馮仕文 王斌 尹秀鈺 黃猛 龍云浩

一、民政兜底脫貧成效及做法

2015年中央和貴州省扶貧開發(fā)工作會議以來，在各級黨委政府的領導下，貴州省各級民政部門認真貫徹落實習近平總書記關于脫貧攻堅系列重要講話精神，按照省委省政府“大扶貧”戰(zhàn)略決策部署，切實履行“兜底一批”職責，扎實抓好各項民政兜底脫貧工作，有效發(fā)揮了在脫貧攻堅中的兜底保障作用。

（一）各級黨委政府高度重視、各有關部門密切配合，全面構建起“黨政領導、民政主管、部門配合、基層落實、群眾參與”的工作格局

1.強化組織保障，構建起民政兜底脫貧組織領導體系

2015年以來，貴州省委將民政兜底脫貧工作納入省委常委會工作要點，省政府將城鄉(xiāng)低保提標、健全特困人員救助供養(yǎng)制度等列為“民生實事”進行安排部署。各級黨委政府將社會救助等民政兜底脫貧工作列入當地經濟社會發(fā)展規(guī)劃和政府重要議事日程。各級政府均成立了社會救助聯(lián)席會議、留守兒童困境兒童關愛救助保護領導小組等議事協(xié)調機構，縣、鄉(xiāng)兩級政府均成立了困難群眾基本生活保障工作領導小組。

2.強化責任落實，構建起民政兜底脫貧責任體系

貴州省政府制發(fā)文件，明確縣級政府、鄉(xiāng)級政府、民政部門在社會救助工作中分別承擔主體責任、具體責任和業(yè)務主管責任。民政部門切實履行農村低保和特困人員救助供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助、留守兒童困境兒童關愛救助保護等政策落實職責，統(tǒng)籌做好民政兜底脫貧工作；財政部門認真履行民政兜底脫貧資金的籌集、撥付和監(jiān)管職責；教育、人社、住建等部門按照分工認真履行教育救助、就業(yè)救助、住房救助職責；扶貧部門認真履行配合做好農村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接等職責。為確保各項民政兜底脫貧工作有效落實，建立起了責任分解、工作考核體系。貴州省委省政府將農村低保、醫(yī)療救助等民政兜底脫貧工作列為對市、縣兩級黨委政府主要領導脫貧攻堅工作的重要考核內容，并細化分解到部門、到市（州）、到縣。貴州省民政廳將兜底脫貧工作列為對全省民政系統(tǒng)年度績效考核任務，按季調度、每年考核。各地均參照省級做法，將民政兜底脫貧工作列為黨委政府和部門對下級考核的重要內容。

3.強化資金投入，構建起民政兜底脫貧資金保障體系

2015年以來，各級政府均將社會救助等民政兜底脫貧資金列為民生必保項目，切實納入各級財政預算，并逐年加大投入。2015年至2017年貴州省共投入各項社會救助資金333.6億元，其中，中央財政補助255.3億元，省級財政預算30.4億元，市縣兩級財政安排47.9億元。

4.強化監(jiān)督檢查，構建起民政兜底脫貧追責問責體系

各級政府將農村低保、特困人員救助供養(yǎng)等工作納入政府督辦督查重要內容；紀檢監(jiān)察部門將農村低保、醫(yī)療救助等資金管理使用情況列為扶貧領域民生監(jiān)督項目強化監(jiān)督；審計部門加強對政策落實、資金使用等審計監(jiān)督。貴州省民政廳會同省財政廳將民政兜底脫貧工作列為省級社會救助交叉檢查的主要內容，每年均對各市州、貴安新區(qū)和省直管縣開展專項檢查。貴州省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《貴州省城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作黨政領導干部問責辦法》，將市縣黨委、政府及有關工作部門的領導成員納入問責范圍，細化明確了“未做到動態(tài)管理下的‘應保盡保’、‘按標施保’”等10種問責情形。

（二）托底民生安全網基本建立并覆蓋所有困難群眾，有效保障了困難群眾的基本生活

1.農村低?；咀龅綉１M保、應退則退、按標施保，有效保障困難群眾實現“兩不愁”，助推“一達標”

（1）嚴格按政策、程序確定農村低保對象，對象認定基本做到公平公正。各地農村低保嚴格按照“三環(huán)節(jié)十步驟”（申請核評環(huán)節(jié)、審核環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié)，申請受理、調查核實、民主評困、一榜公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作經辦機構審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、二榜公示、縣級民政部門審批、三榜公示、待遇批準）的程序審核審批保障對象和保障待遇。為有效實施管理，將低保對象分為重點保障對象和一般保障對象。重點保障對象是指家庭主要勞動力因病、因殘喪失勞動能力造成基本生活常年困難的家庭。這類家庭因長期缺乏勞動力，常年需要政府通過低保保障基本生活。一般保障對象是指因其他原因造成家庭收入低于農村低保標準、基本生活常年困難的家庭。這類家庭不缺乏勞動力，在達到一定條件后可擺脫貧困狀況，家庭情況及經濟狀況較易發(fā)生變化。

