張喆

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完成了國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)三足鼎立的架構(gòu)，市場(chǎng)和資產(chǎn)配置的彈性和活力得到提高，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。近幾年，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理改革不斷發(fā)展，出臺(tái)了一系列國(guó)有資產(chǎn)管理的政策、法律和制度，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)成功從單純的管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，形成了以中央到地方各級(jí)國(guó)資委為中心的統(tǒng)一管理的國(guó)企集團(tuán)，極大提升了國(guó)企在三足經(jīng)濟(jì)架構(gòu)中的地位，過(guò)程中雖經(jīng)歷了重組、關(guān)閉、破產(chǎn)、人員下崗等陣痛，但改革對(duì)于深層觸及企業(yè)內(nèi)部機(jī)制影響還不夠，為適應(yīng)不斷變化的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，新一輪國(guó)企改革箭在弦上。本文嘗試從梳理國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理體制改革的基本情況入手，正確認(rèn)識(shí)體制改革，從根本上解決誤區(qū)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)，借此不斷完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，從而有效的促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、明確我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方向的重要性

目前，我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)有企業(yè)管理好國(guó)有資產(chǎn)，為其保值增值是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的重要因素。近年市場(chǎng)發(fā)展中，國(guó)有企業(yè)保持遵循國(guó)家政策，認(rèn)真履行基本職責(zé)，投入大量人力物力進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，重組、關(guān)閉、破產(chǎn)、人員下崗等陣痛后獲得了突出效果。不過(guò)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，運(yùn)營(yíng)成本水漲船高，市場(chǎng)因素不斷變化，最近幾年部分國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益下滑，企業(yè)虧損率數(shù)據(jù)上升，負(fù)債額增長(zhǎng)速度快的情況，于此同時(shí)，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的數(shù)量也逐漸增多，影響了國(guó)企的綜合實(shí)力和影響力。近年國(guó)企管理體制改革通過(guò)總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)，已基本確定了改革方向。

1.建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公司治理，提高競(jìng)爭(zhēng)力、生命力。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)中，由于國(guó)家作為資產(chǎn)的所有者地位較為虛化，容易造成作為代理人的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)擁有的權(quán)利和責(zé)任不對(duì)稱(chēng)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況的好壞無(wú)法對(duì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)和約束，影響管理效率。隨著改革的不斷深入，部分國(guó)企已通過(guò)股份制改革，公司制改革進(jìn)入資本市場(chǎng)，通過(guò)證券市場(chǎng)，投資人以及職業(yè)經(jīng)理人的相互管理和制約形成并有效促進(jìn)資產(chǎn)管理監(jiān)督體系的建立，有效提高了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和生命力。

2.建立培育企業(yè)管理群體。目前部分國(guó)企管理層人員由上級(jí)任命，這樣較難保證可選出最合適的人員，針對(duì)這種情況，應(yīng)仿效市場(chǎng)化的方式改革企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的任命制、任期制和限薪制，賦予董事會(huì)權(quán)利選擇，任用干部，給予符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬和長(zhǎng)期激勵(lì)政策，使支配和管理國(guó)有資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)形成一大批企業(yè)專(zhuān)業(yè)管理群體。

3.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和資產(chǎn)合理配置。過(guò)往國(guó)企考核往往以規(guī)模為導(dǎo)向，以產(chǎn)值排位，目前已造成一大批企業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，資產(chǎn)錯(cuò)配的情況發(fā)生，超出了市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)的能力，一定程度上扭曲了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成大量社會(huì)資源的浪費(fèi)，也使得三足經(jīng)濟(jì)體的外資，民營(yíng)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境受到影響。 應(yīng)及時(shí)調(diào)整國(guó)企的考核方式，通過(guò)市場(chǎng)化的公司治理體系和價(jià)值理念為驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)和建立社會(huì)責(zé)任考核指標(biāo)，使得優(yōu)化自身資產(chǎn)管理的同時(shí)調(diào)整整體市場(chǎng)資源配置，優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

