薛招錢

(溫州甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)建設(shè)促進中心，浙江 溫州 325026)

1 園區(qū)統(tǒng)一水土保持方案的內(nèi)涵

1.1 法律淵源

根據(jù)《浙江省水土保持條例》(以下簡稱《條例》)，第24條規(guī)定：新建產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等園區(qū)，園區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)一編制水土保持方案報告書，按照規(guī)劃審批權(quán)限報相應(yīng)的水行政主管部門審批。審批后，后續(xù)進場的生產(chǎn)建設(shè)項目填寫水保登記表并報園區(qū)所在地縣級水行政部門備案。

1.2 園區(qū)開發(fā)特點

從園區(qū)開發(fā)的特點分析，當(dāng)前可以編制園區(qū)統(tǒng)一水保的對象為新建產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等。[1]該類對象的選址通常是選擇在地勢平坦、空間相對開闊的地區(qū)，這主要是基于地塊開發(fā)建設(shè)相對容易，后續(xù)管理更為便利考慮的，比如交通更為便利、受水旱等災(zāi)害影響較小等。在園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，從地塊三通一平、市政設(shè)施建設(shè)、房建工程開工等，大量項目建設(shè)勢必在不同時期階段造成較大面積區(qū)域土地的擾動，容易造成水土流失，因此開展水土保持工作十分必要。另一方面，平地區(qū)域的水保措施比較成熟，操作也相對簡單，換句話說，在該區(qū)域內(nèi)多個項目的水保方案，有較大篇幅內(nèi)容基本雷同?；谏鲜鎏攸c，開展園區(qū)統(tǒng)一水土保持方案(簡稱“園區(qū)水?！?改革工作是必要的，打破一個建設(shè)項目一個水保方案的束縛，在有效防治區(qū)域水土流失的前提下，減少了大量重復(fù)工作，優(yōu)化了營商環(huán)境，降低了項目建設(shè)投入，提高了設(shè)計和行政審批效率，促進了園區(qū)良性的發(fā)展。

1.3 編制依據(jù)特點分析

從方案編制依據(jù)上看，不同于普通的水土保持方案(簡稱“普通水?！?，園區(qū)統(tǒng)一水保編制的依據(jù)是園區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，而非工程項目前期設(shè)計文件，如工程可行性報告或者初步設(shè)計文本。從規(guī)劃文本和項目前期設(shè)計文件上區(qū)別，規(guī)劃具有前瞻性、不確定性，項目前期設(shè)計文本則更具確定性，建設(shè)對象更明確。園區(qū)統(tǒng)一水保是在規(guī)定的區(qū)域空間內(nèi)多個虛擬項目的水土保持方案的綜合，普通水保則是即將落地的項目實施范圍內(nèi)，獨立的水土保持方案。兩者之間，園區(qū)水保具有虛擬性、綜合性、典型性的特征。普通水保則更具針對性，獨立性，量化的指標(biāo)更明確，可操作性更強。

1.4 編制主體及審批權(quán)限分析

從方案編制主體和審批權(quán)限上分析，條例明確了園區(qū)水保的編制主體是園區(qū)管理單位，審批的主體是控制性詳細(xì)規(guī)劃審批權(quán)限相應(yīng)的水行政主管部門，后續(xù)入園建設(shè)項目的水保登記表則是園區(qū)所在地縣級水行政部門，規(guī)定的各項事權(quán)比較具體明確，承接事權(quán)的各個單位安排也十分合理。

綜上所述，園區(qū)統(tǒng)一水土保持方案定義為：在新建的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園等園區(qū)，園區(qū)管理單位依據(jù)園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，充分考慮自然因素和后續(xù)項目建設(shè)中人為破壞因素造成水土流失的影響，據(jù)此制定防治目標(biāo)、管理措施和監(jiān)管驗收等形成的方案。

2 實施園區(qū)統(tǒng)一水土保持方案的意義

實施園區(qū)統(tǒng)一水保工作是新時期水利工作改革的重要內(nèi)容之一，是提升政府服務(wù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的有效手段。