近年來，貴州省各地基本建立起了以低保標準和家庭經濟狀況為依據，進出有序、管理規(guī)范的農村低保工作格局。各地每年一季度均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包村）干部組織開展對所有農村低保家庭進行入戶核查，做到戶戶見面。對一般保障對象按季開展核查，對新申請農村低保家庭即受理即核查。在認真開展收入核查的基礎上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包村）干部組織開展民主評議和張榜公示。民主評議基本做到評議組成人員具有代表性，評議過程充分發(fā)揚民主，評議人員對入戶核查結果、是否符合低保條件等充分發(fā)表意見。張榜公示基本做到及時將入戶調查情況、審核審批結果以及有關低保政策在村委會或自然村寨進行公示。縣、鄉(xiāng)兩級基本能按照規(guī)定比例開展抽查復核，對上報的擬保障家庭和原保障家庭進行抽查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽查面普遍不少于三分之一的村（居），每村（居）不少于10戶；縣抽查面普遍不少于二分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、社區(qū)服務中心），每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、社區(qū)服務中心）不少于10戶。有條件的地方還整合運用相關部門信息資源，對擬保障和原保障家庭的房產、車輛、社保等財產信息進行比對。通過認真抓好低保對象認定各關鍵環(huán)節(jié)工作，貴州省基本建立起了公平、公正、公開的農村低保對象認定機制，基本保證了農村低保制度有效實施，基本做到了應保盡保、應退則退、按標施保。

（2）農村低保動態(tài)管理基本做到進出有序，農村低保對象總量近年來呈逐年遞減趨勢。2017年底貴州省共保障農村低保對象260.9萬人，其中重點保障戶108萬人、一般保障戶152.9萬人。從實地調研了解的情況看，2015年以來，隨著全省脫貧攻堅工作大力推進，產業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、教育扶貧等工作力度加大，以及低保群體中有勞動能力人員外出務工增加收入等因素，農村低保對象人數逐年減少。

表1：2015-2017年貴州省及仁懷市威寧縣農村低保人數變化表（單位：人）

（3）加強農村低保制度和扶貧開發(fā)政策銜接，確保將所有符合條件的貧困人口納入農村低保保障范圍。為做到農村低保與扶貧開發(fā)兩項制度緊密銜接，創(chuàng)建民政部門和扶貧部門“三共同”銜接機制，民政部門與扶貧部門共同開展入戶核查、共同開展民主評議和張榜公示、共同開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。在此基礎上，按各自的政策和程序分別認定農村低保對象和貧困人口，從源頭上保障兩項制度有效銜接。通過強化兩項制度銜接，做到了對貧困群眾“應保盡保、應扶盡扶”，形成了兩項制度政策優(yōu)勢充分發(fā)揮、資源充分整合、共同向貧困群體聚焦、共同向絕對貧困發(fā)力的良好工作格局。部分貧困人口未納入農村低保范圍的原因包括：①建檔立卡貧困人口中的部分家庭人均收入已超過低保標準，按政策不應納入低保，但因其“三保障”問題尚未解決，仍屬于建檔立卡貧困人口。②按照貴州省農村低保政策規(guī)定，外出務工半年以上的家庭成員不計算為共同生活家庭人口，因此，符合低保條件的貧困人口家庭中的長期外出務工人員不納入保障范圍，只保障在當地長期生活的貧困人口家庭成員的基本生活。

表2：2015-2017年貴州省農村低保人數減量情況表（單位：萬人）

（4）農村低保保障標準和補助水平逐年提高，兜底保障功能明顯增強。從2015年起，貴州省建立起了農村低保標準按區(qū)域劃檔次調整提高機制，由省級根據各地經濟社會發(fā)展水平和所處區(qū)位，將全省農村低保確定為三個檔次。2015年至2017年，貴州省堅持盡力而為、量力而行，綜合考慮增強低保兜底保障功能、可籌集低保資金等因素，連續(xù)三年大幅度提高農村低保標準，2016年實現全省平均標準超過扶貧標準，2017年實現最低一檔標準超過扶貧標準。2017年貴州省農村低保平均標準在全國和西部分別排在第24位、第6位。全省農村低保實際補助水平逐年提高，三年人均享受低保金分別達1384元、1729元、2657元。2017年貴州省農村低保實際補助水平在全國和西部分別排在第18位、第5位，分別高于全國和西部平均水平135元、359元。

（5）對特殊困難群體給予重點保障，分類施保政策效果明顯，對特殊困難群體的保障力度得到強化。農村低保對象中的老年人、在校學生、殘疾人、重病患者屬于特殊困難群體，貴州省在發(fā)放基本保障金的基礎上，再按當地農村低保標準的20%增發(fā)特殊困難補助金。貴州省還創(chuàng)建了農村低保季節(jié)性缺糧戶糧食救助制度，對農村低保對象中耕地少、勞動力缺乏、自產糧食不能滿足基本口糧且不能通過其他渠道解決基本口糧問題的家庭，每年6月至8月通過發(fā)放糧食給予救助。2017年底享受分類施保的農村低保對象128.9萬人，占低保對象總數的49.6%，發(fā)放特殊困難補助金10.6億元，占農村低?？傊С龅?5.5%。糧食救助對象62萬人，占低保農村低保對象總數的23.8%，發(fā)放救助糧3609萬斤。岑鞏縣磨寨村麻力凸組楊勝平，一家3口人，其本人身患白血病，兒子在讀小學，家庭每月基本保障金503元，楊勝平及其子屬于分類施保對象，每月增發(fā)特殊困難補助金118元，家庭每月享受低保金621元，分類施保對該家庭很好地起到了雪中送炭的作用。

