陳凡宏

（作者單位：淮委沂沭泗局沂沭河水利管理局 276100）

河道管理保護的問題歸根結(jié)底是社會問題,是人的問題。習近平總書記在關(guān)于保障水安全重要論述中明確指出治水要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為。究竟如何調(diào)整人的行為，糾正人的錯誤行為，還需要從強監(jiān)管方面入手。水利行業(yè)的強監(jiān)管應(yīng)該以“河湖長制”為切入口，發(fā)揮河湖長的權(quán)力優(yōu)勢，主動做好強監(jiān)管文章。

水利改革發(fā)展的總基調(diào)是“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”，總基調(diào)應(yīng)時而生、順勢而生。水利行業(yè)從早期的重建輕管到今天的“工程補短板，行業(yè)強監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)當下中央工作面對加強監(jiān)督工作的總要求，也是水利部黨組的高度重視，順應(yīng)了時代的發(fā)展，是新時代治水矛盾轉(zhuǎn)化的必然，符合增強行業(yè)存在感和社會認可度的要求，因此加強行業(yè)監(jiān)管勢在必行。落實綠色發(fā)展理念，全面推行河長制揭開了河湖管理的新模式，是解決河湖突出問題的新舉措，加強行業(yè)監(jiān)管的新抓手。

一、河道管理的目標

河道管理保護涉及上下游、左右岸，不同行政區(qū)域和行業(yè)，是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此構(gòu)建責任明確、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，共筑無違生態(tài)美麗河湖就是河湖管理的目標，也是水利人義不容辭的責任。

“日出江花紅勝火，春來江水綠如藍”，是生態(tài)河流的美好藍圖。山水林田湖草是一個整體、是一個系統(tǒng)，缺一不可。建設(shè)生態(tài)河湖，構(gòu)建無違河湖是河道管理的目標。河道管理應(yīng)該因地制宜、與時俱進。建設(shè)多自然型綠水河川，將水體、堤岸、濕地、植被等諸多要素統(tǒng)籌考慮，進行防洪蓄水、生態(tài)恢復、休閑娛樂、經(jīng)濟開發(fā)等綜合規(guī)劃。根據(jù)全面推行河長制的意見和生態(tài)文明改革方案要求，河道應(yīng)該是一河一策；應(yīng)該有統(tǒng)一的空間規(guī)劃、統(tǒng)一的確權(quán)登記；大江大河大湖和跨境河流分級行使所有權(quán)的體制，所有權(quán)管理權(quán)和使用權(quán)的進一步明晰；落實最嚴格的水資源管理制度。隨著法規(guī)、制度、具體措施的出臺，也將為如何管理河道，構(gòu)建怎樣的河道，落實了舉措、指明了方向、明確了目標。

二、河道管理中存在的主要問題

河道管理問題體現(xiàn)在很多層面，有技術(shù)層面、有管理層面、有社會層面，更有理念層面題，當然存在自然因素，但是歸根結(jié)底是人的問題，是社會管理的問題。

1.沿河群眾的習慣性、隨意性

自古至今人民都喜歡鄰水而居，依水而建。越是靠近水的地方越是人民的聚集區(qū)。隨著社會的發(fā)展，人口的增多，人類活動給河流造成前所未有的壓力。今天我們直管的河道往往靠近村莊，沿河群眾對河道對水利工程的侵占破壞已經(jīng)具有習慣性、隨意性。靠近河堤的部分群眾主要不良行為有：（1）在堤坡種植農(nóng)作物造成水土流失。（2）在堤防或護堤地內(nèi)埋設(shè)柵欄圈地種植。（3）在河道內(nèi)私搭亂建。（4）多年來大的洪水較少，河床裸露，部分村民在河道內(nèi)種植阻水樹木。（5）在堤防保護范圍內(nèi)設(shè)置垃圾池，堆放柴草、河道內(nèi)隨意傾倒垃圾。（6）沿河村民私車車、農(nóng)用車增多，堤頂成交通要道，車流量較大。（7）部分沿河村莊百姓到河道內(nèi)偷砂建房，更有甚者偷砂倒賣作為營業(yè)行當。（8）農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水恣意排放污染。

2.部分基層地方政府的生態(tài)河道、健康河湖的意識淡薄

部分基層干部生態(tài)河道、健康河湖思想觀念淡薄。部分基層地方政府或部門還存在向河道進軍、向河道要效益、向河道要政績、污染換發(fā)展的思想。許多所謂的“政績”，對生態(tài)河道、健康河湖來說就是劣績。部分基層政府或部門的領(lǐng)導有先上車后買票、甚至有上了車不買票的思想，未經(jīng)河道主管部門許可在河道內(nèi)搞開發(fā)建設(shè)。一些較大型的河道內(nèi)違法建設(shè)往往有基層政府的影子。這些違法建設(shè)起到了不好的示范效應(yīng)，對河道主管部門加強河道管理、建設(shè)生態(tài)河流形成極大的阻力。

