，其最后的結(jié)果是法國(guó)在通過《核領(lǐng)域透明與安全法》后便不再制定核領(lǐng)域綜合性的法律[12]。為了避免這種局面的出現(xiàn)，我國(guó)立法者在起草《核安全法》時(shí)對(duì)《核安全法》和《原子能法》的關(guān)系做出了說明：

目前，核安全法和原子能法正在制定過程中。原子能法是核領(lǐng)域帶有基礎(chǔ)性和綜合性的法律，對(duì)原子能研究、開發(fā)與和平利用等所有活動(dòng)做出全面規(guī)范。核安全法是有關(guān)核領(lǐng)域關(guān)于安全問題的專門法，重點(diǎn)以核設(shè)施、核材料安全為主要規(guī)范內(nèi)容。這部法律不規(guī)范有關(guān)核技術(shù)應(yīng)用和伴生放射性礦涉及的放射性污染防治問題；又將原子能法中有關(guān)核安全問題進(jìn)行具體規(guī)范，是以防范核領(lǐng)域可能發(fā)生重大污染事件和核安全事故作為主要規(guī)范內(nèi)容[13]。

從上述說明中可以看出，即便在制定《核安全法》的背景下，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)仍然遵循了過去《原子能法》立法工作的一貫立場(chǎng)，即將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法。筆者認(rèn)為，在理論上只要制度設(shè)計(jì)合理，而且如果制度之間能夠做到有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)，無論是將《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法還是核能發(fā)展法，其在實(shí)質(zhì)上應(yīng)該都不會(huì)有太大影響。然而，考慮到實(shí)踐中我國(guó)法律制定的時(shí)間、背景以及價(jià)值理念、立法技術(shù)等多方面因素的影響，對(duì)同一領(lǐng)域的問題不同法律在制度規(guī)范上往往難以做到邏輯融洽，甚至不排除出現(xiàn)相互沖突的情形[14-15]?；诖朔N現(xiàn)實(shí)考慮，為了實(shí)現(xiàn)法律的可預(yù)期性和法秩序的統(tǒng)一性，我國(guó)確有必要在核法領(lǐng)域制定一部基本法。這一“基本法”并非我國(guó)《立法法》上的全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)制定的基本法律范疇，而是有關(guān)原子能開發(fā)利用法律規(guī)范這一“領(lǐng)域法”[16]中的綜合性和基礎(chǔ)性法律。循此思路，若將我國(guó)《原子能法》定位于核能發(fā)展法將會(huì)導(dǎo)致兩方面的不足：一是可能導(dǎo)致核安全問題和核能發(fā)展問題相互隔離，其潛在矛盾或者利益沖突未能得到及時(shí)有效的協(xié)調(diào)或平衡，不利于我國(guó)核能的健康發(fā)展；二是將來若需制定核領(lǐng)域的基本法來綜合考慮安全問題和發(fā)展問題時(shí)立法難度會(huì)更大，而且會(huì)面臨“原子能法”名稱已被占用的情形下選擇一個(gè)合適的法律名稱的困難。因此，筆者贊同將我國(guó)《原子能法》定位于核領(lǐng)域基本法。當(dāng)前的征求意見稿也肯定了這種功能定位，將《原子能法》定位為“統(tǒng)領(lǐng)原子能領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律”[17]。

需要進(jìn)一步說明的是，作為核領(lǐng)域基本(基礎(chǔ)性)法的《原子能法》其“基本”之處應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)方面：在形式上，《原子能法》應(yīng)當(dāng)為核領(lǐng)域其他單行法律的“母法”，這些單行法律應(yīng)當(dāng)是《原子能法》的具體展開，其內(nèi)容不得和《原子能法》的規(guī)定相抵觸；在內(nèi)容上，《原子能法》應(yīng)當(dāng)確立我國(guó)和平利用原子能的基本方針、政策和基本原則，構(gòu)建原子能發(fā)展和安全規(guī)制方面的基本制度體系。換言之，《原子能法》的規(guī)范設(shè)計(jì)尤其是制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞其作為核領(lǐng)域基本法的功能定位展開。