2.1 保護園區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高方案的科學(xué)性

進行產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，開發(fā)強度大，對園區(qū)的土體的擾動強度明顯，編制水土保持方案并執(zhí)行落實能夠有效減輕水土流失，保護生態(tài)環(huán)境[2]。開展園區(qū)統(tǒng)一水保，克服了單一項目的局限，從整個園區(qū)的開發(fā)周期和較大空間范圍考慮水土保持工作，能夠更客觀、更科學(xué)掌握不同階段、不同空間的水保重點工作，有效提高了方案的科學(xué)性。

2.2 加快園區(qū)項目的建設(shè)進度，減輕入園企業(yè)有關(guān)成本支出

實施園區(qū)統(tǒng)一水土保持方案后，后續(xù)項目進場實施承諾制，程序上只需要提交水保登記表備案即可，十分直觀地提升了工程項目前期工作進展速度，加快推動了園區(qū)的開發(fā)和項目的建設(shè)。同時，入園的工程項目原本需要請設(shè)計編制水保方案報告書或表，相關(guān)評審還要支付專家費用等，實施園區(qū)統(tǒng)一水保后，減少了或減免了相關(guān)費用的支出，企業(yè)跑腿的次數(shù)也大大減少，減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高了建設(shè)的效益，優(yōu)化了園區(qū)的營商環(huán)境。

2.3 減少園區(qū)項目水保審批件數(shù)，提高公共行政資源的使用效益

當(dāng)前公共行政資源十分有限，主要表現(xiàn)在相關(guān)工作人員數(shù)量少，隊伍結(jié)構(gòu)中業(yè)務(wù)熟悉的人員更少，對應(yīng)的每年的項目審批卻數(shù)量眾多，難以為社會和企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)滿意的服務(wù)[3]。開展園區(qū)統(tǒng)一水土保持工作，實行企業(yè)承諾登記制度，相對以往一個項目一個水保審批而言，工作量將大幅減少，極大緩解了公共行政資源供應(yīng)不足的矛盾，減輕了審批部門的工作壓力，減少了項目審批排隊的時間，增加了企業(yè)的獲得感，也為政府部門樹立起了良好形象。

2.4 促進資源的合理利用，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了資源保障

新建的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)由于建設(shè)起點較高，加上政府對防汛工作的重視。在園區(qū)規(guī)劃時，對園區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)就提出較高的要求，直觀表現(xiàn)在園區(qū)地塊標(biāo)高將有所抬高；另外，國家提倡綠色環(huán)保的發(fā)展模式，企業(yè)和群眾對園區(qū)建設(shè)的品質(zhì)要求越來越高，對園區(qū)的綠化在空間布局、品質(zhì)數(shù)量上提出了更高的要求。上述情況都需要大量的土石方和耕植土資源用于建設(shè)，資源成本和運輸成本相應(yīng)較高。園區(qū)統(tǒng)一水保以后，可以設(shè)法建設(shè)平臺，統(tǒng)一調(diào)配相關(guān)項目土石方和表土資源，變廢為寶，減少土石方外購數(shù)量，同時由于運輸距離的縮短，減少了工程費用開支，降低了園區(qū)開發(fā)建設(shè)成本。

3 園區(qū)統(tǒng)一水保實踐情況及存在問題

浙江省開展園區(qū)統(tǒng)一水保工作以來，浙江省各地積極開展園區(qū)統(tǒng)一水保實踐探索，取得了一定的成績，并將相關(guān)創(chuàng)新思路延伸拓展綜合了其他方面如水資源利用、環(huán)評等審批管理事項，在不斷改革創(chuàng)新中，提升工作績效。

3.1 各地園區(qū)統(tǒng)一水保實踐情況

根據(jù)有關(guān)會議交流材料顯示，園區(qū)統(tǒng)一水保改革模式為政府審批服務(wù)、行政監(jiān)管的改革提供了有益參考。各地積極總結(jié)經(jīng)驗做法，如“標(biāo)準(zhǔn)地”改革(含園區(qū)統(tǒng)一水保)等浙江模式被國務(wù)院辦公廳國辦函〔2018〕46號文作為優(yōu)化營商環(huán)境典型做法予以通報推廣。