表3：2017年貴州省貧困人口納入農村低保保障情況表

表4：2015-2017年農村低保標準與扶貧標準對比表（單位：元/年）

2.醫(yī)療救助和臨時救助基本做到應救盡救，有力助推貧困群眾實現“三保障”

（1）醫(yī)療救助做到了對所有確需救助的困難群眾全覆蓋，有效遏制了因病致貧。各地醫(yī)療救助均制定有嚴格規(guī)范的審核審批程序，除對建檔立卡貧困人口、特困供養(yǎng)人員、城鄉(xiāng)低保、精神障礙患者等困難群體實施重點救助外，還將低收入家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者以及因醫(yī)療自付費用過高導致家庭無力承擔的患者納入救助范圍，全面實現醫(yī)療救助制度惠及所有困難群眾，基本做到“應救盡救”。2015年至2017年貴州省共資助參合參保人員880萬人，實施住院救助70萬人次（其中建檔立卡貧困人口21.3萬人次），實施重特大疾病住院救助7.6萬人次、人均救助3015元。2017年，貴州省14個深度貧困縣實施住院救助10萬人次（其中建檔立卡貧困人口4.8萬人次），共支出資金1.4億元（其中建檔立卡貧困人口支出0.6億元）；20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施住院救助4838人次（其中建檔立卡貧困人口2730人次），共支出資金646.8萬元（其中建檔立卡貧困人口支出336.1萬元）。如德江縣桶井鄉(xiāng)（極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實施住院救助903人次（其中建檔立卡貧困人口876人次），共支出資金65.8萬元（其中建檔立卡貧困人口支出63.4萬元），對貧困人口的救助人次數和救助資金占比分別高達97%、96.4%。

（2）臨時救助發(fā)揮了托底保障、救急解難功能，有效遏制了困難群眾因臨時性、突發(fā)性困難致貧返貧。各地臨時救助均制定有嚴格規(guī)范的審核審批程序，普遍將臨時救助家庭對象細化明確為因突發(fā)性意外事件、遭遇人身意外傷害、突發(fā)重大疾病、因支付子女或法定扶養(yǎng)人非義務教育階段境內教育費用、因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、因其他臨時性特殊原因造成基本生活暫時嚴重困難等六類困難家庭，并將因遭遇特殊困難暫時無法得到家庭支持而導致基本生活陷入困境的個人納入臨時救助范圍。家庭對象原則上參照當地城市低保標準保障其1至6個月的基本生活，對急難家庭救助標準最高可提高到5萬元。建立易地扶貧搬遷貧困移民一次性臨時救助政策，按每人1500元的標準對“十三五”以來確已搬遷的貧困移民發(fā)放一次性臨時救助金，2017年共對31.2萬救助對象發(fā)放4.74億元。2017年貴州省共投入臨時救助資金954萬元用于解決貧困群眾子女因就學發(fā)生的困難，共對29.1萬建檔立卡貧困人口實施臨時救助。2017年貴州省14個深度貧困縣實施臨時救助9.6萬人（其中建檔立卡貧困人口6.5萬人），共支出資金1.3億元（其中建檔立卡貧困人口支出0.9億元）；20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施臨時救助10359人（其中建檔立卡貧困人口9126人），共支出資金1439.8萬元（其中建檔立卡貧困人口支出1112萬元）。如赫章縣河鎮(zhèn)鄉(xiāng)（極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實施臨時救助2339人（其中建檔立卡貧困人口2330人），共支出資金355.6萬元（其中建檔立卡貧困人口支出353.7萬元），對貧困人口的臨時救助人數和救助資金占比分別高達99.6%、99.5%。

表5：2017年貴州省農村低保部分特殊困難群體比例表

貴州省全面建立起以主動發(fā)現、快速響應、社會力量參與為主要內容的救急難工作機制，整合運用各項社會救助、社會保障資源，做到對生活面臨困難、生存面臨危機的困難群眾及時發(fā)現、及時救助，有效遏制了沖擊社會道德和心理底線的事件發(fā)生。各地普遍建立急難救助對象排查、信息報告、個案會商等制度機制。2017年貴州省共實施急難救助2675人、人均救助1.84萬元，其中主動救助315人。務川自治縣都濡街道辦事處接官坪村村民徐進康，家庭人口6人，父親年老多病，妻子腰椎間盤突出喪失勞動力，長女徐琴2014年考入東北林業(yè)大學，次女和三女上小學。2014年徐進康患右側距骨壞死，花費醫(yī)療費用7萬多元，縣民政局對該家庭實施臨時救助1萬元，加上新農合報銷，有效幫助其解決了看病就醫(yī)負擔，同時及時將該戶6人納入農村低保保障其常年生活。2017年1月，徐進康因右踝部包塊和肝臟轉移癌再次入院手術治療，住院費用54388.9元，新農合報銷31918.26元，大病保險報銷3056.03元，民政“一站式”醫(yī)療救助11600元；2月，長女徐琴突患顱內膠質細胞瘤入院治療，縣民政局第一時間啟動“救急難”程序，先行實施臨時救助2萬元，幫助徐琴及時開展治療，后續(xù)醫(yī)療費用再按相關醫(yī)療救助保障政策給予解決。與此同時，該縣還組織募捐活動為其募集善款1萬余元。通過綜合運用農村低保、基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助、臨時救助、社會力量參與等社會救助及社會保險政策，有效幫助徐進康家庭擺脫了困境。

