紀(jì)小梅

(福建省尤溪縣林業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)，福建尤溪365100)

尤溪縣地處福建省中部，是全國南方集體林區(qū)重點(diǎn)林業(yè)縣，也是全國集體林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣和全國林業(yè)綜合執(zhí)法第二批試點(diǎn)單位。全縣下轄9鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，249個(gè)村委會，12個(gè)居委會，總?cè)丝?2.5萬人，土地總面積34.1萬hm2，其中林業(yè)用地面積28萬hm2，有林地面積25.3萬hm2，森林覆蓋率73.8%，活立木蓄積量2040萬m3，毛竹立竹量6000萬根。2005年5月，尤溪縣林業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)經(jīng)縣委編委會批準(zhǔn)，核定80名編制(約每0.33 萬hm2林地面積配1人)，為縣財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，內(nèi)設(shè)綜合股、法制股和15個(gè)中隊(duì)。近年來，尤溪縣認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省、市有關(guān)林業(yè)方針政策、法律法規(guī)，積極探索創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制，實(shí)施林業(yè)行政執(zhí)法中隊(duì)和林業(yè)站和合署辦公，創(chuàng)新林業(yè)站長“一帶三”管理模式，整合人力資源，強(qiáng)化林業(yè)綜合行政執(zhí)法，使林業(yè)行政案件發(fā)生率呈逐年下降趨勢,為林區(qū)安定穩(wěn)定做出了積極的貢獻(xiàn)。

1 主要做法與成效

1.1 創(chuàng)新工作機(jī)制，提高辦案質(zhì)量

一是規(guī)范行使林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)。嚴(yán)格執(zhí)行《三明市林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》，按方抓藥，對號入座，該重罰的不徇私，該輕罰的不加重，不該罰的不亂罰，通過規(guī)范實(shí)施法定自由裁量權(quán)，有效縮減了自由裁量空間，體現(xiàn)了法的剛性，從源頭上預(yù)防濫用和亂用職權(quán)的腐敗案件發(fā)生，使“人情案”、“態(tài)度案”、“行政經(jīng)濟(jì)”等情形得到有效遏制，進(jìn)一步提高依法行政水平，為林業(yè)建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的法制氛圍。二是建立林業(yè)執(zhí)法聯(lián)席會議制度。定期召開聯(lián)席會議，由縣法院、檢察院、公安局森林分局等有關(guān)部門參會，及時(shí)對執(zhí)法工作中出現(xiàn)新的問題和典型案件進(jìn)行分析、總結(jié)和交流，形成共識。對案情復(fù)雜、危害大、查處難的重大的林業(yè)行政案件實(shí)施聯(lián)合辦案，加大查案力度，對破壞森林資源的違法行為起到威懾作用，保持林區(qū)秩序安定穩(wěn)定。

1.2 開展專項(xiàng)整治，加大打擊力度

根據(jù)國家林業(yè)和草原局、省林業(yè)局的部署，及時(shí)組織開展專項(xiàng)行動,由縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)親自組織實(shí)施，并成立工作小組，制定切實(shí)可行的專項(xiàng)行動實(shí)施方案，召開宣傳動員會，并通過電視、廣播、政府網(wǎng)站等媒體對保護(hù)森林資源的重要性和破壞森林資源的危害性進(jìn)行廣泛宣傳，切實(shí)增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感，把思想和行動高度統(tǒng)一到專項(xiàng)行動的部署上來。尤溪縣從2011年起，連續(xù)實(shí)施林業(yè)“亮劍行動”、“雷霆行動”等專項(xiàng)行動，嚴(yán)厲打擊破壞林地資源、無證無照經(jīng)營等違法違規(guī)行為，均取得預(yù)期效果。特別是“亮劍行動”，在國家林業(yè)和草原局駐福州專員辦的指導(dǎo)下，取得了積極成效，各項(xiàng)目單位依法使用林地意識增強(qiáng)，非法占用林地案件發(fā)生率逐年減少。

