王義貴 王維家

關(guān)于林權(quán)證草原證“一地兩證”問題的思考——以青海省為例

王義貴1王維家2

（1 國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 陜西西安 710000；2 國家林業(yè)和草原局駐西安森林資源監(jiān)督專員辦事處 陜西西安 710000）

針對(duì)我國西北地區(qū)林草資源及林牧業(yè)交織分布的區(qū)域不同程度存在林權(quán)證、草原證“一地兩證”，嚴(yán)重影響林草資源保護(hù)利用及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的問題，以青海省為例，采用調(diào)查研究、比較分析等方法，揭示“一地兩證”問題的本質(zhì)與危害，分析產(chǎn)生問題的原因；提出了做好國家層面政策設(shè)計(jì)、建立統(tǒng)一的政策法規(guī)體系和監(jiān)管體系、公正合理維護(hù)原住民群眾利益、對(duì)歷史問題施以寬容態(tài)度、加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革等對(duì)策建議。

林權(quán)證；草原證；“一地兩證”；問題；對(duì)策

1 “一地兩證”問題的提出

林地、草原都是重要的土地資源和環(huán)境資源。按照我國土地法、森林法、草原法的有關(guān)規(guī)定，國家對(duì)林地、草原等各類土地實(shí)行登記管理制度，以土地證、林權(quán)證、草原證等法定權(quán)利證書確認(rèn)土地屬性、權(quán)利人及其權(quán)利與義務(wù)，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，維護(hù)土地資源安全。但由于政策法規(guī)、管理體制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等多方面的原因，出現(xiàn)了同一土地多次登記，林權(quán)證、草原證、土地證等多種權(quán)利證書并存的情形，在管理實(shí)踐中，稱之為“一地多證”?！耙坏囟嘧C”中，比較普遍和典型的是林權(quán)證、草原證并存的“一地兩證”問題。2017年7月，中央關(guān)于甘肅祁連山生態(tài)環(huán)境問題的通報(bào)及祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案明確要求，抓緊解決林權(quán)證、草原證“一地兩證”問題。

根據(jù)調(diào)查，“一地兩證”問題在我國西北林草資源及林牧業(yè)交織分布地區(qū)具有一定的普遍性，在自然保護(hù)區(qū)、國有林場(chǎng)等區(qū)域尤為突出。以青海省為例，截至2018年，全省林地面積約1100萬hm2中，林權(quán)證與草原證重疊面積，即“一地兩證”面積519萬hm2，占47.2%；全省國有林場(chǎng)林地面積471萬hm2中，“一地兩證”面積258萬hm2，占54.8%。青海省祁連山自然保護(hù)區(qū)林權(quán)登記面積7.3萬hm2,“一地兩證”面積6.7萬hm2，占.91.8%。

“一地兩證”問題，從形式上看，是同一土地林權(quán)證、草原證并存的現(xiàn)象；從本質(zhì)上看，系因法律法規(guī)、管理體制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等多種因素共同作用而造成的土地屬性沖突與監(jiān)管沖突。由于其產(chǎn)生的原因復(fù)雜，解決難度大，成為長期困擾我國西北地區(qū)林草資源管理和執(zhí)法的疑難問題。按照2017年中央關(guān)于祁連山地區(qū)生態(tài)環(huán)境整治工作的部署和要求，青海、甘肅二省應(yīng)當(dāng)在2018年底前解決祁連山地區(qū)“一地兩證”問題，但至今尚未取得實(shí)質(zhì)性突破和進(jìn)展，這也從一個(gè)側(cè)面印證了問題的復(fù)雜性和解決問題的艱巨性。

2 “一地兩證”問題的危害

2.1 嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威和政府公信力

林權(quán)證、草原證都是法律規(guī)定的具有同等效力的權(quán)利證書，均具有對(duì)抗其他土地權(quán)利證書的法律效力。同一土地適用多種法律、多種法定權(quán)利證書并存，導(dǎo)致土地屬性沖突和監(jiān)管沖突，有損法治統(tǒng)一和法律權(quán)威，也損害政府公信力。以“一地兩證”中的“灌木林”與“草原”重疊為例，林業(yè)部門適用林業(yè)政策法規(guī)，按“灌木林”管理，實(shí)行封山禁牧；草原部門適用草原政策法規(guī)，按“草原”管理，依法可以放牧。更加復(fù)雜的是林權(quán)證持證人與草原證持證人往往不是同一法人或自然人，特別在國有林場(chǎng)范圍，林地權(quán)利人為國有林場(chǎng)、草原權(quán)利人為農(nóng)牧民的現(xiàn)象有一定普遍性，這就出現(xiàn)法律和政策上的沖突，而且這種沖突深刻反映在使用土地行政許可、政策補(bǔ)償、執(zhí)法監(jiān)管等各個(gè)方面，無論從法理上還是行為及后果上都損害法律尊嚴(yán)和政府公信力。