3.特殊困難群體救助保護做到了全覆蓋，保障特殊困難群體同步小康

堅持將所有符合條件的特殊困難群體納入救助保障范圍，確保救助無盲區(qū)、無死角，確保兜底民生安全網不漏不破。

（1）特困人員救助供養(yǎng)制度發(fā)揮了托底供養(yǎng)功能，為特困人員同步小康提供了制度保障。農村特困人員（五保戶）是農村最困難、最脆弱的群體。2017年底貴州省共有農村特困人員8.3萬人，為保障好這一特殊群體的生活，近年來貴州省各地大幅提高供養(yǎng)標準。2017年貴州省各地特困人員基本生活標準達當地城市低保標準1.3倍以上，平均標準達9228元/年，確保特困人員生活與全面小康進程相適應。針對失能半失能特困人員照料護理需求，增設了照料護理標準，全護理和半自理照料護理平均標準分別達17592元/年、9804元/年，失能半失能特困人員照料護理資金得到有力保障。除保障基本生活外，還向特困人員提供疾病治療、住房救助和教育救助以及辦理喪葬等全方位的救助服務，實現托底供養(yǎng)。特困供養(yǎng)機構供養(yǎng)服務實現對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，初步滿足特困人員的集中供養(yǎng)需求。2017年底貴州省共有特困人員供養(yǎng)服務機構1168所、床位8萬張，農村特困人員集中供養(yǎng)率達50%，排全國第6位。對集中供養(yǎng)對象，飲食普遍保證葷素搭配、營養(yǎng)均衡，衣著分四季購置，住宿環(huán)境基本符合老年人生活居住標準，看病就醫(yī)采取與鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和縣級醫(yī)院簽訂協(xié)議、開辟“綠色通道”的方式保障，部分有條件的地方設有醫(yī)務室。特困供養(yǎng)機構普遍設有娛樂設施，并組織開展適宜農村老年人的娛樂活動。為適應農村老年人生活方式，多數機構為集中供養(yǎng)老人提供了生產勞作場所，770所特困供養(yǎng)機構安排有菜地。妥善安排分散供養(yǎng)特困人員的基本生活和照料護理。各地切實壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級責任，通過簽訂協(xié)議購買服務，確保責任到人到戶，確保資金發(fā)放及時、情況隨時掌握、生病有人照料，實現對分散供養(yǎng)特困人員生活的全面保障。

（2）留守兒童困境兒童關愛救助保護體系基本建立，為此類家庭脫貧致富創(chuàng)造了條件。2017年底貴州省共有留守兒童56.7萬人。按照省委省政府決策部署和民政部工作安排，貴州省各級各部門共同發(fā)力，著力創(chuàng)新機制、強化措施，織密織牢留守兒童困境兒童關愛救助保護安全網，有效推動留守兒童困境兒童的生存環(huán)境、成長環(huán)境、法治環(huán)境、關愛環(huán)境明顯改善。①突出問題得以妥善解決。2017年，貴州省全面開展留守兒童“合力監(jiān)護、相伴成長”關愛保護專項行動，有效解決了留守兒童面臨的事實無人監(jiān)護、失學輟學（不在學）、無戶籍等突出問題。貴州省10931名無人監(jiān)護留守兒童、12781名父母一方外出另一方無監(jiān)護能力的留守兒童全部落實有效監(jiān)護，幫助5358名失學輟學和不在學留守兒童重返校園，為26000名無戶籍留守兒童辦理落戶。②兜底保障全面有效落實。進一步整合城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助、兒童福利、未成年人社會保護、慈善關愛等政策資源，形成政策互補聯(lián)動，有效落實留守兒童困境兒童的生活、醫(yī)療、教育保障；建立了由民政部門牽頭統(tǒng)籌協(xié)調、相關部門參加的個案會商機制，對單個部門難以解決的留守兒童困境兒童急難問題，及時開展會商并研究實施綜合救助措施。截至2017年底，貴州省共對留守兒童實施農村低保保障4.3萬人、醫(yī)療救助6.5萬人次、臨時救助2.2萬戶次、住房救助1.4萬戶。③長效機制不斷健全完善。建立了縱向貫通省、市、縣、鄉(xiāng)、村，橫向聯(lián)接民政、教育、公安、人社、衛(wèi)計、共青團、婦聯(lián)等部門的留守兒童困境兒童關愛救助保護工作聯(lián)動機制。各級民政部門未成年人保護機構根據留守兒童困境兒童基礎信息分析需求、評估風險，同步轉介給公安、教育、人社、衛(wèi)計、扶貧等相關部門，確保及時采取針對性措施消除風險隱患。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）根據留守兒童困境兒童不同風險等級，明確專人包保，定期不定期進行跟蹤走訪，及時了解掌握留守兒童困境兒童的安全、生活和健康狀況以及關愛救助保護的落實情況，并及時將情況反饋給有關部門，確保及時調整落實關愛救助保護工作措施。

配合殘聯(lián)加強殘疾人救助保護，建立困難殘疾人生活補貼制度和重度殘疾人護理補貼制度，提高殘疾人生活水平。2017年貴州省共計發(fā)放殘疾人兩項補貼資金3.5億元，30.48萬困難殘疾人和29.05萬重度殘疾人受益。