1.3 長抓隊(duì)伍管理，提升執(zhí)法能力

一直以來，尤溪縣積極創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍管理的有效機(jī)制，探索出選準(zhǔn)林業(yè)站長、帶好三支隊(duì)伍的“一帶三”管理模式。即通過選拔有責(zé)任感、作風(fēng)好、業(yè)務(wù)強(qiáng)的骨干擔(dān)任林業(yè)站站長和兼任基層林業(yè)執(zhí)法中隊(duì)中隊(duì)長，再由林業(yè)站站長帶好林業(yè)站和執(zhí)法中隊(duì)人員和鄉(xiāng)村護(hù)林員三支隊(duì)伍。有效加強(qiáng)了基層中隊(duì)執(zhí)法人員與林業(yè)站包村人員和護(hù)林員的相互聯(lián)系、溝通和協(xié)作，及時(shí)掌握情況，及早了解案情，大大增強(qiáng)了全縣林業(yè)行政執(zhí)法能力，大幅提升了森林資源管理和保護(hù)水平。林業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)成立以來，有11位執(zhí)法人員走上林業(yè)站站長崗位，有6位執(zhí)法人員走上副站長崗位。同時(shí)，完善林業(yè)行政執(zhí)法的各項(xiàng)管理制度，用制度管人，用制度考核人，并根據(jù)工作需要每三年對執(zhí)法人員進(jìn)行輪崗，有效避免林業(yè)執(zhí)法人員對執(zhí)法工作產(chǎn)生惰性。

1.4 嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)公平公正

一是加大案件監(jiān)督和審查力度。對案情復(fù)雜疑難的案件在辦理、結(jié)案過程中進(jìn)行個(gè)案指導(dǎo)、跟蹤監(jiān)督辦理，加大對案件查處的合法性與合理性的審查，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，杜絕林業(yè)行政復(fù)議、訴訟案件的發(fā)生，維護(hù)林業(yè)行政執(zhí)法的形象。二是實(shí)行公開透明執(zhí)法。對林業(yè)行政處罰依據(jù)、程序、報(bào)案途徑、處罰結(jié)果進(jìn)行公示，增強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法透明度，接受廣大人民群眾監(jiān)督。執(zhí)法大隊(duì)成立以來，沒有發(fā)生一起行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償案件。三是強(qiáng)化區(qū)域和層級合作。加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)系與互動，加強(qiáng)與上級林業(yè)執(zhí)法主管部門的聯(lián)系與溝通，有效解決區(qū)域間和區(qū)域外林業(yè)行政執(zhí)法的有關(guān)問題。四是嚴(yán)格按照國家林業(yè)主管部門《林業(yè)行政處罰案卷評查標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，開展林業(yè)行政評議和案件評查活動，不斷促進(jìn)公平公正。

1.5 深化“三公”教育，樹立良好形象

尤溪縣是全省林業(yè)深化“公開公平公正”執(zhí)法主題教育試點(diǎn)縣，2016年3月14日召開了林業(yè)深化“三公”執(zhí)法主題教育試點(diǎn)活動啟動會，全面推進(jìn)活動的開展。一是抓林業(yè)法律法規(guī)宣傳。在縣電視臺《林業(yè)直通車欄目》第86期開展《創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法體制 保護(hù)閩中綠色資源》專題宣傳報(bào)道；6月19日福建省電視臺經(jīng)濟(jì)頻道《法治福建》欄目第四十期對該縣開展“公開公平公正”主題教育活動進(jìn)行了專題宣傳報(bào)道。二是抓培訓(xùn)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。該縣堅(jiān)持每年都舉辦二期林業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)，邀請檢察院、紀(jì)檢監(jiān)察、法制等有關(guān)部門人員授課或講座，對全體執(zhí)法人員進(jìn)行法律法規(guī)、組織紀(jì)律、業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法監(jiān)察等方面知識內(nèi)容教育培訓(xùn)，有效提高執(zhí)法人員思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和水平。三是抓執(zhí)法保障支撐。加強(qiáng)執(zhí)法辦公場所規(guī)范化建設(shè)，做好執(zhí)法場所統(tǒng)一標(biāo)識，執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，辦公設(shè)備和執(zhí)法裝備統(tǒng)一配備，并建立統(tǒng)一的執(zhí)法信息化平臺。

