何浩 于芹

【摘要】美國國會在美國對外政策制定中扮演著關(guān)鍵角色。作為多元利益表達(dá)平臺，美國國會立法行為反映了特定時期美國內(nèi)政與外交的復(fù)雜狀況。中美雙邊關(guān)系經(jīng)貿(mào)發(fā)展過程中，美國國會所起的作用也至關(guān)重要。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系出現(xiàn)波動時，美國國會對促進(jìn)兩國關(guān)系健康發(fā)展有諸多理性發(fā)聲。然而美國國會部分立法行為對中美貿(mào)易成本及中美貿(mào)易協(xié)定的達(dá)成也存在負(fù)面影響。

【關(guān)鍵詞】中美關(guān)系? 國會? 經(jīng)貿(mào)問題

【中圖分類號】D73? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.020

2018年以來，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系出現(xiàn)了重大波動，盡管雙方從未間斷溝通與互動，其過程也頗為曲折復(fù)雜。與此同時，美國國內(nèi)政治對此反映并不一致，美國國會議員對中美經(jīng)貿(mào)問題態(tài)度也不甚相同。作為聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)和國家代議機(jī)構(gòu)，美國國會的聲音反映著美國國內(nèi)政治狀況。美國國會涉華經(jīng)貿(mào)議案展現(xiàn)出的特征能夠體現(xiàn)出其國內(nèi)民眾的認(rèn)知態(tài)度及國會部分政策偏好。

美國國會在中美關(guān)系發(fā)展中的雙向作用

進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展，各國國內(nèi)事務(wù)與國際事務(wù)聯(lián)系愈發(fā)密切。中美作為經(jīng)濟(jì)實力位于世界前列的國家，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展緊密相連深度交融。根據(jù)美國國會研究署的報告，2017年，中美貿(mào)易額高達(dá)7117億美元，中國是美國最大貿(mào)易對象國和第二大出口國。[1]目前，美籍華人數(shù)量約為522萬，占美國人口1.6%。同時，有超過43萬中國留學(xué)生在美國求學(xué)。[2]中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展不僅為世界經(jīng)濟(jì)帶來巨大動力，也深刻關(guān)系兩國人民福祉。作為代議機(jī)構(gòu)的美國國會是連接中美社會文化交流和兩國關(guān)系發(fā)展的歷史紐帶。中美關(guān)系正常化的近半個世紀(jì)以來，美國國會在兩國關(guān)系發(fā)展中表現(xiàn)出雙向牽引的作用。

一是對中美關(guān)系發(fā)展的正向促進(jìn)作用。中美關(guān)系正常化后，美國國會議員在不同層面通過多種渠道與中國各界接觸與交流，國會議員足跡遍布中國的大多數(shù)地區(qū)，對兩國關(guān)系健康發(fā)展起到了積極的推動作用。位于華盛頓特區(qū)的美國亞洲研究所（U.S. Asia Institute）一直承擔(dān)著國會議員訪華工作，美國對外關(guān)系委員會（The Council on Foreign Relation）和亞太交流與合作基金會（Asia-Pacific Exchange Foundation）也參與其中。1985年以來，亞洲研究所共協(xié)調(diào)組織了120批國會議員和工作人員訪華團(tuán)，超過一千多人次，對中美加深相互了解與順暢立法機(jī)構(gòu)間溝通發(fā)揮了重要作用。部分議員對中美關(guān)系發(fā)展作出諸多貢獻(xiàn)，具代表性的有第87-94屆國會參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖邁克爾·曼斯菲爾德（Michael Joseph Mansfield）。他曾三次訪問中國，發(fā)布專題報告詳細(xì)評估當(dāng)時美國國內(nèi)關(guān)注的各種問題。早在1974年就提出了給予中國“最惠國待遇”的提案，并敦促美國政府盡快與中國建立良好穩(wěn)定的外交關(guān)系，以推動地區(qū)及世界的和平與發(fā)展。