湖州市2018年4月印發(fā)《湖州市推行企業(yè)投資項目涉水審批承諾報備制實施方案》(以下稱《方案》)，《方案》提出要開展“區(qū)域洪水影響綜合評價”。所謂“區(qū)域洪水影響綜合評價”即包括了區(qū)域水域、水資源利用、水土保持3個主要方面的內(nèi)容。在《方案》的基礎(chǔ)上，制定發(fā)布了《區(qū)域影響綜合評價報告編制指南》和涉水負(fù)面清單，有效指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在水土保持、水域保護、水資源利用等工作開展，使水保工作從單一項目管理向園區(qū)統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，精簡了審批事項，降低了辦事成本，提高了辦事效率，有效推進了產(chǎn)業(yè)項目順利落地。

蒼南縣在精準(zhǔn)服務(wù)上下功夫，出臺“區(qū)域環(huán)評+區(qū)域水?！甭?lián)合評估評審工作方案?？绮块T協(xié)同，多評合一，建立聯(lián)合評估制度。如蒼南綠能小鎮(zhèn)項目，作為改革試點區(qū)域，小鎮(zhèn)前期實行“區(qū)域防洪影響、水土保持、水資源”三合一報告評審，以問題為導(dǎo)向，采取指標(biāo)控制，項目備案管理，對符合條件的項目予以準(zhǔn)入。同時強化資源信息整合，實行“一圖管理”，綜合園區(qū)水保實施情況、水利設(shè)施布局等信息，破解信息孤島。

溫州甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)率先在園區(qū)統(tǒng)一水保工作上開展實踐探索，在2014年1月和12月，對起步區(qū)整體和一期市政工程統(tǒng)一水保進行了批復(fù)。[4-5]兩個已批準(zhǔn)的方案均為區(qū)域統(tǒng)一水保方案，并在此基礎(chǔ)上具體落地項目實行水保登記制度。近幾年的實踐開展，為管委會實施區(qū)域開發(fā)，為招商引資項目順利落地，提供了高效的服務(wù)。

3.2 園區(qū)統(tǒng)一水保存在的問題

(1)園區(qū)統(tǒng)一水保方案編制依據(jù)為批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，由于種種因素影響，規(guī)劃的理論性在向現(xiàn)實項目過渡過程中，存在一定的不確定性，地方政府在招商引資過程中，往往會為具體意向項目量體裁衣，可能導(dǎo)致規(guī)劃調(diào)整變化，這種調(diào)整也并非一次到位，這對后續(xù)的水保管理工作將造成一定的影響。對于相關(guān)規(guī)劃調(diào)整后，園區(qū)統(tǒng)一水保應(yīng)如何調(diào)整沒有明確的規(guī)定予以規(guī)范。

(2)園區(qū)統(tǒng)一水保方案編制缺少規(guī)范的指導(dǎo)文件。目前，《條例》中提及到園區(qū)統(tǒng)一水保，《浙江省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理辦法》(試行)(以下簡稱《辦法》)在園區(qū)統(tǒng)一水保的編制依據(jù)、審批權(quán)限、水保監(jiān)測、水保驗收作了初步的規(guī)定。在方案具體的編制規(guī)程、虛擬項目水保指標(biāo)的取值，方案審查要點、方案實施管理等方面暫無具體詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致當(dāng)前編制的園區(qū)統(tǒng)一水保方案質(zhì)量不一，地方審批自由裁量空間較大，方案的可行性和科學(xué)性有待商榷。

(3)園區(qū)統(tǒng)一水保的監(jiān)管難度較大[6]。①前期的數(shù)據(jù)過于籠統(tǒng)，在園區(qū)統(tǒng)一水保中挖填土石方、水保措施和水保資金投入等較籠統(tǒng)，難以分解到具體項目；水保登記表內(nèi)容簡單模糊，具體的量化數(shù)據(jù)很少，并不合適用于園區(qū)大的工程項目；業(yè)主單位在填寫登記表時，有時連開挖回填土石方量也較難填報。②園區(qū)的監(jiān)管能力不足，一般產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者開發(fā)區(qū)等平臺的管理機構(gòu)為管委會，工作重心集中在園區(qū)開發(fā)建設(shè)管理和招商引資上，專職水保工作的人員數(shù)量很少，一般均為兼職，業(yè)務(wù)能力水平不一。③縣市區(qū)相對成熟的水保監(jiān)管體系并未延伸覆蓋，往往以事權(quán)下放、委托管理等說辭搪塞。