三、《原子能法》的制度構(gòu)建

上文域外經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)了以美國(guó)為代表的詳細(xì)版和以日本為代表的簡(jiǎn)約版這兩種核領(lǐng)域基本法的制度構(gòu)建模式，但這屬于如何構(gòu)建法律制度的立法技術(shù)策略選擇問題，其前提和更為重要的問題是要明確作為基本法的《原子能法》應(yīng)當(dāng)構(gòu)建哪些制度。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)圍繞核法中的核心議題，同時(shí)也是核領(lǐng)域基本法的《原子能法》所必須要回應(yīng)的問題——如何協(xié)調(diào)核能發(fā)展和安全規(guī)制的關(guān)系來展開。當(dāng)前的征求意見稿也意圖抓住這一主線，規(guī)定原子能開發(fā)利用行為應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全[注]《原子能法(征求意見稿)》第4條：“從事原子能研究、開發(fā)和利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)貫徹總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障人身健康?！薄Ｑ酥骶€，從應(yīng)然層面來看，我國(guó)《原子能法》構(gòu)建的制度大致可以分為三種類型：一種可能完全是關(guān)于核能發(fā)展的(簡(jiǎn)稱“發(fā)展制度”)，一種可能完全是關(guān)于安全規(guī)制的(簡(jiǎn)稱“安全規(guī)制制度”)，還一種可能是既關(guān)于核能發(fā)展又關(guān)于安全規(guī)制的(簡(jiǎn)稱“安全和發(fā)展平衡制度”)。

(一)發(fā)展制度

從歷史上看，民用核能的發(fā)展都得益于政府的鼓勵(lì)和扶持。例如，美國(guó)核能事業(yè)的發(fā)展和繁榮就離不開其《1954年原子能法》建立的一系列激勵(lì)私營(yíng)企業(yè)投資民用核電市場(chǎng)的制度，我國(guó)大亞灣核電站一期工程的順利展開也是中央政府大力促成的結(jié)果[18]24。時(shí)至今日，由于技術(shù)要求高和成本高等制約因素，民用核能的發(fā)展仍然需要政府的支持。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政府對(duì)核能事業(yè)支持的方針政策和舉措最好能夠法定化，從而給核能開發(fā)利用主體以穩(wěn)定的預(yù)期和信心?？疾烀绹?guó)、日本、俄羅斯等核能國(guó)家的原子能法可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于核能發(fā)展的制度內(nèi)容可以總結(jié)為以下六個(gè)主要方面：

第一，建立核能發(fā)展管理(促進(jìn))機(jī)構(gòu)，授予其促進(jìn)核能發(fā)展和負(fù)責(zé)核能產(chǎn)業(yè)調(diào)控的職能。這里的管理部門未必是單獨(dú)部門，可以包括多個(gè)部門。例如，美國(guó)主要授權(quán)其能源部負(fù)責(zé)核能技術(shù)研發(fā)和管理；而日本的原子能發(fā)展部門包括原子能委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和文部科學(xué)省等多個(gè)部門。

第二，規(guī)定核能發(fā)展規(guī)劃(計(jì)劃)及其實(shí)施機(jī)制。發(fā)展核能是國(guó)家能源戰(zhàn)略或政策的重要組成部分，通過制定發(fā)展規(guī)劃政府可以實(shí)現(xiàn)對(duì)能源結(jié)構(gòu)和能源市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。在這方面，韓國(guó)是具有代表性的國(guó)家，其《原子能法》設(shè)專章(第三章)規(guī)定“推進(jìn)核能發(fā)展綜合計(jì)劃的制定和實(shí)施”，明確了核能發(fā)展計(jì)劃的制定主體、程序、內(nèi)容以及實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制。

第三，建立核能科技研發(fā)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。核能發(fā)展需以技術(shù)進(jìn)步為基礎(chǔ)和支撐，各國(guó)都非常重視對(duì)核能科技研究的投入，不少國(guó)家都給予制度保障。例如，韓國(guó)《原子能法》建立了“核能研發(fā)基金”(第四章)，詳細(xì)規(guī)定了該基金的設(shè)立、來源、管理和使用等。