2.2 造成國家公共政策失靈

為加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境改善，發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)，國家在不同時(shí)期實(shí)行一系列與土地直接關(guān)聯(lián)的公共政策，比如以林地為依托的森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，以草原為依托的“草畜平衡”獎(jiǎng)補(bǔ)政策等，而且都明確要求以林權(quán)證、草原證為法定依據(jù)確定政策范圍和對(duì)象。但“一地兩證”問題的存在，可能出現(xiàn)同一土地納入兩種政策范圍、享受兩種補(bǔ)償政策的情形，這就使國家公共政策的投向和效益發(fā)生偏差，導(dǎo)致公共政策失靈，有時(shí)還會(huì)造成社會(huì)不公等負(fù)面影響。根據(jù)有關(guān)調(diào)研了解，“一地兩證”地類中，重復(fù)納入林業(yè)政策補(bǔ)償和草原政策補(bǔ)償?shù)那闆r有不同程度的存在，在自然保護(hù)區(qū)、國有林場(chǎng)范圍比較突出。

2.3 導(dǎo)致環(huán)境資源遭受破壞

由于“一地兩證”導(dǎo)致的同一土地兩種屬性及多頭管理的矛盾，表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管中，往往出現(xiàn)或互相推諉、監(jiān)管缺位，或爭權(quán)奪利、多頭管理的問題，使一些涉嫌違法占用土地案件，因地類認(rèn)定沖突難以立案和久拖不決，甚至案件在進(jìn)入司法程序后被撤銷，導(dǎo)致環(huán)境資源的破壞。2017年，中央通報(bào)的甘肅祁連山生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞問題，指出其中一個(gè)重要原因是林權(quán)證、草原證“一地兩證”問題，并要求把盡快解決“一地兩證”問題作為祁連山生態(tài)環(huán)境問題整治的一項(xiàng)重大任務(wù)。

2.4 影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

不同地類適用不同政策法規(guī)，在包括用地政策、土地審核審批、執(zhí)法監(jiān)管等方面存在顯著差別?！耙坏貎勺C”問題使一些涉地發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和重大項(xiàng)目難以落地和安全運(yùn)行，特別是一些事關(guān)國計(jì)民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目等，由于難以落地或監(jiān)管沖突，造成投資環(huán)境惡化、投資損失和影響民生。我們認(rèn)為，“一地兩證”矛盾，深刻影響區(qū)域土地環(huán)境資源的合理配置，影響產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展，影響營商環(huán)境，影響區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定，影響生態(tài)文明建設(shè)，也從根本上影響區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 “一地兩證”問題的原因分析

3.1 土地的多功能性為“一地兩證”提供了客觀條件

“土地是地球表面上由土壤、巖石、氣候、水文、地貌、植被等組成的自然綜合體，它包括人類過去和現(xiàn)在的活動(dòng)結(jié)果[1]。”土地資源的綜合性，決定了土地的多功能性，包括物質(zhì)的生產(chǎn)功能；城鄉(xiāng)環(huán)境的調(diào)節(jié)、凈化、循環(huán)、緩沖等生態(tài)服務(wù)功能；維持農(nóng)民的基本生計(jì)服務(wù)功能；支撐城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間需求[2]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人類對(duì)自然認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，對(duì)土地功能的認(rèn)知和價(jià)值取向也在不斷變化，這都成為引起“一地兩證”問題的客觀因素。

3.2 法律競(jìng)合與沖突是“一地兩證”的法律根源

我國土地資源管理的法律淵源的層級(jí)多、數(shù)量大，多樣性十分復(fù)雜[3]，加之相互間不同程度的競(jìng)合與沖突，成為產(chǎn)生“一地兩證”問題的法律根源。如《森林法實(shí)施條例》第三條規(guī)定的“縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”與草原法第二條規(guī)定的“草原”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵高度競(jìng)合，在實(shí)際調(diào)查和規(guī)劃中很難區(qū)分，往往取決于主管部門的政策導(dǎo)向和操作者的主觀取向。