（三）社會救助制度體系基本建立，兜底脫貧具備了基本的制度安排

2015年頒布實施的《貴州省社會救助實施辦法（暫行）》（黔府發(fā)〔2015〕2號）標志著以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎，以特困人員救助供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助為輔助，以社會力量參與為補充，各有側重、互為補充、相互銜接、合力保障的“8+1”社會救助制度體系基本建立?！?+1”制度體系中由民政部門直接承擔的有最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助，以及2015年建立的留守兒童困境兒童關愛救助保護工作體系。另外的教育救助、住房救助、就業(yè)救助分別由相關部門承擔，但是按照《貴州省社會救助實施辦法（暫行）》的規(guī)定，由民政部門統(tǒng)籌。

（1）農村低保制度為保障生活常年困難的農村家庭基本生活提供了制度安排。從2007年起，貴州省政府先后制發(fā)了《關于全面建立實施農村居民最低生活保障制度的通知》和《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》等5個規(guī)范性文件，明確了農村低保制度的基本原則、總體目標、對象范圍、標準調整制定、審核審批程序、資金籌集管理、工作保障措施等。

（2）醫(yī)療救助制度為保障困難群眾享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、有效減輕醫(yī)療費用負擔提供了制度安排。2015年貴州省政府轉發(fā)了貴州省民政廳等部門《關于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的實施意見》，明確了救助對象范圍、救助方式、救助程序、救助標準等內容，對依據貧困群眾困難程度分別給予參合參保資助、門診救助、基本住院救助、重特大疾病住院救助等作出了細化規(guī)定。

（3）臨時救助制度為保障出現突發(fā)性、臨時性、緊迫性生活困難的群眾基本生活提供了制度安排。2015年貴州省政府制發(fā)了《關于進一步改進和加強臨時救助制度的意見》，對臨時救助范圍、救助標準、審核審批程序等作出了明確規(guī)定。

（4）農村特困人員救助供養(yǎng)制度為托底供養(yǎng)農村“三無”人員（無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無履行義務能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人）提供了制度安排。2017年貴州省政府制發(fā)了《關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的實施意見》，對特困人員救助供養(yǎng)的對象范圍、供養(yǎng)內容、供養(yǎng)標準、供養(yǎng)程序、供養(yǎng)形式以及供養(yǎng)服務機構提升供養(yǎng)能力、強化保障措施等作出了明確規(guī)定。

（5）留守兒童困境兒童關愛救助保護體系為保障留守兒童困境兒童健康成長提供了制度機制安排。2015年貴州省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了《關于進一步加強留守兒童困境兒童關愛救助保護工作的實施意見》，在全國率先明確了留守兒童困境兒童的范圍界定、動態(tài)監(jiān)測、分類評估、關愛保護、兜底保障以及關愛救助保護機構、設施建設等規(guī)定，建立了“黨委領導、政府主導、民政牽頭、部門聯(lián)動、家庭盡責、社會參與”的留守兒童困境兒童關愛救助保護體系。

二、存在的困難和問題

（一）兜底保障人口規(guī)模較大，需進一步加大投入

1.農村低保保障人口將維持較大規(guī)模

2017年底貴州省共有農村低保對象260.9萬人，盡管隨著脫貧攻堅力度加大，農村低保人數將逐年減少，但到2020年貴州省農村低保對象預計仍有150萬人左右。其研判依據為：除現有108萬家庭主要勞動力喪失勞動能力的低保對象需長期保障外，還需對因災、因病、因殘、因意外事故等返貧，以及部分雖已脫貧但家庭收入仍低于低保標準的困難家庭給予最低生活保障。屆時，農村最低生活保障人數將多于兜底脫貧人數。如2017年底威寧縣共有貧困人口15.3萬人、農村低保對象11.5萬人，農村低保對象占農村居民的比例達8.1%；晴隆縣三寶鄉(xiāng)、從江縣加勉鄉(xiāng)兩個極貧鄉(xiāng)，分別有貧困人口3393人、6122人，農村低保對象2339人、3902人，農村低保對象占農村居民的比例分別高達42%、47%。預計到2020年農村低保人數多于兜底脫貧人數的原因：一是脫貧對象收入是將低保金計算在內的，若脫貧就脫保，脫貧對象可能馬上返貧；二是低保標準高于扶貧標準，低保除了保障無法通過幫扶擺脫貧困的群眾外，還應將因災因病致貧返貧的群眾、已脫貧但收入仍低于低保標準的困難群體全部納入低保保障范圍。

2.城市低保對象將有較大幅度增加

貴州省易地扶貧搬遷和因戶籍制度改革居住地轉為城市屬性的農村低保對象，將按規(guī)定轉為城市低保對象。從畢節(jié)市近期摸底排查情況看，全市將有13萬農村低保對象轉為城市低保對象，接近該市農村低保對象總人數的四分之一。預計2020年貴州省城市低保對象將從2017年底的30萬人增加到50萬人。

3.城鄉(xiāng)低保資金的需求量將有較大幅度增加

隨著低保標準的持續(xù)提高，加上城市低保人數逐年增加，城鄉(xiāng)低保資金需求量也將逐步增加。若按2020年城鄉(xiāng)低保標準分別提高到8040元/年、4500元/年進行測算，2020年貴州省預計共需城鄉(xiāng)低保資金90億元。加之特困供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助、孤兒生活保障等資金需求也將有較大幅度增加，全省兜底保障資金需求量十分龐大。