第四，規(guī)定核能企業(yè)資格或者設(shè)立要求。從事核能開發(fā)利用活動(dòng)需要一定的門檻，包括相應(yīng)的技術(shù)、人員和資金等方面的要求。有些國(guó)家對(duì)核能企業(yè)的設(shè)立和運(yùn)行做出了特別要求。例如，美國(guó)《1954年原子能法》第二篇即為“美國(guó)濃縮公司”，其對(duì)公司的建立、組織，權(quán)利和資產(chǎn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；加拿大《核能法》則對(duì)其國(guó)內(nèi)原子能企業(yè)的股權(quán)屬性進(jìn)行了規(guī)定。

第五，規(guī)定核物質(zhì)及設(shè)施的權(quán)屬。核物質(zhì)和設(shè)施既有安全敏感性，也屬于財(cái)產(chǎn)范疇，明確產(chǎn)權(quán)屬性是核能市場(chǎng)發(fā)展的需要。對(duì)此，俄羅斯《聯(lián)邦原子能利用法》第5條規(guī)定，所有的核材料、含有核材料的放射性廢物、核裝置、放射源和儲(chǔ)存設(shè)施，以及用于國(guó)防目的的放射源均歸聯(lián)邦所有；其他放射源和設(shè)施歸相關(guān)主體所有。美國(guó)《1954年原子能法》第41條規(guī)定，除法律規(guī)定的研究用設(shè)施和美國(guó)鈾濃縮公司所有的設(shè)施外，其他特種核材料的生產(chǎn)設(shè)施由美國(guó)原子能委員會(huì)(現(xiàn)美國(guó)能源部)代行聯(lián)邦所有權(quán)。

第六，建立核燃料保障機(jī)制。核燃料是核反應(yīng)堆正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，充足和穩(wěn)定的核燃料供應(yīng)是核能可持續(xù)發(fā)展的重要保障。核燃料包括兩方面的重要來源：一是核礦物的采冶與加工；二是乏燃料的后處理。前者是源頭開發(fā)，后者是末端回收。為了保障核燃料的充分供應(yīng)，大部分國(guó)家的原子能法對(duì)核礦產(chǎn)資源的開采和加工這一源頭保障措施有所規(guī)定；但對(duì)乏燃料后處理這一末端回收方面,受制于技術(shù)條件、成本和核不擴(kuò)散限制等原因，僅有少數(shù)國(guó)家的原子能法進(jìn)行了原則性規(guī)定，例如俄羅斯《聯(lián)邦原子能利用法》第47條規(guī)定，加工乏燃料以提取其中有價(jià)值成分需依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦其他法律的規(guī)定實(shí)施。

從文本上來看，我國(guó)當(dāng)前的《原子能法(征求意見稿)》也規(guī)定了大量的有關(guān)核能發(fā)展的制度措施，包括：將國(guó)家鼓勵(lì)、支持和獎(jiǎng)勵(lì)原子能開發(fā)與應(yīng)用的政策予以法定化(第3、7和10條)；授予國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門和能源主管部門對(duì)原子能開發(fā)和利用活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)；從規(guī)劃制定與實(shí)施、平臺(tái)建設(shè)、人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新和軍民融合等方面來促進(jìn)原子能技術(shù)研發(fā)(第二章)；從放射性礦產(chǎn)資源采冶、核材料與核燃料制造、乏燃料與放射性廢物處理處置等方面來完善燃料循環(huán)體系建設(shè)(第三章)；從核反應(yīng)堆應(yīng)用、核技術(shù)應(yīng)用和國(guó)防應(yīng)用等領(lǐng)域來促進(jìn)原子能的利用(第四章)?？梢哉J(rèn)為，在篇幅上，征求意見稿(共八章)除去法律責(zé)任和附則部分外，包括總則在內(nèi)的四章(即第一章、第二章、第三章和第四章)在內(nèi)容上大部分都是關(guān)于核能發(fā)展的制度措施的規(guī)定。這些制度措施覆蓋了上述總結(jié)的域外原子能法關(guān)于促進(jìn)核能發(fā)展的制度的主要方面，同時(shí)突出了自身特色，例如強(qiáng)調(diào)軍民融合發(fā)展(第3、15、26、33、34和35條)。換言之，由核能行業(yè)主管部門(核能發(fā)展主管部門)國(guó)防科工局主導(dǎo)起草的《原子能法(征求意見稿)》體現(xiàn)了濃厚的“核能發(fā)展法”色彩。