二是對中美關(guān)系發(fā)展的反向制約作用。國會作為美國聯(lián)邦政府立法機(jī)構(gòu)和國家代議機(jī)構(gòu)，其聲音和立場具有多元化特征，在一些問題上影響了中美關(guān)系正常發(fā)展。由于國會在上世紀(jì)七十年代著重限制總統(tǒng)權(quán)力，外交事務(wù)陷入國內(nèi)政黨政治的困境。卡特政府與中國正式建交后，國會通過了《與臺灣關(guān)系法》，該法成為中美關(guān)系健康發(fā)展的主要障礙。上世紀(jì)九十年代初，中國改革開放取得重大成就，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展迅速，中國“最惠國待遇”問題又成為美國國內(nèi)政黨政治的博弈焦點。進(jìn)入新世紀(jì)，為了加深對中國的了解，美國國會眾議院和參議院都組建了美中議會交流工作組，與我國全國人民代表大會定期交流。同時期，美國國會也成立了與中國相關(guān)的咨詢機(jī)構(gòu)和非正式議員團(tuán)。其中，國會行政部門中國委員會、美中經(jīng)濟(jì)與安全評估委員會向國會提交專題報告和年度報告，在國會影響力也越來越大。涉華非正式議員團(tuán)有中國大陸連線、中國臺灣地區(qū)連線、國會中國工作組等，其中，國會中國工作組致力于推進(jìn)兩國關(guān)系密切發(fā)展。但這些議員團(tuán)難以持久，一旦創(chuàng)立者離開國會，議員團(tuán)也就隨之變化。至2018年，眾議院中國工作組仍然活躍，而眾議院中國連線和參議院中國工作組已暫?；顒?。

中美貿(mào)易摩擦背景下國會涉華經(jīng)貿(mào)議案特征

2017～2018年美國第115屆國會中，共和黨在參眾兩院均處于多數(shù)黨地位。美國聯(lián)邦立法與行政機(jī)構(gòu)形成了“一致政府”的格局，有利于白宮推行各項政策。在這種有利于特朗普政府的國內(nèi)政治背景下，中美貿(mào)易關(guān)系出現(xiàn)波動。然而，國會仍然發(fā)出不同聲音，強(qiáng)調(diào)中美關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展及中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系健康平穩(wěn)的重要意義。

一是立場多元，理性發(fā)聲。從白宮方面將增加懲罰性關(guān)稅作為解決中美貿(mào)易問題主要手段，國會就開始了對這種措施的評估與反對。兩年來，國會組織了關(guān)于關(guān)稅問題聽證會和調(diào)查問詢，部分議員提案要求限制總統(tǒng)增加關(guān)稅的權(quán)力。眾議院中國工作組議員團(tuán)主席達(dá)林·拉胡德（Darin LaHood）呼吁白宮盡快與中國達(dá)成協(xié)議，而不是通過提高關(guān)稅損害雙方經(jīng)濟(jì)利益。[3]2018年4月10日，在白宮宣布對價值500億美元中國商品加征關(guān)稅后，美國各行業(yè)107個商業(yè)團(tuán)體聯(lián)合致信白宮與國會，并對國會進(jìn)行游說反對增稅。這些團(tuán)體不僅包括美國商會、美國零售聯(lián)合會等全國性團(tuán)體，還有圣迭戈報關(guān)員協(xié)會等地方性團(tuán)體。2018年7月11日，即白宮公布對2000億美元中國商品加征關(guān)稅翌日，國會參議院以88比11壓倒性多數(shù)通過限制總統(tǒng)關(guān)稅權(quán)力的動議。參議院外交委員會主席鮑勃·科克（Bob Corker）聲明，美國企業(yè)和消費(fèi)者利益不應(yīng)因不連貫貿(mào)易政策受損，國會在涉及“國家安全”的關(guān)稅問題中要發(fā)揮作用。當(dāng)白宮宣布將懲罰性關(guān)稅從10%提高到25%后，2018年9月26日，眾議院公布了要求總統(tǒng)澄清提高關(guān)稅和貿(mào)易政策專題報告的決議。而第116屆國會參議員帕特·圖米（Pat Toomey）則在2019年1月31日提交了限制總統(tǒng)以國家安全為由調(diào)整進(jìn)口貿(mào)易權(quán)力提案。雖然南卡羅來納州參議員林賽·格雷厄姆（Lindsey Graham）一直是白宮關(guān)稅政策公開支持者，但為了保護(hù)本州企業(yè)不受影響，他通過白宮貿(mào)易代表萊特希澤免除了部分進(jìn)口商品懲罰性關(guān)稅。國會議員在中美貿(mào)易問題中出于不同原因和立場保持著理性，扮演了緩和者的角色。