3.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)合與沖突是“一地兩證”的技術(shù)性原因

我國土地分類的標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等，多層級(jí)、多樣化的標(biāo)準(zhǔn)及其互相之間的競(jìng)合與沖突，是導(dǎo)致“一地兩證”問題的重要原因。以《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T21010-2017)[4]（以下簡稱“土地現(xiàn)狀分類”）與國家林業(yè)局《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》[5]（以下簡稱“森林技術(shù)規(guī)定”）為對(duì)照，兩者關(guān)于林地、草地的標(biāo)準(zhǔn)存在明顯競(jìng)合與沖突。一是土地分類系統(tǒng)沖突?！巴恋噩F(xiàn)狀分類”實(shí)行兩級(jí)分類系統(tǒng)，“森林技術(shù)規(guī)定”實(shí)行三級(jí)分類系統(tǒng)，包括林地在內(nèi)的土地分類存在不對(duì)應(yīng)和不協(xié)調(diào)。二是地類標(biāo)準(zhǔn)沖突。以“灌木林”為例，“土地現(xiàn)狀分類”規(guī)定的覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)是≥40%，而“森林技術(shù)規(guī)定”規(guī)定的覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)是≥30%。三是部分標(biāo)準(zhǔn)高度競(jìng)合。如“土地現(xiàn)狀分類”中草地的標(biāo)準(zhǔn)與“森林技術(shù)規(guī)定”中疏林地、灌木林地、宜林地的標(biāo)準(zhǔn)高度競(jìng)合，實(shí)際操作中很難區(qū)分。

3.4 “多頭管理”是“一地兩證”的體制根源

多個(gè)部門依據(jù)不同政策法規(guī)開展調(diào)查規(guī)劃、土地登記和監(jiān)管執(zhí)法，由此形成的政出多門、多頭管理的體制是產(chǎn)生“一地兩證”問題的體制根源[6]。林業(yè)部門以“森林技術(shù)規(guī)定”為依據(jù)，組織實(shí)施林地調(diào)查和規(guī)劃，建立“林地一張圖”管理系統(tǒng)，并以此為依據(jù)實(shí)施監(jiān)管和執(zhí)法；草原部門則依照草原政策和標(biāo)準(zhǔn)組織草原調(diào)查和規(guī)劃，以“草原分布圖”為依據(jù)實(shí)施草原實(shí)施監(jiān)管和執(zhí)法，并分別發(fā)放林權(quán)證、草原證，從而造成“一地兩證”問題。

3.5 多元化利益追求是“一地兩證”的直接動(dòng)力

土地本身及其承載資源的功能和價(jià)值，使包括地方政府、行業(yè)主管部門、經(jīng)營管理單位、農(nóng)牧民等土地關(guān)聯(lián)者都始終關(guān)注和追求對(duì)土地的占有、使用和收益，并在不同政策期有不同的政策導(dǎo)向和價(jià)值取向。在國家啟動(dòng)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)攘謽I(yè)政策時(shí)，相關(guān)各方爭相謀求林地面積的擴(kuò)張，爭取更多政策和利益；在實(shí)施 “草畜平衡”獎(jiǎng)補(bǔ)等草原政策時(shí)，則轉(zhuǎn)向更加關(guān)注和追求草原面積的擴(kuò)張。與此同時(shí)，各部門為了強(qiáng)化部門地位和利益，在調(diào)查規(guī)劃時(shí)，一般都堅(jiān)持行業(yè)核心指標(biāo)“只能增加不能減少”的主導(dǎo)思想，從而造成特定地類的擴(kuò)張和“一地兩證”問題。

4 解決“一地兩證”問題的對(duì)策建議

4.1 做好頂層設(shè)計(jì)，完善配套政策

形成“一地兩證”問題的原因十分復(fù)雜，涉及的政策法規(guī)和參與主體眾多，協(xié)調(diào)各方利益、破解矛盾和問題的難度與復(fù)雜性超乎想象，處置后果對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系重大和高度敏感。但關(guān)于“一地兩證”問題的理論研究和實(shí)踐探索長期處于空白狀態(tài)，現(xiàn)狀、原因和危害并不十分清晰，也缺乏政策支持和引導(dǎo)。建議國家層面組織開展調(diào)查研究，形成頂層設(shè)計(jì)，制定改革政策和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和推動(dòng)地方解決“一地兩證”問題。