3.社會企業(yè)自律意識差

隨著社會的發(fā)展，涉河建設(shè)項目日益增多。橋梁、管道、線路、碼頭、閘壩、排污口等建設(shè)項目的施工企業(yè)在建設(shè)過程中，對河道及水利工程保護意識、自律意識不強，不能嚴格按照河道主管機關(guān)批復許可的要求完成，存在破壞水利工程，破壞生態(tài)河道的情況。對河道建設(shè)項目防洪影響處理工程、生態(tài)補償項目不想投入不愿投入。工程完工后，工程廢棄物清理、恢復河道原貌等善后工作，往往虎頭蛇尾、得過且過。

4.基層河長專業(yè)知識不強，缺乏相應(yīng)專業(yè)知識

鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長、水利站長、村級河長的水利、環(huán)保等專業(yè)知識匱乏，缺少相關(guān)的培訓。他們普遍對生態(tài)河道認識不夠，對保護河道缺乏主動性，不知道在河長制工作中擔當什么角色，不懂得把握哪些能做、哪些不能做、做到什么程度。有時會認為在河道內(nèi)建房、種樹、埋墳、打井等屬于正常行為。據(jù)了解，這些基層干部很少參加培訓，水利方面的培訓幾乎沒有。

5.河長制、水法規(guī)的宣傳還不夠深入

河長制、水法律法規(guī)的宣傳還遠遠不夠深入人心。沿河群眾雖然已經(jīng)知道水法規(guī)河長制的存在，在河邊也能經(jīng)?？吹胶娱L制的宣傳牌、責任牌，但他們是知其然，不知其所以然，還不知道從何做起，不知道堤防墾殖、灘地種樹等這些日常行為對河道的危害，還不知道傾倒垃圾、生活污水對河道生態(tài)的危害，更認識不到保護身邊的母親河的深遠意義。宣傳工作任重而道遠。

6.水行政執(zhí)法和刑事司法銜接問題

基層單位在水行政執(zhí)法和刑事司法銜接中需要不斷摸索。涉河違法案件移送少、案件難移交，以行政處罰代替刑罰等現(xiàn)象還普遍存在，涉河違法犯罪案件的警示作用還不夠強。以河道內(nèi)非法采砂為例：《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）于2016年12月1日正式施行，為打擊非法采砂行為提供了強有力的法律支持。但在具體實踐中，由于行政執(zhí)法與刑事司法對于案件辦理程序、證據(jù)規(guī)則、證明標準等均存在差別，河道主管機關(guān)移送涉嫌犯罪的非法采砂案件依然困難重重。

三、助推河長制和強監(jiān)管的對策和建議

1.以問題為導向，加強水法規(guī)的宣傳

加大水法規(guī)的宣傳力度，讓水法規(guī)深入人心。水法規(guī)的宣傳應(yīng)該以沿河領(lǐng)導和群眾為對象、以解決問題為導向。首先應(yīng)該明白宣傳的目的就是要讓沿河的領(lǐng)導、群眾懂法規(guī)、畏法規(guī)，了解哪些該做、哪些不該做。要讓沿河領(lǐng)導群眾知道水法規(guī)倡導的應(yīng)該堅決支持，水法規(guī)反對的要堅決不做，還要讓沿河群眾知道一些日常的堤防墾殖、灘地種樹、違章建房、私搭亂建等危害，更要讓群眾知道違法的后果和懲戒代價。

2.對基層政府領(lǐng)導、基層河長、水利站長等進行專業(yè)培訓

基層政府領(lǐng)導、基層河長、水利站長是一線的管理人員，是一線河長制的踐行者，是基層群眾的連心人。他們的政治立場是不是堅定，專業(yè)素養(yǎng)好不好，法制意識強不強，直接關(guān)系到河長制的實施能否到位，人民群眾是否滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長、水利站長、村級河長水利、環(huán)保等法規(guī)制度意識不強，專業(yè)知識匱乏，缺少相關(guān)的培訓。水利部門、河道主管部門應(yīng)該主動承擔起對基層政府領(lǐng)導、基層河長、水利站長等相關(guān)人員的培訓責任。通過培訓，不但可以加強聯(lián)系，掌握思想動態(tài)，而且可以進一步壓實責任，為構(gòu)建無違河道、生態(tài)河道服務(wù)。