二是安全泛化，經(jīng)政相聯(lián)。115屆國會涉華經(jīng)貿(mào)議案總數(shù)為84件，有17件通過立法程序，其中7件為決議，10件成為法律，與國家安全相關(guān)的有58件。通過的法案中最具代表性的是《亞洲再保障倡議法》和《國防授權(quán)法》。兩件法案雖以國家安全作為主題，但涉經(jīng)濟(jì)部分以中國為主，且法案對中美關(guān)系穩(wěn)定健康發(fā)展有約束性條款。其中，《亞洲再保障倡議法》延續(xù)了美國安全、經(jīng)濟(jì)、價值觀這三個地區(qū)戰(zhàn)略支柱的概念，并在本法案中重申美國在亞太地區(qū)的安全與經(jīng)濟(jì)利益。雖然提到與中國“共同應(yīng)對地區(qū)和全球性挑戰(zhàn)，并維護(hù)地區(qū)秩序與規(guī)范”，但其內(nèi)容仍含有挑戰(zhàn)中美關(guān)系底線的敏感問題，并將中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為不利于美國亞太地區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)勢的重要因素。[4]《國防授權(quán)法》則要求美國商務(wù)部長每兩年向國會外國投資委員會提交中國在美投資報告。報告內(nèi)容包括中國在美投資總額、行業(yè)分類、中資公司在美控股詳細(xì)情況以及其職員情況，同時分析與中國制造2025計劃相關(guān)行業(yè)情況，并將這些情況與美國本土行業(yè)對比研究。該法還要求美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)禁止使用華為、中興、海能通信、海康威視、大華科技等公司設(shè)備及服務(wù)，以安全為由欲將中資公司排除在美國本土市場外。[5]

實際上，2019年《國防授權(quán)法》經(jīng)貿(mào)方面內(nèi)容主要源于兩個法案：《與中國公平貿(mào)易執(zhí)行法》和《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法》。《與中國公平貿(mào)易執(zhí)行法》主要內(nèi)容有：禁止向中國出售與國家安全相關(guān)敏感技術(shù)與知識產(chǎn)權(quán);對中國在美投資征稅，包括所持國債;對與中國制造2025計劃有貿(mào)易往來美國公司設(shè)置關(guān)稅，并限制中國在美投資;禁止聯(lián)邦政府及其承包商購買華為、中興公司設(shè)備或服務(wù)等。[6]這個法案并沒有得到參議院多數(shù)支持，同時還有美國企業(yè)為免于受到影響而進(jìn)行游說，最后被擱置在參議院財務(wù)委員會。但把中興、華為等公司的限制內(nèi)容納入了2019年《國防授權(quán)法》當(dāng)中?！锻鈬顿Y風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》同樣以中國在美投資作為主要約束對象，限制關(guān)鍵技術(shù)與知識產(chǎn)權(quán)出售轉(zhuǎn)讓，并對投資進(jìn)行更加嚴(yán)格審查與控制。該法案在參眾兩院順利通過，部分內(nèi)容被納入2019年《國防授權(quán)法》中。[7]

國會立法對中美貿(mào)易問題的政策影響

一是對中美貿(mào)易成本的直接效應(yīng)?！杜c中國公平貿(mào)易執(zhí)行法》和《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法》等法案直接政策效應(yīng)便是增加中美貿(mào)易成本。這些法案賦予國會與聯(lián)邦政府更加廣泛與嚴(yán)格的外資審查權(quán)力，使來自中國的直接投資及與中國有著重要業(yè)務(wù)往來非中國公司要接受更長的交易審查周期，并可能因涉及法規(guī)限制而無法開展原有業(yè)務(wù)，尤其在私募股權(quán)投資這樣復(fù)雜龐大的交易領(lǐng)域會產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的影響。同時，這些法案允許美國聯(lián)邦政府與盟國保持在外國投資安全審查方面的密切合作，也使外國公司在美投資安全審查范圍有可能向歐盟與日本等美國盟國延伸。一旦形成機(jī)制性多國協(xié)作投資安全審查制度，在美投資的不確定性因素則會大幅增加。在嚴(yán)格外資審查的同時，國會通過了《出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018）強(qiáng)化兩用物項出口管制。該法與《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法》的基本政策動機(jī)相一致，并授權(quán)商務(wù)部可制定出口管制規(guī)定，擴(kuò)大了出口管制清單范圍。一些企業(yè)經(jīng)營范圍內(nèi)原不屬于出口管制的產(chǎn)品與技術(shù)由于該法而成為管制物項，遂無法正常經(jīng)營。