（二）特殊困難兜底對象困難程度較深，救助保障力度仍需加大

民政兜底保障對象中的老年人、殘疾人、未成年人、重病患者等群體自我發(fā)展能力弱，救助需求多樣，需政府長期保障基本生活。2017年貴州省貧困人口的住院救助發(fā)生率為1%以上。農村低保對象中，未成年人占19.4%，殘疾人占8.4%。部分民政兜底保障對象家庭存在雙重或多重困難疊加，而按照國家頂層設計，各項社會救助政策均設置有封頂線，僅靠政府救助難以做到對困難程度特別大的特殊困難家庭的全面保障，各項社會救助制度尚需不斷完善，各項社會救助標準尚需適時提高，引導社會力量參與社會救助的力度尚需加大。雙重或多重困難疊加的部分特殊困難家庭，由于文化水平低，遭遇急難問題不會向政府求助，加之有的基層經辦人員缺乏統(tǒng)籌綜合運用政策的能力，很容易導致特殊困難家庭遭遇急難得不到及時發(fā)現、有效救助，因此，以主動發(fā)現、快速響應為主要任務的救急難工作力度尚待加強。如興義市豐都街道辦新建村十五組村民鄭明富，家庭人口6人，本人先后于2014年11月和2015年8月兩次發(fā)生車禍，均為車禍主要責任人，已向親友借了醫(yī)療費用20多萬元，經搶救醫(yī)治雖保住性命，但全身癱瘓生活完全不能自理。其妻雷虎花，2017年2月在自己家中樓道跌倒致使背部骨折，不能正常外出務工，兩個小孩還在校讀書，全家靠70多歲的父母打理，鄭明富因車禍和家中一系列變故產生了輕生念頭。2017年3月，豐都街道辦人員得知這一情況后立即主動入戶調查，并將調查情況及時上報市民政局，興義市民政局立即啟動“救急難”程序給予5萬元急難救助，并按程序將該家庭納入低保，及時幫助該家庭擺脫了困境。類似特殊困難家庭，若得不到主動發(fā)現、綜合施救，容易出現沖擊社會道德和心理底線的事件發(fā)生。

（三）兜底保障對象認定不夠精準

調研發(fā)現，各地不同程度存在農村低保對象認定不精準、動態(tài)管理不及時等問題。主要表現為：一是有的地方將農村低保作為化解矛盾、推進地方重點工作的手段，違規(guī)將不符合條件的征地拆遷家庭、“兩參”人員納入低保。二是有的地方動態(tài)管理不及時，未能及時將死亡人員、新增就業(yè)人員在規(guī)定時限內退出低保。三是有的地方審核審批把關不嚴，將經濟狀況變好不再符合條件的擁有車輛家庭繼續(xù)納入低保。四是有的地方低保政策執(zhí)行走樣，存在輪流坐莊、違規(guī)保人不保戶、違規(guī)老人保等問題。

基層在農村低保操作中出現上述問題的主要原因有：一是家庭隱性收入核查、家庭成員外出務工收入核查存在較大困難，對有贍養(yǎng)能力的子女推卸贍養(yǎng)責任缺乏有效約束機制。二是低保信息化管理水平不高，部門信息共享不暢，省級居民家庭經濟狀況核對信息平臺尚未建成，尚不能實現省、市、縣三級聯(lián)網的居民家庭經濟狀況信息共享。三是基層工作力量不足。據統(tǒng)計，2017年底貴州省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）社會事務辦共有工作人員3213人，全年管理服務城鄉(xiāng)低保對象290.99萬人、特困人員8.9萬人、醫(yī)療住院救助對象44.05萬人和臨時救助對象46.44萬人，工作人員與救助管理服務對象比例達1：1215。如威寧縣全縣總人口151.24萬人，39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務辦有94名工作人員，2017年管理服務城鄉(xiāng)低保對象11.99萬人、特困人員0.33萬人、醫(yī)療住院救助對象0.32萬人和臨時救助對象1.39萬人，工作人員與救助管理服務對象比例高達1：1528。四是有的基層經辦人員作風不實、業(yè)務不熟，審核審批把關不嚴，執(zhí)行政策有偏差。因此，貴州省民政系統(tǒng)尚需在民政兜底保障對象認定精準化、動態(tài)化上下大功夫。

（四）易地扶貧搬遷安置點基層組織建設亟待加強

易地扶貧搬遷安置點自治組織、自治機制、便民服務、能力提升尚未實現全覆蓋，面臨大量組織重建、管理重構、服務跟進等艱巨任務，亟需加強基層群眾自治組織建設和社區(qū)建設。

（五）農村養(yǎng)老服務供給嚴重不足，與脫貧攻堅要求極不適應

各地農村機構養(yǎng)老主要依托特困人員供養(yǎng)服務機構和農村幸福院，但特困人員供養(yǎng)服務機構基本不具備為失能半失能對象提供特殊照料護理功能，農村互助幸福院設施簡陋、營運困難等問題突出。另外，農村養(yǎng)老服務隊伍缺失，基本上不具備專業(yè)護理隊伍。農村養(yǎng)老制度體系不健全，空白點較多。