1.6 強(qiáng)化科技應(yīng)用，改善執(zhí)法條件

引進(jìn)信邁集團(tuán)(福建北斗森林科技股份有限公司)，與尤溪林業(yè)建設(shè)投資公司共同出資組建福建省閩中智慧林業(yè)有限公司，通過構(gòu)建“三網(wǎng)一中心”(天網(wǎng)、地網(wǎng)、人網(wǎng)、服務(wù)中心)森林大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對全縣28萬hm2林地的實(shí)時(shí)有效監(jiān)管，提供森林資源管護(hù)、森林防火、生物災(zāi)害、野生動植物資源監(jiān)控監(jiān)測等信息，設(shè)立預(yù)警指標(biāo)臨界值，具有自動報(bào)警功能，及時(shí)準(zhǔn)確掌握森林資源現(xiàn)狀，為應(yīng)急處置和決策系統(tǒng)以及控制火情、疫情、盜濫伐行為等提供有力的技術(shù)支持和科學(xué)依據(jù)?？h林業(yè)執(zhí)法部門將通過北斗衛(wèi)星全球定位技術(shù)，和三維GIS地理信息實(shí)現(xiàn)對森林“三防”工作進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范化的管理，通過北斗手表+北斗手機(jī)自動或手動上報(bào)各種信息，及時(shí)反饋到智慧林業(yè)服務(wù)中心，為林業(yè)執(zhí)法及時(shí)提供有效信息，實(shí)行精準(zhǔn)打擊。

2 存在問題與建議

2.1 行政執(zhí)法手段缺乏

行政執(zhí)法沒有行政拘留強(qiáng)制手段，遇到一些刁蠻、無賴的管理對象時(shí)，缺乏有效手段將處罰決定落實(shí)到位。主要表現(xiàn)在：一是非法侵占林地案件，違法行為人不愿主動配合，取證難，查處難。如有的被處罰對象不配合調(diào)查或不按規(guī)定接受處罰，一拖就是幾個(gè)月。但林業(yè)行政處罰主體又不能超出林業(yè)行政處罰期限，或?qū)ζ洳扇「行У膹?qiáng)制或處罰方式，經(jīng)常造成林業(yè)行政執(zhí)法人員無法按時(shí)結(jié)案，也容易使林業(yè)行政執(zhí)法人員產(chǎn)生瀆職等行為。二是在公路上實(shí)施木材運(yùn)輸車輛檢查，存在道路檢查權(quán)的問題。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于禁止在公路上亂設(shè)站卡亂罰款亂收費(fèi)的通知》(國發(fā)〔1994〕41號)規(guī)定，林業(yè)部門在通過林區(qū)的公路上依法批準(zhǔn)設(shè)立的林業(yè)檢查站才享有攔截車輛檢查的權(quán)利。但接到舉報(bào)，行政執(zhí)法人員在公路上實(shí)施木材運(yùn)輸車輛檢查時(shí)，往往得不到貨主和駕駛員的配合，常遭不法分子阻擾，甚至圍攻毆打，公務(wù)難以執(zhí)行，從而直接影響了林業(yè)行政執(zhí)法工作。

2.2 案件審結(jié)執(zhí)行難

隨著經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，各類建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的非法占用林地現(xiàn)象也有所上升，在林地案件辦結(jié)后存在限期恢復(fù)原狀、要求補(bǔ)辦手續(xù)執(zhí)行難的問題。如：項(xiàng)目不符合產(chǎn)業(yè)政策無法補(bǔ)辦使用林地手續(xù)，違章建筑未拆除無法恢復(fù)；有的林地可以恢復(fù)，但行政相對人拒不限期恢復(fù)，林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法強(qiáng)制執(zhí)行，嚴(yán)重影響林業(yè)行政執(zhí)法成效。