4.給整體中國(guó)經(jīng)濟(jì)構(gòu)筑帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇。通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化混合制改革，使具備條件的國(guó)企可通過(guò)遵循公司法和市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)一步深化公司制，股份制改革，將股份和資產(chǎn)上市交易，合理引入市場(chǎng)投資人共同參與資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，為企業(yè)運(yùn)營(yíng)改善資金情況，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，共同監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營(yíng)，真正意義上實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與投資人分享經(jīng)營(yíng)果實(shí) 。

二、新階段國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革研究進(jìn)展及優(yōu)化方案

通過(guò)“放活，管好，優(yōu)化，放大”四大重點(diǎn)推動(dòng)國(guó)有資本做大做強(qiáng)是黨的十九大做出的重大決策，是國(guó)企國(guó)資改革發(fā)展理念和方式的重大變革。制定了由管理實(shí)物資產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)變兩步走的方案，第一步是推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變;第二步是擴(kuò)大國(guó)有資本投資，運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制（彭華崗，2017）。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)做大做強(qiáng)做優(yōu)，完善國(guó)企國(guó)資改革方案，圍繞管資本為主加快轉(zhuǎn)變國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，推進(jìn)兩類(lèi)（資本投資公司，運(yùn)營(yíng)公司）的改革工作方案，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。投資公司及運(yùn)營(yíng)公司是在國(guó)有出資機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）和實(shí)體企業(yè)間建立的國(guó)有獨(dú)資的，專(zhuān)業(yè)從事國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的法人單位，其作為鏈接國(guó)有資本出資機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)的中樞，在控參股企業(yè)行使國(guó)家股東的權(quán)利，接受出資機(jī)構(gòu)的委托保障國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

國(guó)有資本投資公司的功能定位是開(kāi)展產(chǎn)業(yè)資本融資，重大項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合開(kāi)展資本運(yùn)作，并對(duì)持有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。圍繞投資公司的改革主要涉及：①戰(zhàn)略定位;②產(chǎn)業(yè)格局;③管控模式小總部，大產(chǎn)業(yè)格局;④市場(chǎng)機(jī)制;⑤資源優(yōu)化;⑥黨建保障。

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司通過(guò)股權(quán)運(yùn)作，價(jià)值管理，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)。定位于國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)，按財(cái)務(wù)管控方式管理控股和參股企業(yè)，推動(dòng)國(guó)有資本的合理流動(dòng)，改善國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效應(yīng)。

在了解最新政策進(jìn)展同時(shí)需要厘清市場(chǎng)和政府的關(guān)系， 這是所有國(guó)有資產(chǎn)改革的重要依據(jù)和方向，通過(guò)界定不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)功能的基礎(chǔ)上分類(lèi)設(shè)計(jì)各類(lèi)國(guó)企的改制方案，分類(lèi)監(jiān)管。不同國(guó)企的分類(lèi)方式以及匹配的監(jiān)管方式是目前主要面臨的關(guān)鍵措施。通過(guò)準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能，通過(guò)以管資本為主加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，深入推進(jìn)分類(lèi)監(jiān)管，分類(lèi)改革，分類(lèi)推進(jìn)各方面的改革。

隨著國(guó)企改革進(jìn)程的不斷深化，對(duì)企業(yè)功能進(jìn)行合理界定成“公益性”和“營(yíng)利性”兩種逐漸成為一種共識(shí)。（2013，關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)）公益性國(guó)有企業(yè)即以保障民生，服務(wù)社會(huì)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為主要目標(biāo)而設(shè)立的自然壟斷行業(yè)，如能源，通信等。盈利性國(guó)有企業(yè)以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力，放大國(guó)有資本功能，實(shí)現(xiàn)保值增值為主要目標(biāo)，按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，有序進(jìn)退。

根據(jù)功能劃分出國(guó)有企業(yè)兩種類(lèi)型后應(yīng)根據(jù)不同類(lèi)型的特點(diǎn)因地制宜設(shè)計(jì)其實(shí)施方案。方案內(nèi)容應(yīng)著重考慮改革的四個(gè)基本要素：股權(quán)控制、治理結(jié)構(gòu)、人事管理和薪酬激勵(lì)以及考核機(jī)制。通過(guò)四個(gè)要素的綜合考量并結(jié)合實(shí)際情況，使改革得以順利實(shí)施。