(4)園區(qū)統(tǒng)一水保審批遭遇尷尬?！稐l例》雖明文規(guī)定，園區(qū)統(tǒng)一水保審批按照規(guī)劃審批權(quán)限報相應(yīng)的水行政主管部門審批。但是，現(xiàn)實由于委托管理和事權(quán)的下放的原因，相關(guān)審批工作由園區(qū)管理機構(gòu)內(nèi)設(shè)局(處、室)執(zhí)行，同時，園區(qū)管理方又是統(tǒng)一水保方案的編制方，園區(qū)在該事項審批上既是“運動員”，又當(dāng)“裁判員”。

4 完善園區(qū)統(tǒng)一水保的建議

4.1 及時開展園區(qū)統(tǒng)一水保工作調(diào)研

在充分肯定園區(qū)統(tǒng)一水保改革積極作用的同時，從審批、監(jiān)管、驗收各個環(huán)節(jié)入手，對各地相關(guān)工作開展情況、工作成效、存在問題進行梳理。對各地反映共性的問題，進行分析，查找解決對策，利于后續(xù)工作做進一步規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 抓緊出臺“園區(qū)統(tǒng)一水保”方案編制指南

園區(qū)統(tǒng)一水保不同于普通項目水保方案，比較普通項目水保，園區(qū)統(tǒng)一水保涉及面更廣，包括空間更大，項目數(shù)量更多，擾動的土石方十分巨大，而且其中的一些項目何時立項，還具有不確定性等特點。故編制統(tǒng)一水保方案的質(zhì)量對園區(qū)的水保后續(xù)工作開展將有較大影響。園區(qū)統(tǒng)一水保方案編制時，除了普通項目水保方案中規(guī)定的章節(jié)內(nèi)容外，根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃中有關(guān)道路、河道、管網(wǎng)等級大小，工業(yè)、商業(yè)辦公、居住、綠化地塊(區(qū)分有無地下室開挖)等對園區(qū)主要建設(shè)對象進行類型劃分，確定各類型項目單位面積單位水保投資、單位土石方量等參考指標(biāo)。另外，征詢園區(qū)發(fā)改部門、招商部門、住建部門的意見，了解公建項目和社會投資項目后續(xù)立項計劃，初步確定公建項目和社會項目名稱和大致范圍規(guī)模；對于情況還不明確的區(qū)塊，以市政路網(wǎng)隔離的地塊為單位，初步確定房建和綠化項目數(shù)量，最后匯總成表列入方案，同時，建議增加園區(qū)土石方綜合利用章節(jié)，有條件的地方可以將臨近的幾個園區(qū)的土石方統(tǒng)籌調(diào)配[7]。(1)結(jié)合項目地塊開發(fā)時間計劃，測算各項目實施土石方需求，科學(xué)合理確定土石方的調(diào)配；(2)選取合適地塊作為多余土石方臨時存放場所，做好管護并加強監(jiān)測；(3)建設(shè)區(qū)域土石方調(diào)配平臺[8]，將區(qū)域料場也納入其中，及時在平臺上發(fā)布有關(guān)土石方的供求信息，開展市場化的運作，讓資源得到充分的利用。