（六）社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不充分，農村兜底保障水平偏低

截至2017年，除貴陽市南明區(qū)和云巖區(qū)實現低保標準城鄉(xiāng)一體化外，城鄉(xiāng)低保標準仍有較大差距，貴州省平均低保標準農村比城市低3152元/年，農村低保標準在全國排名仍然靠后，全省農村低保標準比全國平均標準低722元。各部門間救助保障制度銜接不夠緊密，社會救助資源統(tǒng)籌、信息共享、部門協(xié)同力度不強，民政兜底脫貧工作尚待強化統(tǒng)籌、增強合力。

三、完善措施

為深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的十九大精神和習近平總書記參加貴州代表團討論時的重要講話精神，認真落實中央和貴州省關于精準扶貧、精準脫貧的系列決策部署，貴州省各級民政部門將堅持以脫貧攻堅作為民政工作的頭等大事，緊緊圍繞打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)、打好脫貧攻堅“四場硬仗”和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標，切實聚焦脫貧攻堅“兩不愁、三保障”的具體要求，著力健全制度、完善機制、強化統(tǒng)籌、創(chuàng)新舉措，深入推進民政兜底脫貧工作，確保有效保障農村貧困群眾基本生活水平與脫貧攻堅進程相適應、與全面小康進程相適應，有力促進貧困群眾自我發(fā)展能力不斷增強。

（一）進一步加強組織領導，建立健全民政兜底脫貧工作長效機制

1.進一步加強組織保障

深入抓好《省人民政府關于進一步加強和改進最低生活保障工作的實施意見》（黔府發(fā)〔2013〕14號）的貫徹落實，爭取各級黨委政府進一步加強對民政兜底脫貧工作的領導，將民政兜底脫貧工作納入各級黨委政府重要議事日程。進一步強化縣級政府、鄉(xiāng)級政府、民政部門和相關部門在民政兜底脫貧工作中的主體責任、具體責任、業(yè)務主管責任和相關責任。全面實施《貴州省民政兜底脫貧攻堅三年行動計劃》。在深入調研、切實掌握民政兜底脫貧工作情況的基礎上，貴州省民政廳會同貴州省扶貧辦聯(lián)合制發(fā)了《貴州省民政兜底脫貧攻堅三年行動計劃》。通過實施該計劃，確保各項民政工作特別是直接助推脫貧攻堅的社會救助、防災減災救災、留守兒童困境兒童關愛救助保護、農村養(yǎng)老、基層組織建設、社會組織管理以及民政駐村幫扶等工作都向脫貧攻堅聚焦，形成各有側重、互為補充、資源整合、力量統(tǒng)籌、系統(tǒng)完整的民政兜底脫貧工作格局，充分發(fā)揮好民政工作在脫貧攻堅中的兜底作用、基礎作用和助推作用。

2.進一步加大投入

進一步加大中央補助資金爭取力度，加大省級資金投入，督促市、縣兩級政府按規(guī)定足額安排各項民政民生保障資金，為民政兜底脫貧工作提供穩(wěn)定持續(xù)資金保障。

3.進一步強化兜底脫貧工作統(tǒng)籌

按照中央和貴州省的統(tǒng)一安排部署，發(fā)揮好困難群眾基本生活保障、社會救助聯(lián)席會議等議事協(xié)調機構的統(tǒng)籌協(xié)調作用，穩(wěn)步推進社會救助統(tǒng)籌發(fā)展，切實履行好民政部門在兜底脫貧工作中的統(tǒng)籌職責。進一步加強民政兜底保障制度與教育救助、就業(yè)救助、住房救助等兜底保障制度的有效銜接。

4.進一步加強基層兜底脫貧工作能力建設

認真落實黔府發(fā)〔2013〕14號文件關于“科學整合縣（市、區(qū)、特區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）管理機構及人力資源，做到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配備2名以上工作人員，確保事有人管、責有人負”的要求，督促各地切實配足配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政兜底脫貧工作人員。督促指導各地認真落實《民政部等部門關于積極推行政府購買服務 加強基層社會救助經辦服務能力的意見》中關于推行政府購買服務、加強基層社會救助經辦服務能力的要求，將基層社會救助等兜底脫貧工作中的事務性工作、服務性工作以及技術性較強的輔助性事項，以政府購買服務方式委托合法承接主體承辦，提升民政兜底脫貧工作質量和效能。

（二）著力健全兜底保障對象精細化、動態(tài)化、法治化管理機制，確保實現“應保盡保”“應退則退”

1.準確把握民政兜底脫貧政策

督促指導各地認真落實《民政部、國務院扶貧辦〈關于進一步加強農村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的通知〉》關于“各地不應將貧困縣‘摘帽’時允許存在的貧困發(fā)生率2%或3%視為脫貧之后的農村低保覆蓋面，更不應將農村低保覆蓋面硬性降低到2%或3%”的要求，切實做到“應保盡保、應扶盡扶”，堅決杜絕基層將貧困發(fā)生率簡單等同于農村低保保障面而出現的“低保人為減量”的情況發(fā)生。

2.進一步健全對象精細化認定機制

健全以入戶收入核查為核心，以民主評議、張榜公示、縣鄉(xiāng)抽查為基本保障，以家庭經濟狀況核對為補充的對象認定機制，將所有符合條件的貧困人口納入社會救助范圍，切實做到“應保盡保、應救盡救、動態(tài)管理、應退盡退”，確保所有已脫貧對象不因基本生活困難返貧，確保所有兜底脫貧對象不漏一戶、不落一人全部納入兜底保障范圍。

