王敏彪 劉　偉 李秀旺 張麗宏 何小菲

麗水市集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設進展及問題分析

王敏彪1劉偉1李秀旺2張麗宏1何小菲2

（1 浙江省麗水市白云山生態(tài)林場323000；2 浙江省麗水市林業(yè)局323000）

闡述了麗水市集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設進展情況，對目前存在的主要問題進行了系統(tǒng)的剖析，并提出了明晰林權管理邊界、落實林權登記制度，完善林地流轉(zhuǎn)機制、促進林地規(guī)范流轉(zhuǎn)，深化林權管理機制、增強林權管理服務等進一步完善麗水市集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設的措施及對策。

集體林改；試驗示范區(qū)；進展；問題

麗水市位于浙江省西南、浙閩兩省結(jié)合部，市域面積1.73萬平方公里，下轄9個縣（市、區(qū)），總?cè)丝?68萬人。全市森林覆蓋率80.79%，林木綠化率81.62%，森林總蓄積量8202萬立方米，現(xiàn)有2處國家級自然保護區(qū)、5個國家級森林公園、2處國家濕地公園和7個省級森林公園，是浙江重點林區(qū)、典型南方集體林區(qū)。

全國有28億畝集體林地已經(jīng)明晰產(chǎn)權，近1億農(nóng)戶獲得了林權證和大量的森林資產(chǎn)，5億多農(nóng)民直接受惠[1]，為7億多農(nóng)民脫貧致富作出了重大貢獻，也為在社會主義市場經(jīng)濟條件下加快農(nóng)村集體林業(yè)現(xiàn)代化奠定了重要的制度基礎[2]。集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)（以下簡稱“試驗示范區(qū)”）建設的目標，是要增加森林資源、提高森林質(zhì)量、增加農(nóng)民收入、維護林區(qū)和諧穩(wěn)定，這也是林業(yè)改革的目的。試驗示范區(qū)重點開展“三權分置并行”、股份合作、林權流轉(zhuǎn)機制、森林經(jīng)營管理、公益林管理經(jīng)營機制、財政扶持制度、金融支持制度、森林保險制度、林業(yè)社會化服務體系建設等9個方面的試驗示范。

2015年以來，麗水市立足當?shù)貙嶋H，深入調(diào)查研究，精心設計方案，認真組織實施，重點著力深化創(chuàng)新林權管理服務、林地流轉(zhuǎn)、林業(yè)金融合作、森林經(jīng)營管理以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面工作，全力推進集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設。

1 進展情況

1.1 制定政策任務，推動集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設

麗水市專門召開市政府常務會議、市委常委會議，兩次專題研究集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設問題，出臺了《關于進一步深化林業(yè)改革發(fā)展全面推進美麗林相建設的意見》，進一步明確深化林業(yè)經(jīng)營體制、林權流轉(zhuǎn)機制、金融支持林業(yè)、森林資源管理、國有林場等五大方面改革的方向、重點及措施，實施林業(yè)項目建設機制、智慧林業(yè)、科技服務三方面創(chuàng)新驅(qū)動，著力破解林業(yè)發(fā)展難題。市政府召開全市林業(yè)工作會議，對創(chuàng)建試驗示范區(qū)工作進行了動員部署；市政府與各縣（市、區(qū)）政府簽訂責任狀，將試驗示范區(qū)創(chuàng)建的5年工作目標、關鍵指標、重要任務及年度工作責任列入政府重點工作任務進行考核。同時，結(jié)合全市農(nóng)村金融改革工作，將生態(tài)公益林未來收益權質(zhì)押貸款創(chuàng)新、林農(nóng)融資互助擔保、林權抵押貸款等相關改革內(nèi)容列入全市農(nóng)村金融改革工作方案進行部署、考核。

1.2 創(chuàng)新出臺政策，“三權分置”探索邁出重要步伐

在深入調(diào)研、廣泛聽取意見的基礎上，出臺了《麗水市國有集體森林林木林地流轉(zhuǎn)招標拍賣掛牌辦法（試行）》《關于推進森林資源流轉(zhuǎn)工作的意見》等政策性文件[3]。明確林地承包權和林權證仍由流出方擁有，經(jīng)營權和經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證由流入方擁有，并享有除林地承包權之外的所有經(jīng)營權利。同時制定出臺了相關扶持政策，其中龍泉市對當年新流轉(zhuǎn)的期限在25年以上、連片面積100畝以上并納入林業(yè)投資計劃的毛竹、香榧、油茶、珍貴樹種等新造林規(guī)?；?jīng)營基地的，給予流入方每畝一次性補助50元；對開展整村林地流轉(zhuǎn)試點、完成流轉(zhuǎn)面積3000畝以上的，給予不少于5萬元的一次性工作經(jīng)費補助。

1.3 落實流轉(zhuǎn)激勵措施，推行林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證制度

率先試行林地承包權和經(jīng)營權分離，創(chuàng)新林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證制度，對流轉(zhuǎn)的林地經(jīng)營權進行發(fā)證確認，并在全市推廣。2017年重點推動林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證在林權抵押、林木采伐和其他行政審批等事項中的應用，引導以前流轉(zhuǎn)的林地通過完善合同，并辦理《林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證》。截至2017年底止，全市累計林地流轉(zhuǎn)28560件，面積166.06萬畝；公開招標、拍賣或掛牌流轉(zhuǎn)森林資產(chǎn)（含林木、林地）18369起、面積184.45萬畝；頒發(fā)《林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證》835本、面積16.90萬畝。通過林地流轉(zhuǎn)，全市累計培育新型林業(yè)經(jīng)營主體821家，其中合作社514家。