4.3 進一步完善《辦法》

《辦法》對涉及園區(qū)統(tǒng)一水保方案在審批、監(jiān)管、驗收全過程的工作要求進一步予以明確。比如，由于各地十分注重優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)劃要為實際落地的招商項目量體裁衣，故在規(guī)劃實施過程中，將會有可能發(fā)生局部的規(guī)劃調(diào)整；同時，由于園區(qū)開發(fā)需要較長的時間周期，那么規(guī)劃的調(diào)整也將可能一直伴隨，并不能一步到位。那么涉及到規(guī)劃調(diào)整后水保方案的調(diào)整如何處理，在何種程度需要進行重新論證；何種程度只需備案登記；以及在經(jīng)歷若干間歇性的調(diào)整后，當(dāng)總量達到重新論證的程度時，如何處置等；建立園區(qū)統(tǒng)一水保中期復(fù)核評估制度。由于部分園區(qū)范圍較大，全部建設(shè)完成需要較長的周期，加上規(guī)劃的不確定性等因素，若一個水保從頭到尾用到底，可能會有較多不完善。故建議建立園區(qū)統(tǒng)一水保中期復(fù)核評估制度。以3年為一周期對原審批的園區(qū)統(tǒng)一水保方案進行復(fù)核評估，總結(jié)已建區(qū)域水保實施情況，包括取得的成績，防治目標(biāo)是否達成，存在的問題等；另外，3年的時間過去，一些待開發(fā)區(qū)塊的項目多少有些眉目，及時開展數(shù)據(jù)的修正，提高設(shè)計的正確性和科學(xué)性。相關(guān)復(fù)核評估工作由園區(qū)管理方負(fù)責(zé)委托，或者直接在委托編制園區(qū)統(tǒng)一水保合同中予以規(guī)定，相關(guān)復(fù)核評估成果審批由原審批機關(guān)審核批準(zhǔn)。同時，《辦法》規(guī)范項目初步設(shè)計水保專章的內(nèi)容和深度要求，在實際工作中，發(fā)現(xiàn)項目的初步設(shè)計水保專章質(zhì)量堪憂，特別是非水利行業(yè)的項目更甚，由于園區(qū)統(tǒng)一水保的綜合性，具體到實際項目的具體水保措施和水保投資等不甚明確，初步設(shè)計水保專篇更少有內(nèi)容和素材可以編寫，需要上級部門進一步明確初步設(shè)計水保深度的具體涵義和質(zhì)量要求，提高初步設(shè)計文本水保專篇設(shè)計的質(zhì)量，利于后續(xù)的水保監(jiān)管[9]。

4.4 嚴(yán)格規(guī)范審批權(quán)限與審流程

根據(jù)《條例》的要求，園區(qū)統(tǒng)一水保審批按照規(guī)劃審批權(quán)限報相應(yīng)的水行政主管部門審批，必須不折不扣執(zhí)行，不能以事權(quán)下放，委托管理，區(qū)劃調(diào)整等理由推脫，避免園區(qū)管理單位既是方案的編制者(或委托編制者)，又是方案的審批者的情況發(fā)生，確保審批流程公平公正。[10]

4.5 加強園區(qū)水利水保隊伍建設(shè)

園區(qū)前期開發(fā)的重點工作一般為招商和設(shè)施建設(shè)工作，水保工作雖然重要，但并不是園區(qū)的重點工作，專門從事水保工作的人員數(shù)量很少，且多為兼職；同時，由于新建園區(qū)組建時間不長，工作人員均從不同崗位調(diào)配而來，缺少水保工作的經(jīng)驗，業(yè)務(wù)知識水平不高。因此，縣市區(qū)應(yīng)給予園區(qū)水保更多的關(guān)注和支持，要加強園區(qū)水保工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，要充分利用中介單位(設(shè)計、咨詢、監(jiān)管)的資源，通過政府采購的方式，購買服務(wù)，彌補人員和能力的不足，提升水保工作成效。

5 結(jié) 語

園區(qū)統(tǒng)一水保是當(dāng)前新時期水利工作改革的主要方向之一，是水利行業(yè)積極響應(yīng)國務(wù)院簡政放權(quán)，提高政府服務(wù)質(zhì)量的有力舉措。雖然在實施過程中存在各種問題和困難，但是辦法總比困難多，各相關(guān)部門要結(jié)合各自實際，善于調(diào)查研究，不斷完善，總結(jié)先進的工作經(jīng)驗和做法并積極推廣，不斷提升園區(qū)統(tǒng)一水保工作實效。