(二)安全規(guī)制制度

相對(duì)于核能發(fā)展制度，安全規(guī)制制度更為社會(huì)所關(guān)注，這一點(diǎn)從國(guó)際公約中可以反映出來。截至目前，已經(jīng)生效的涉及核能安全規(guī)制的國(guó)際公約主要包括：《不擴(kuò)散核武器條約》(1970年)、《核事故或輻射緊急情況援助公約》(1986年)、《及早通報(bào)核事故公約》(1986年)、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》(1987年生效，2005年修訂為《核材料與核設(shè)施實(shí)物保護(hù)公約》)、《核安全公約》(1996年)、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》(2001年)和《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》(2007年)。這些公約基本上涵蓋了安全規(guī)制制度的一般內(nèi)容，主要包括核安全(Nuclear Safety)、核安保(Nuclear Security)和核保障(Nuclear Safeguard)三個(gè)方面。

具體而言，核安全是指“實(shí)現(xiàn)正常的運(yùn)行工況，防止事故或減輕事故后果，從而保護(hù)工作人員、公眾和環(huán)境免受不當(dāng)?shù)碾婋x輻射危害”[19]123。核安全制度是在不斷吸取美國(guó)三里島核事故、蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故和日本福島核事故等核事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上發(fā)展完善的。從國(guó)際公約的要求中可以總結(jié)出核安全的主要制度內(nèi)容包括：建立獨(dú)立的核安全監(jiān)管機(jī)關(guān)、建立核安全許可體系、建立輻射防護(hù)和實(shí)物保護(hù)體系、建立核應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)機(jī)制、保障公眾的核安全信息知情權(quán)和核安全決策參與權(quán)、明確許可證持有人的安全責(zé)任等方面[20]。

核安保是指“防止、偵查和應(yīng)對(duì)涉及核材料和其他放射性物質(zhì)或相關(guān)設(shè)施的偷竊、蓄意破壞、未經(jīng)授權(quán)的接觸、非法轉(zhuǎn)讓或其他惡意行為”[21]18。這些惡意行為包括盜竊核材料或者放射性物質(zhì)、利用盜取的核材料或放射性物質(zhì)制造爆炸裝置、散布放射性物質(zhì)裝置(也稱“臟彈”)以及破壞核設(shè)施或者運(yùn)輸中的放射性物質(zhì)四種類型[22]。其中的任何一種行為都有可能導(dǎo)致綜合性的放射性物質(zhì)釋放而危害公眾與環(huán)境的嚴(yán)重后果，尤其是當(dāng)這些行為由恐怖分子實(shí)施時(shí)。因此，核安保的制度重心是應(yīng)對(duì)核恐怖主義，其主要制度措施是實(shí)施實(shí)物保護(hù)、打擊核材料非法販運(yùn)和建立核安保國(guó)際合作機(jī)制等[22]。

核保障是指通過組織、法律和技術(shù)的機(jī)制防止核技術(shù)和核材料被濫用于軍事目的的重要手段[23]98。它是防止核擴(kuò)散、實(shí)現(xiàn)核能和平利用的制度基礎(chǔ)。具體而言，核保障的載體通常是保障協(xié)議，例如，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)與一個(gè)或多個(gè)成員國(guó)締結(jié)的載有該國(guó)或多個(gè)成員國(guó)承諾不利用某些物項(xiàng)推進(jìn)任何軍事目的和授權(quán)原子能機(jī)構(gòu)監(jiān)督履行這種承諾的協(xié)定[19]。核保障針對(duì)的是國(guó)家的非和平利用核能行為，國(guó)家需要和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)合作，同時(shí)也要和其他國(guó)家合作。對(duì)于國(guó)家立法而言，應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要制度內(nèi)容包括建立核材料衡算與控制體系和實(shí)施核進(jìn)出口控制等[7]。