3.進一步提升動態(tài)化管理水平

盡快建立社會救助領域信用體系，健全社會救助誠信黑名單制度，加大對社會救助失信行為的懲戒和限制。加快推進救助申請家庭經濟狀況核對工作，整合運用部門信息資源，有效破解家庭隱性收入核查難、家庭成員外出務工收入核查難等瓶頸問題。通過加強普法宣傳和完善村規(guī)民約、村民自治章程等村級民主管理制度，教育督導有贍養(yǎng)能力的子女自覺履行贍養(yǎng)老人責任。實施全省低保信息系統(tǒng)精準救助升級項目、手機APP采集對象家庭信息和地標信息項目，運用“大數據”科技手段提高兜底保障對象認定精準度。

4.探索開展法治化管理路徑

爭取將《貴州省社會救助實施辦法（暫行）》等政府規(guī)范性文件上升為地方法規(guī)，推動社會救助從依據規(guī)范性文件落實政策向依據地方法規(guī)依法救助方向邁進。

（三）穩(wěn)步提高社會救助保障水平，確保所有困難群眾不因基本生活困難致貧返貧

健全完善農村低保標準分區(qū)域劃檔次調整提高機制，綜合考慮資金籌集等因素，持續(xù)按8%左右的增幅穩(wěn)步提高，2018年、2020年分別提高到3908元/年、4500元/年，人均補助水平預計分別達到3010元/年、3500元/年。完善農村低保家庭收入核算辦法，增設就業(yè)成本、大病剛性支出等抵扣項目，切實增強低保兜底脫貧保障功能。統(tǒng)籌發(fā)揮好醫(yī)療救助和臨時救助救急解難、托底保障功能，持續(xù)提高救助保障水平，有效遏制因病、因災、因突發(fā)性事件致貧返貧。

（四）加大對特殊困難群體重點保障力度，筑牢托底民生底線

（1）健全特殊困難群體重點救助保障制度。督促指導各地用好、用足各項社會救助政策，通過提高低保分類施保、臨時救助、醫(yī)療救助等救助水平，加大對貧困群體中的“病老殘弱”人員及其家庭，以及雙重、多重困難疊加家庭的救助保障力度，確保其基本生活得到有效保障。

（2）完善特殊困難群體救助保障措施。健全主動發(fā)現、快速響應、個案會商等救急難工作機制，切實做到對特殊困難群體基本情況必掌握、調研督查必走訪、幫扶人員措施責任必到位、低保分類施保必落實、大病救助必強化、教育住房救助必跟進、災害救助必優(yōu)先、急難救助必解決，有效保障生活陷入困境、生存面臨危機貧困群眾的基本生活。

（3）建立深度貧困地區(qū)重點幫扶機制。建立長效聯(lián)系機制、監(jiān)督檢查機制，確保對深度貧困地區(qū)兜底脫貧工作進展情況必掌握、困難問題必幫助、工作推進必指導，并對深度貧困地區(qū)給予項目資金、業(yè)務指導傾斜支持。

（五）著力加強基層自治組織建設，夯實脫貧攻堅基層組織基礎

圍繞構建鄉(xiāng)村治理新體系，督促指導各地進一步完善民主選舉、探索民主協(xié)商、推進民主決策、加強民主管理、規(guī)范民主監(jiān)督，推動廣大村民真正成為脫貧攻堅的主體力量。健全和創(chuàng)新基層黨組織領導下的充滿活力的基層群眾自治機制，努力把基層自治組織建設成為貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動脫貧攻堅的堅強戰(zhàn)斗堡壘。加強易地扶貧搬遷安置點基層自治組織建設，強化服務保障，推動移民安置點盡快實現自治組織、自治機制、便民服務、兜底保障、能力提升五個全覆蓋，努力將移民安置點建成共治共享的和諧生活共同體。

（六）著力發(fā)展農村養(yǎng)老事業(yè)，助推農村貧困老年人及其家庭脫貧致富奔小康

緊緊圍繞解決農村養(yǎng)老服務供給嚴重不足問題，強化家庭基礎養(yǎng)老功能，大力推進農村養(yǎng)老陣地建設，發(fā)展壯大農村養(yǎng)老助老服務隊伍，努力構建以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以機構為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結合的農村養(yǎng)老服務體系，有力助推農村貧困老年人及其家庭脫貧致富奔小康。

（七）緊密結合民政職責，全力推進鄉(xiāng)村振興

認真貫徹落實黨中央、國務院和貴州省委省政府關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決策部署，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，全面健全完善農村困難群眾基本保障體系、鄉(xiāng)村治理體系、農村防災減災救災體系、公共服務體系和農村人才體系，切實發(fā)揮民政部門在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中民生保障和基層社會治理的重要作用，有力助推鄉(xiāng)村振興。

（八）加大政策宣傳力度，引導廣大群眾參與、監(jiān)督和支持民政兜底脫貧工作

充分利用廣播、電視、報刊、互聯(lián)網等媒體，大力宣傳民政兜底脫貧相關政策，確保政策進村入戶、家喻戶曉。深入挖掘民政兜底脫貧中的先進典型和感人事跡，引導廣大群眾和社會各界積極參與、監(jiān)督和支持民政兜底脫貧工作，在全社會凝聚起扶貧濟困的強大正能量，營造全民參與脫貧攻堅的濃厚氛圍，合力助推脫貧攻堅。