1.4 深化林業(yè)金融合作，創(chuàng)新公益林等林權抵押貸款模式

率先探索利用公益林補償收益權質(zhì)押向銀行貸款，并試點成功。在此基礎上，2017年全市林業(yè)與金融部門聯(lián)合探索生態(tài)公益林補償收益權質(zhì)押貸款工作。同時大力推進林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證抵押貸款增量擴面，完善林權抵押不良貸款處置機制，加大金融機構(gòu)對林農(nóng)的授信力度，繼續(xù)保持有林地林木火災保險全覆蓋，政策性林木綜合保險投保60萬畝以上。針對麗水生態(tài)公益林面積大（1278萬畝）、可獲補償金總額高（年總額3.3億元以上）的實際，截至2017年底止，全市累計發(fā)放公益林收益權質(zhì)押貸款144筆、1792萬元，發(fā)放《林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證》抵押貸款1811筆、40091萬元，貸款余額565筆、14856萬元。

1.5 研究林權管理機制，解決林權登記問題

實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度后，林權登記列入不動產(chǎn)登記范圍，其相關職責交國土資源部門承擔。針對林權登記相關職責移交中存在的諸多問題和困難，市林業(yè)局組織調(diào)研組開展專題調(diào)研。通過召開座談會、走訪、組織討論、書面等形式，征求基層干部群眾的意見和建議，起草了《林權登記職責劃歸國土部門后的調(diào)研報告》，為做好林權登記職責劃轉(zhuǎn)和統(tǒng)一登記提供參考。

1.6 建立村級互助擔保組織，完善林農(nóng)信用擔保體系

龍泉市成立了全國首個村級擔保合作社--花橋村惠農(nóng)擔保合作社，當社員需要貸款時，由合作社自行組織信貸調(diào)查、資產(chǎn)評估和不良貸款處置變現(xiàn)。這一創(chuàng)新做法，手續(xù)方便、融資成本低（月息6厘），銀行規(guī)避了發(fā)生不良貸款時處置森林資產(chǎn)的難題。2018年，林業(yè)部門聯(lián)合金融機構(gòu)共同研究探索村級互助擔保組織建設，重點發(fā)展村級互助擔保組織示范點，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村互助擔保組織，逐步完善林農(nóng)信用擔保體系。

2 存在的主要問題

2.1 林權登記銜接難

在不動產(chǎn)登記改革中，中央編辦出臺了整合不動產(chǎn)登記職責的文件，但各地對不動產(chǎn)登記職責劃轉(zhuǎn)的范圍有不同的理解。在具體落實時，存在政策解讀不一致、職責邊界劃分不清晰、人員調(diào)整不平衡、業(yè)務交接不順暢等問題，有些縣市的國土部門存在著不愿意接收相關職責的現(xiàn)象。

2.2 林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證缺乏法定效力

麗水市創(chuàng)新的林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證制度，破解了現(xiàn)行林權管理制度制約林地轉(zhuǎn)包、租賃不能辦證的難點，解決了林地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶不愿過戶、政策不能過戶、銀行不敢貸款等問題。但在社會經(jīng)濟生活中，其法律效力較低。

2.3 生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)不順暢

目前，生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)存在一定的法律法規(guī)限制，法律保障不明確[4]?；鶎愚r(nóng)村干部、林農(nóng)對生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)理解不一，擔心流轉(zhuǎn)后影響村集體項目統(tǒng)一規(guī)劃和建設。林農(nóng)對農(nóng)戶、社會工商資本等參與到生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)思想上有障礙，擔心跑馬圈地等不利現(xiàn)象發(fā)生。

3 措施與對策

3.1 明晰林權管理邊界，落實林權登記制度

加強與國土部門對接，對不動產(chǎn)登記改革進行調(diào)研，研究不動產(chǎn)登記相關政策文件，明晰與國土部門之間涉及林權管理相關職能的邊界，銜接好林權登記相關職責、程序，建立完善的林權登記制度。

3.2 完善林地流轉(zhuǎn)機制，促進林地規(guī)范流轉(zhuǎn)

按照林地承包權和經(jīng)營權分離的原則，加大林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證制度推廣力度。完善林地流轉(zhuǎn)配套政策，在國家層面制訂出臺林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證制度，或以部門規(guī)章形式規(guī)范林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)證制度，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)程序和行為，促進林地規(guī)范流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。

3.3 深化林權管理機制，增強林權管理服務

進一步完善公益林經(jīng)營管理制度，提升林權管理服務機制，依法規(guī)范林權管理職能和權限，推動林業(yè)信息化進程，拓展服務林農(nóng)的廣度與深度，為深化集體林權制度改革提供基礎服務保障，維護林農(nóng)長期穩(wěn)定的林地承包經(jīng)營權。進一步健全和提升林權管理、交易、信息和林權爭議處理等綜合服務能力。

[1] 封加平.守住底線 著力創(chuàng)新扎實完成集體林業(yè)綜合改革試驗示范任務[C].在集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)現(xiàn)場會上的講話，2016.

[2] 何得桂.集體林權改革的影響界定：陜省84個村樣本［J］.改革，2012,（6）：37-41.

[3] 季建豪，劉偉，吳賽芬,等.麗水市集體林權制度改革探析[J］.林業(yè)經(jīng)濟，2012,（10）：40-42.

[4] 盧國懿，孔慶遠，朱凱,等.房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設進展及存在問題分析［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2016,(1)：97-100.

2019-01-29

王敏彪，工程師；研究方向：森林培育。

F121

B

1004-7743（2019）03-0046-03