核安全、核安保和核保障在最終目的上具有一致性，在制度措施上有交叉和協(xié)同之處，但相互之間也存在著一些沖突，核立法需要妥善處理三者的關(guān)系[24]。我國(guó)現(xiàn)行《核安全法》已較為全面和詳細(xì)地構(gòu)建了上述核安全方面的各項(xiàng)制度，較為有原則性地規(guī)定了部分核安保制度，但關(guān)于核保障方面(除了與核安保方面交叉的核材料衡算制度外)基本沒有規(guī)定，作為基本法的《原子能法》立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出回應(yīng)。從文本中可以看出，當(dāng)前的征求意見稿體現(xiàn)了從三個(gè)方面來統(tǒng)籌考慮原子能利用的安全問題：一是和《國(guó)家安全法》銜接，要求從事原子能研究、開發(fā)和利用活動(dòng)應(yīng)當(dāng)貫徹總體國(guó)家安全觀(第4條)，因?yàn)閲?guó)家總體安全觀中的核安全乃廣義的安全概念，涵蓋狹義的核安全、核安保和核保障三個(gè)維度；二是和《核安全法》銜接，設(shè)專章(第五章 安全監(jiān)督管理)提煉了《核安全法》中關(guān)于核安全(第37、38和41條)和核安保(第39和40條)方面的制度要點(diǎn)，包括核安全監(jiān)管、輻射防護(hù)、安全保衛(wèi)(防范核恐怖主義)、核材料衡算和核事故應(yīng)急；三是在第六章“核進(jìn)出口和國(guó)際合作”中規(guī)定控制和限制核擴(kuò)散敏感物項(xiàng)的出口、實(shí)施核進(jìn)口保障監(jiān)督、參與核領(lǐng)域多邊防擴(kuò)散機(jī)制的建設(shè)等措施來彌補(bǔ)《核安全法》在核保障(核不擴(kuò)散)方面的規(guī)定的不足?？傮w而言，盡管所用篇幅不多，征求意見稿基本還是從面上覆蓋了安全規(guī)制制度的主要內(nèi)容。

(三)安全與發(fā)展平衡制度

核能利用風(fēng)險(xiǎn)和收益并存。發(fā)展核能必須考慮到對(duì)公眾安全和環(huán)境的保護(hù)，即要實(shí)施安全規(guī)制；而實(shí)施安全規(guī)制必須考慮到核能利用對(duì)社會(huì)帶來的福利，即安全規(guī)制的目的不是禁止核能發(fā)展，而是將其風(fēng)險(xiǎn)控制在合理可接受的范圍內(nèi)。換言之，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“安全和發(fā)展并重”的理念[25]。因此，法律制度的設(shè)計(jì)不可避免要涉及安全利益和發(fā)展利益的平衡，而這恰恰也是作為核領(lǐng)域基本法的《原子能法》的立法必要性所在和核心功能定位。

安全和發(fā)展并重的理念應(yīng)當(dāng)在《原子能法》的立法目的中得以體現(xiàn)(如上文所述美國(guó)《原子能法》和日本《原子能基本法》的立法目的規(guī)定)，但仍需要通過構(gòu)建具體的制度——安全與發(fā)展平衡制度來實(shí)現(xiàn)。安全和發(fā)展平衡制度橫跨核能發(fā)展制度和安全制度，其平衡安全和發(fā)展關(guān)系的理念應(yīng)當(dāng)分別在核能發(fā)展制度的設(shè)計(jì)和安全制度的設(shè)計(jì)中得以落實(shí)。例如，在核能發(fā)展計(jì)劃制定時(shí)考慮到安全監(jiān)管的能力，在安全目標(biāo)(安全標(biāo)準(zhǔn))的制定時(shí)考慮核能技術(shù)與成本等因素，在核安全許可程序方面簡(jiǎn)化許可步驟，引入風(fēng)險(xiǎn)指引規(guī)制模式[26]，等等。這些都可謂“隱性”的安全和發(fā)展平衡制度。除此之外，考察核領(lǐng)域國(guó)際公約和其他國(guó)家核立法實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，尚有一種“顯性”的安全和發(fā)展平衡制度——核損害賠償制度。