3.水利部門應(yīng)當好河長制的踐行者和助推者

河長制是解決我國復雜水問題，維護河湖健康生命的有效舉措，大力推行河長制，把河長制從有名到做實，是水利部門義不容辭的責任，也是水利部門強化行業(yè)監(jiān)管、提升自身地位的制度利器。河長制不僅要在抓好事務(wù)工作的監(jiān)管上下功夫，更要在對人的監(jiān)管上下功夫，糾正人的錯誤行為，倡導人的正確行為。從法制、體制、機制著手，建立一套務(wù)實高效實用的監(jiān)管體系。不僅主動監(jiān)督，更要結(jié)合群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，利用衛(wèi)星遙感、航拍分析、檢測監(jiān)測、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等手段，從根本上讓水利行業(yè)監(jiān)管“強起來”，形成行業(yè)齊心協(xié)力、同頻共振的監(jiān)管格局。從流域監(jiān)管方面出發(fā)，應(yīng)該在壓實基層河長責任和調(diào)動基層河長積極性上下功夫，主動對沿河縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級河長進行評先樹優(yōu)，肯定他們的成績，提高他們的榮譽感、成就感，對表現(xiàn)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊在經(jīng)費、河道管理、社會綜合考核等方面適當傾斜和關(guān)注。

4.加強法規(guī)制度建設(shè)，筑牢河湖保護的籬笆

進一步完善和加強法規(guī)制度建設(shè)，筑牢河湖保護的籬笆，建設(shè)與習近平新時代中國特色思想相適應(yīng)的法規(guī)制度體系，建設(shè)與“補短板、強監(jiān)管”相適應(yīng)的法規(guī)政策，讓強監(jiān)管做到有法可依有章可循，行政處罰有時對行政相對人已經(jīng)不具備威懾，應(yīng)該讓行政執(zhí)法長出牙齒、變得鋒利。加強法規(guī)制度建設(shè)，關(guān)鍵還是要看落實，法規(guī)制度的制定關(guān)鍵還是看可操作性，實踐證明凡是有可推諉空間的事情都辦不好。法規(guī)制度的建設(shè)盡量減少推諉空間，提高可行性、操作性和實用性。

5.加強行業(yè)信用體系建設(shè)

通過頂層設(shè)計，加強行業(yè)信用體系建設(shè)，進一步調(diào)整人的行為，特別是錯誤行為。建立完善個人、企業(yè)等誠信數(shù)據(jù)庫，建立與其他部門誠信體系的互聯(lián)互通，建立聯(lián)合懲戒體制機制，增加其違法成本，根據(jù)其違法行為的嚴重程度，分別對其乘坐交通工具、入學、考證、就業(yè)、投標、經(jīng)營、出國、貸款、高消費等工作生活的各個方面進行分類限制，以此建立不敢違法、不能違法、不想違法的良好氛圍。

6.做好水行政執(zhí)法和刑事司法銜接

行政執(zhí)法與刑事司法銜接是技術(shù)問題，也是實踐問題，應(yīng)該主動思考如何找準銜接不暢的癥結(jié)，如何推動銜接工作，解決有案難移問題。銜接過程中，河道主管部門應(yīng)該及時將問題向縣級以上河長匯報，發(fā)揮河長的綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，順利推動相關(guān)工作有序進行。建立并定期召開行政執(zhí)法和刑事司法工作聯(lián)席會議，相互通報在河道管理過程中的違法犯罪行為以及銜接的有關(guān)工作，發(fā)現(xiàn)并及時解決銜接工作中的問題。當遇到案情重大、特殊、復雜，難以認定的情況，應(yīng)該相互座談及時解決。

7.以水利部主導的“清四亂”為切入口，進一步樹立流域機構(gòu)強監(jiān)管形象

河道管理部門應(yīng)該及時掌握問題清單、清理的進度，在把握清理的標準、清理驗收等方面嚴把關(guān)、高要求，及時向有關(guān)河長匯報，同河長辦溝通，對沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)通報。通過“清四亂”工作，進一步檢驗河長制體系的落實情況，發(fā)現(xiàn)河長制在推行過程中的問題，打通河長制實施中的細枝末節(jié)。

四、結(jié)語

河長制是加強生態(tài)河道管理的制度保證，強監(jiān)管是一篇大文章。河道管理人員應(yīng)積極踐行新時代水利精神，努力從習近平新時代中國特色社會主義思想中汲取營養(yǎng)，充分理解“五位一體”整體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局，從生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的視角看問題，加強理論修養(yǎng)，牢記初心使命，主動擔當作為。河道管理工作要以河長制為切入口，以解決突出問題為突破口，以強監(jiān)管為手段，以建設(shè)生態(tài)河湖為目標，處理好開發(fā)和保護的關(guān)系、局部利益和全局利益的關(guān)系，解決人民群眾對水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足這個治水的主要矛盾。盡管構(gòu)建無違生態(tài)美麗河湖還有很長的路要走，但是只要緊緊依托河長制，主動強監(jiān)管，河道管理的大環(huán)境肯定會更加法治有序，河道管理的明天也會更加美好■