2.3 現(xiàn)行法規(guī)不夠完善

現(xiàn)行林業(yè)法律法規(guī)雖然基本涉及林業(yè)行政管理工作的各個(gè)方面，但是有些規(guī)定相對滯后不適用，有的具體規(guī)定不夠完善難以操作。如《行政處罰法》第五十三條規(guī)定“除依法應(yīng)當(dāng)予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財(cái)物必須按照國家規(guī)定公開拍賣或者按照國家有關(guān)規(guī)定處理”。木材是一種特殊的商品，依法沒收的木材要集中公開拍賣在實(shí)際工作中難以執(zhí)行。

2.4 行政執(zhí)法主體不規(guī)范

當(dāng)年實(shí)施綜合執(zhí)法改革的目的是為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法過多擾民和執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍膨大等問題，把法律法規(guī)賦予林業(yè)主管部門(即實(shí)施主體是林業(yè)主管部門)的林業(yè)行政違法案件的行政處罰權(quán)，全部集中委托給林業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)行使，而不是像原來分散到林政股、檢查站、防火辦、綠化辦、野動站、種苗站、林業(yè)站等多個(gè)單位執(zhí)行，有效避免了多個(gè)單位多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉的弊病，執(zhí)法主體也沒問題。但將《植物檢疫條例》明確授權(quán)給森防檢疫機(jī)構(gòu)的“對違反植物檢疫法規(guī)的行為實(shí)施行政處罰及強(qiáng)制”的行政執(zhí)法權(quán)，也集中到林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這與檢疫法規(guī)定的實(shí)施主體相沖突，一旦發(fā)生行政訴訟被訴訟到法院林業(yè)部門必?cái)o疑。《福建省林業(yè)行政執(zhí)法管理若干規(guī)定》(閩林綜〔2017〕14號印發(fā))第二十條也明確規(guī)定，上級林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)督查或檢查行政執(zhí)法主體是否合法。

2.5 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

要按照《福建省林業(yè)行政執(zhí)法管理若干規(guī)定》(閩林綜〔2017〕14號印發(fā))要求，加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)本地區(qū)森林及野生動植物資源保護(hù)任務(wù)，按照有林地面積合理配備執(zhí)法人員，并積極推進(jìn)林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)。一方面要建立能者上庸者下的用人機(jī)制，優(yōu)化執(zhí)法人員，清潔執(zhí)法隊(duì)伍，公開招聘一些的愛林業(yè)、懂法律的大中專畢業(yè)生，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。另一方面要按照福建省林業(yè)執(zhí)法總隊(duì)提出的“打基礎(chǔ)、建機(jī)制、創(chuàng)特色”的總體思路，通過開展“三公”執(zhí)法主題教育活動，加強(qiáng)理想信念和勤政教育，樹立執(zhí)法人員正確的人生觀、價(jià)值觀，進(jìn)一步端正工作態(tài)度，培養(yǎng)愛崗敬業(yè)、遵紀(jì)守法、秉公執(zhí)法、廉潔勤政的優(yōu)良作風(fēng)，打造一支政治、業(yè)務(wù)、責(zé)任、紀(jì)律和作風(fēng)“五個(gè)過硬”的林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍。

2.6 健全完善法律制度

《行政處罰法》雖然規(guī)定了相對集中行政處罰權(quán)制度，但是該部法律沒有對相對集中行政處罰權(quán)的范圍作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各地在實(shí)踐中產(chǎn)生較大的差別和造成執(zhí)法誤區(qū)。如實(shí)施林業(yè)集中的行政處罰權(quán)中包含了違反植物檢疫法規(guī)行為專業(yè)性很強(qiáng)的處罰權(quán)，從植物檢疫的特點(diǎn)看，認(rèn)定是否帶有檢疫性有害生物的其違法行為，必須要有較強(qiáng)的專業(yè)知識的人員和擁有相應(yīng)檢測手段和檢測設(shè)備的機(jī)構(gòu)，而非相對集中行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員所能運(yùn)作的。各地林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立并運(yùn)行十多年，但行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門(單位)的關(guān)系、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位和職能等法律法規(guī)一直沒有給予明確和定位，執(zhí)法權(quán)限全部基于林業(yè)主管部門的委托。因此，應(yīng)當(dāng)健全完善法律制度，對相對集中行政處罰權(quán)進(jìn)行全面立法。