核損害賠償制度是一種針對(duì)發(fā)生核事件或核事故發(fā)生后對(duì)人體健康、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境等受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)的特殊侵權(quán)損害賠償制度安排。由于核損害通常為巨災(zāi)損害，而且損害規(guī)模具有不確定性，如果按照一般的侵權(quán)責(zé)任規(guī)則，核能企業(yè)將傾其所有財(cái)產(chǎn)填補(bǔ)其造成的損害，即可能意味著核能企業(yè)的巨額投資將血本無歸。這無疑打擊了企業(yè)發(fā)展核能的信心。為了鼓勵(lì)核能發(fā)展，保護(hù)核能企業(yè)不至于因核損害賠償而破產(chǎn)，同時(shí)又給予公眾充分的權(quán)利保護(hù)，在發(fā)生事故時(shí)給受害人提供及時(shí)有效的救濟(jì)，美國(guó)率先通過《普萊斯-安德森法》(該法已成為經(jīng)修訂的美國(guó)《1954年原子能法》的一部分)建立了核損害賠償制度。該制度的核心內(nèi)容是設(shè)定核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人的賠償限額，規(guī)定核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人的強(qiáng)制財(cái)務(wù)保證義務(wù)和政府的補(bǔ)償責(zé)任(國(guó)會(huì)決定)。這一制度被后來很多國(guó)家所借鑒，亦成為國(guó)際公約[注]關(guān)于核損害賠償領(lǐng)域存在兩個(gè)國(guó)際公約體系：一是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)倡導(dǎo)下締結(jié)的“維也納公約體系”，包括《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》(1963年通過，1997修訂)和《核損害補(bǔ)充賠償公約》(1997年通過)；另一個(gè)是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)倡導(dǎo)下締結(jié)的“巴黎公約體系”，包括《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的巴黎公約》(簡(jiǎn)稱巴黎公約，1960年通過,1964年、1982年分別修訂)和《布魯塞爾補(bǔ)充公約》(1963年通過，1964年、1982年分別修訂)，2004年這兩個(gè)公約分別被修訂，但是修訂案尚未生效。這兩個(gè)公約體系通過《關(guān)于適用<維也納公約>和<巴黎公約>的聯(lián)合議定書》(1988年通過)進(jìn)行銜接。兩個(gè)公約體系在基本原則和制度上大體相同。的通行規(guī)定。由于核損害賠償制度包括對(duì)核損害的定義、賠償范圍、責(zé)任承擔(dān)、賠償限額、財(cái)務(wù)保證、追索權(quán)、訴訟時(shí)效與司法管轄等諸多細(xì)節(jié)問題，除美國(guó)外，很多國(guó)家(地區(qū))在原子能法對(duì)核損害賠償問題做出原則性規(guī)定后，另行制定了專門的核損害賠償法或相關(guān)規(guī)定[注]例如日本制定了《核損害賠償法》(2012年修訂)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定了所謂的“核子損害賠償法”(1997年)，等等。。