4.2 建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策法規(guī)體系和監(jiān)管體系

遵循下位法服從上位法、特別法優(yōu)于普通法的原則，通過“立、改、廢、釋”等立法措施，加快完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國土空間管理法律體系。按照國家標(biāo)準(zhǔn)高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)高于地方標(biāo)準(zhǔn)的原則，建立統(tǒng)一規(guī)范的地類標(biāo)準(zhǔn)體系。按照行業(yè)規(guī)劃服從總體規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則，整合各類土地規(guī)劃，加快“多規(guī)合一”進(jìn)程，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國土空間規(guī)劃體系、信息平臺(tái)和監(jiān)管執(zhí)法體制，實(shí)現(xiàn)土地資源基礎(chǔ)信息、國土空間規(guī)劃一體化管理。

4.3 加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革

結(jié)合正在開展的三江源、祁連山國家公園體制試點(diǎn)，加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革，對(duì)林地、草原等所有自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，牢牢把握土地屬性唯一、土地使用權(quán)人唯一的原則，合理劃分林地、草原范圍，確定土地屬性，明晰土地使用權(quán)人，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，率先解決國家公園等重點(diǎn)自然保護(hù)地“一地兩證”問題，并探索解決“一地兩證”問題的政策措施和路徑方法，分步解決各類自然保護(hù)地“一地兩證”問題，盡快實(shí)現(xiàn)全省解決“一地兩證”問題，為全國其他地區(qū)解決“一地兩證”問題提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

4.4 尊重和維護(hù)原住民群眾合法利益

根據(jù)調(diào)研情況，林地使用權(quán)人往往是國有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)等經(jīng)營管理單位，草原使用權(quán)人一般為農(nóng)牧民群眾。要從根本上解決“一地兩證”問題，首先要處理好兩個(gè)權(quán)利主體之間的利益調(diào)和問題，堅(jiān)持以人民為中心的思想，尊重農(nóng)牧民草原承包經(jīng)營權(quán)，依法公正合理處置草原承包權(quán)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)國有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)等公共機(jī)構(gòu)合理退出、讓利于民。按照群眾利益得實(shí)惠、生態(tài)環(huán)境得保護(hù)的原則，整合國家和地方各類補(bǔ)償政策和規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施統(tǒng)一管理。

4.5 對(duì)歷史問題施以寬容態(tài)度

長期以來，雖然有關(guān)地方政府和部門對(duì) “一地兩證”的嚴(yán)重危害感觸很深，但因問題形成的原因復(fù)雜、解決的難度大，擔(dān)心群眾享受的政策和利益受損，影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至顧忌自身承擔(dān)工作責(zé)任，因而難以下決心解決這一問題。建議在政策設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)歷史問題采取寬容態(tài)度，對(duì)不同政策期、不同部門依據(jù)當(dāng)時(shí)政策和標(biāo)準(zhǔn)劃定地類、權(quán)屬登記等行政行為不予責(zé)任追究，對(duì)土地權(quán)利人因而取得的補(bǔ)償利益不予追溯，為解決“一地兩證”問題提供寬松的改革環(huán)境。

[1] 國家土地管理局科技宣教司.土地管理基礎(chǔ)知識(shí)參考資料[G].1992.

[2] 王如松.新型城鎮(zhèn)化，生態(tài)要優(yōu)先[N].中國城市低碳經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2013-01-05.

[3] 王維家，董小梅.論我國林地保護(hù)制度[J].林業(yè)資源管理，2003,(04):8-10.

[4] 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)(GB/T21010-2017) [S].2017.

[5] 國家林業(yè)局.森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定[S].2003.

[6] 王義貴，王維家.青海省預(yù)防和懲處涉林違法犯罪行為協(xié)同工作機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐與思考[J].林業(yè)資源管理,2017,(06):34-36.

2019-04-06

王義貴（1967-），男，湖北人，處長，高級(jí)工程師，主要從事森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)與監(jiān)測(cè)工作。

王維家（1963-），男，甘肅人，處長，高級(jí)工程師，主要從事森林資源監(jiān)督工作。

F323.212

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1004-7743（2019）03-0033-04