1.股權(quán)控制。國(guó)家以管資本為方向?qū)?guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)督管理，可靈活采用完全控股，部分控股，參股，優(yōu)先股，黃金股等多種架構(gòu)方案。對(duì)于公益性企業(yè)，可考慮采用利用社會(huì)資本認(rèn)購(gòu)優(yōu)先股的股權(quán)融資和國(guó)家股東是有雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)中優(yōu)先表決權(quán)股兩種方式，進(jìn)而穩(wěn)定對(duì)該類(lèi)企業(yè)的控制權(quán)。對(duì)于營(yíng)利性企業(yè)，國(guó)家無(wú)須利用國(guó)有資本占控股地位，可考慮根據(jù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況在不同階段采用普通股、優(yōu)先股和黃金股等策略實(shí)現(xiàn)保值增值平穩(wěn)退出，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，這樣可緩解當(dāng)下國(guó)企中國(guó)有股比過(guò)高的情況，減輕捆綁負(fù)擔(dān)。

2.治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有資產(chǎn)管理改革在區(qū)分營(yíng)利性企業(yè)和公益性企業(yè)后應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)理順國(guó)有企業(yè)政府領(lǐng)導(dǎo)和公司治理之間的關(guān)系。 十八屆三中全會(huì)指出“國(guó)有資本要加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)”，以及“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全，國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”。這明確對(duì)這兩類(lèi)企業(yè)要求需明確自身的改革方向，積極應(yīng)用于升級(jí)其治理結(jié)構(gòu)。公益性企業(yè)服務(wù)社會(huì)，保障民生，維穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，是政府職能的延伸，國(guó)家要保障絕對(duì)穩(wěn)定的控制權(quán)。同時(shí)政府應(yīng)尊重營(yíng)利性企業(yè)的專(zhuān)業(yè)管理，引導(dǎo)鼓勵(lì)其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的改革和制定順應(yīng)企業(yè)發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略。兩類(lèi)企業(yè)共同服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展，共同成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有效結(jié)合的助推器。

3.人事管理和薪酬激勵(lì)。國(guó)企管理人員和公務(wù)員體系實(shí)現(xiàn)徹底脫鉤是改革的必經(jīng)之路，目前國(guó)企管理人員定位較為模糊，薪酬及職級(jí)未能與企業(yè)效益及市場(chǎng)情況匹配，企業(yè)自身或其董事會(huì)對(duì)高層管理人員無(wú)法直接委任及考核，甚至某些層面國(guó)企人員管理非常相似甚至等同公務(wù)員管理，這種制度設(shè)計(jì)對(duì)企業(yè)發(fā)展存在諸多限制。

4.考核機(jī)制。分開(kāi)公益性及營(yíng)利性企業(yè)后，可以更加明確其各自承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)，實(shí)現(xiàn)與其自身匹配的考核機(jī)制。這樣可以避免戰(zhàn)略任務(wù)和盈利目標(biāo)一刀切的弊端，保證公益性企業(yè)的基本服務(wù)功能，避免與民爭(zhēng)利，對(duì)于營(yíng)利性企業(yè)要制定與之匹配的考核目標(biāo)，保證資產(chǎn)投資保值增值。

目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革已經(jīng)取得了明顯的成效，但探索的道路還在不斷實(shí)踐和創(chuàng)新。我國(guó)當(dāng)前的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革雖仍然存在一些不足和漏洞，但仍然可以從不斷地改革變化中找到進(jìn)步的力量，保證了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的健康發(fā)展。 我們需要不斷地對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)行優(yōu)化和完善，并有針對(duì)性地彌補(bǔ)這些漏洞，促進(jìn)改革的有序進(jìn)行。

（作者單位：招商局蛇口工業(yè)區(qū)控股股份有限公司）