當(dāng)前的征求意見稿雖然在總則部分要求要統(tǒng)籌兼顧發(fā)展和安全，但是分則部分未見上述“隱形”的協(xié)調(diào)安全和發(fā)展關(guān)系的具體制度設(shè)計(jì)，對(duì)“顯性”的核損害賠償制度也是“一帶而過”。具體而言，與很多國(guó)家做法不同的是，我國(guó)未加入核損害賠償?shù)膰?guó)際公約，在立法之前由國(guó)務(wù)院分別于1986年和2007年就核損害賠償問題發(fā)布了批復(fù)性文件[注]這兩個(gè)批復(fù)分別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題給核工業(yè)部、國(guó)家核安全局、國(guó)務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》(國(guó)函〔1986〕44號(hào))和《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》(國(guó)函〔2007〕64號(hào))。。考慮到批復(fù)性文件法律效力較低且僅為權(quán)宜之計(jì)，國(guó)務(wù)院在2007年批復(fù)中特意指出，在起草《原子能法(草案)》時(shí)應(yīng)對(duì)批復(fù)中的各項(xiàng)內(nèi)容做出明確規(guī)定。實(shí)際上，在征求意見稿之前，我國(guó)《原子能法》立法也采取了這一立法思路，歷版《原子能法(草案)》都在“法律責(zé)任”一章外另設(shè)“核損害賠償”專章(見上表1)。然而，從文本結(jié)構(gòu)上，我們看到當(dāng)前的征求意見稿并沒有設(shè)專章規(guī)定“核損害賠償”，而是僅在“法律責(zé)任”這一章中設(shè)立了一條援引性條款——“因核事故造成他人人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境損害的，依法給予賠償”(第50條)?！蛾P(guān)于〈原子能法〉(征求意見稿)的說明》亦指出這是對(duì)核損害賠償責(zé)任問題做出的銜接性規(guī)定，換言之，征求意見稿并沒有對(duì)核損害賠償制度做出實(shí)質(zhì)性規(guī)定。從法律體系的邏輯上來看，對(duì)這種立法思路的轉(zhuǎn)變的合理解釋就是，核損害賠償問題應(yīng)當(dāng)適用《核安全法》第90條關(guān)于核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人責(zé)任、賠償范圍、免責(zé)事由、追償條款和財(cái)務(wù)保證等方面的原則性規(guī)定，對(duì)于《核安全法》未做出規(guī)定的事項(xiàng)(例如賠償限額問題)以及有待具體化的事項(xiàng)(例如財(cái)務(wù)保證中的互助機(jī)制)則由未來專門立法(如專門制定核損害賠償法[注]已有數(shù)名全國(guó)人大代表提議制定《核損害賠償法》，參見《全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》([EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-12/27/content_2035540.htm, 2018-09-20)。)來規(guī)定。從整個(gè)核法體系構(gòu)建的角度來看，這種立法策略并無不妥，但是從制度構(gòu)建和法律功能定位匹配性的角度來看，核損害賠償制度的缺失無疑會(huì)在一定程度上削弱《原子能法》作為核領(lǐng)域基本法的功能定位。

四、結(jié) 語

過去三十多年我國(guó)《原子能法》立法在功能定位和制度構(gòu)建方面沒有太多約束性因素，歷版《原子能法(草案)》雖形式上定位于核領(lǐng)域基礎(chǔ)性和綜合性的法律，但是在制度構(gòu)建上未能充分體現(xiàn)這一功能定位，而頗有《核安全法》色彩。在《核安全法》已出臺(tái)的背景下，《原子能法》仍應(yīng)定位于核領(lǐng)域基本法，在內(nèi)容上應(yīng)具有綜合性，全面涵蓋核能發(fā)展、安全規(guī)制方面的基本制度，其重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)當(dāng)放在構(gòu)建核能發(fā)展基本制度和平衡核能發(fā)展與安全規(guī)制的關(guān)系上。當(dāng)前的征求意見稿反映了立法起草者對(duì)之前《原子能法》作為核領(lǐng)域基本法之功能定位的合理肯定和延續(xù)，也體現(xiàn)了去《核安全法》色彩的傾向，著力構(gòu)建了促進(jìn)核能發(fā)展的制度措施。然而，征求意見稿的不足之處在于有點(diǎn)“矯枉過正”，制度設(shè)計(jì)上使得“核能發(fā)展法”的色彩過于濃厚。征求意見稿應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充和完善平衡安全與發(fā)展關(guān)系的制度內(nèi)容，確保制度構(gòu)建和《原子能法》作為核領(lǐng)域基本法這一功能定位相吻合。