二是對美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的政策效應(yīng)。在貿(mào)易關(guān)系波動情況下，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、地方部門、私營公司和研究機(jī)構(gòu)都對中美經(jīng)貿(mào)問題進(jìn)行了宏觀到微觀、長期到短期的全面評估。在美國決策者明確表明用提高關(guān)稅來表達(dá)自身立場時，國會已經(jīng)開始著手采取防范措施保證國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會的穩(wěn)定發(fā)展。第115屆國會直接與減稅及促進(jìn)就業(yè)相關(guān)法案有75件，其中《減稅與就業(yè)法》（Tax Cuts and Jobs Act）通過立法程序。該法以大幅降低企業(yè)與個人所得稅稅率作為激勵措施促進(jìn)美國本土經(jīng)濟(jì)活力。同時，聯(lián)邦政府還對強(qiáng)化就業(yè)技能培訓(xùn)及國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了具體政策目標(biāo)，配合減稅的立法手段形成了一整套國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，在對外經(jīng)貿(mào)問題與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋找平衡。在扶持本土企業(yè)方面，美國聯(lián)邦政府承諾為1077家小企業(yè)提供約57.3億美元融資，而國會則迅速通過《小企業(yè)投資機(jī)會法》（Small Business Investment Opportunity Act of 2017）《促進(jìn)社區(qū)商業(yè)法》（Spurring Business in Communities Act of 2017）等有利于美國本土小企業(yè)發(fā)展的法案，力求在國際環(huán)境變化情況下減小對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的不良沖擊。另外，國會眾議院議長南?！づ迓逦鳎∟ancy Pelosi）和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖查克·舒默（Chuck Schumer）表示，他們正與白宮協(xié)商約2萬億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)撥款事項，涵蓋高速公路、鐵路、橋梁、電力設(shè)施等項目的大規(guī)模投資。雖然國會撥款項目歷時長久、影響因素復(fù)雜，但府會與兩黨對增加美國國內(nèi)投資已形成了一定共識。

三是對中美經(jīng)貿(mào)問題態(tài)度搖擺及風(fēng)險。國會作為美國聯(lián)邦立法與代議機(jī)構(gòu)具有國家決策與代議政治的雙重功能。這就使國會在黨派政治、選區(qū)利益、府會之爭的復(fù)雜政治環(huán)境中難以在特定政策領(lǐng)域形成強(qiáng)力共識。美國國內(nèi)法制約國家對外政策的歷史傳統(tǒng)增加了美國涉外事務(wù)態(tài)度的不確定性。兩黨經(jīng)貿(mào)議案有著明顯的黨派傾向，同時國會參眾兩院關(guān)注點也有所區(qū)別。共和黨所提經(jīng)貿(mào)議案主要集中在傳統(tǒng)領(lǐng)域，民主黨則更關(guān)注勞工權(quán)益、環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等議題。而且，第115屆國會共和黨在參眾兩院占據(jù)多數(shù)情況下，白宮具有著推行政策的立法優(yōu)勢。但第116屆國會共和黨失去了眾議院多數(shù)黨優(yōu)勢，民主黨在眾議院成為白宮部分貿(mào)易政策的牽制力量。因而沒有通過立法程序的貿(mào)易協(xié)定往往容易受到黨派政治的影響，這也是美國政府退出《巴黎協(xié)定》《伊核協(xié)議》的順利之處。

總之，在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展過程中，美國國內(nèi)因素始終不應(yīng)被忽視。雖然美國國會與白宮的府會之爭與政黨政治使得政治環(huán)境產(chǎn)生波動，但在危機(jī)管理過程中兩國次國家層面增進(jìn)溝通與互動則有益于降低負(fù)面效應(yīng)，并可能為解決問題提供新的思路與途徑。

注釋

[1]Schwarzenberg， A.B.， U.S. Trade with Major Trading Partners， Washington D.C.： Congressional Research Service， December 18， 2018， p. 2.

[2]U.S. Census Bureau， American Fact Finder Results， September 16， 2018， https：//factfinder.census.gov/faces/tableservices/jsf/pages/productview.xhtml？pid=ACS_17_1YR_B02018&prodType=table.

[3]Wilson， D.， LaHood hopeful trade dispute with China nearing an end， February 22， 2019， https：//lahood.house.gov/media-center/in-the-news/lahood-hopeful-trade-dispute-china-nearing-end.

[4]The U.S. House of Representatives， Asia Reassurance Initiative Act of 2018， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， December 31， 2018， pp. 7-9， https：//www.foreign.senate.gov/download/s-2736-092618.

[5]The U.S. House of Representatives， John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， July 25， 2018， pp. 797-799，https：//www.congress.gov/115/crpt/hrpt874/CRPT-115hrpt874.pdf.

[6]The U.S. House of Representatives， Fair Trade with China Enforcement Act，Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， August 21， 2018， pp. 3-9， https：//www.congress.gov/115/bills/s3361/BILLS-115s3361is.pdf.

[7]The U.S. House of Representatives， Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， June 27， 2018，? pp. 121-129， https：//www.congress.gov/115/bills/hr5841/BILLS-115hr5841pcs.pdf.

責(zé) 編/趙鑫洋