■ 謝士強(qiáng) 曹紅輝

黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的首次提出、堅(jiān)持推進(jìn)和藍(lán)圖確定及其鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的創(chuàng)新提出和部署推進(jìn)，作為其重要組成部分和關(guān)鍵基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理也進(jìn)入了新的發(fā)展階段，當(dāng)然上海市及其轄區(qū)也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。但是，由于上海各區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點(diǎn)有所不同，結(jié)果彼此之間也呈現(xiàn)了一定的地區(qū)差異，并暴露出諸多問(wèn)題。為了繼續(xù)推進(jìn)上海市鄉(xiāng)村治理的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)根據(jù)2018年7月初對(duì)浦東新區(qū)、奉賢區(qū)和松江區(qū)的考察結(jié)果和調(diào)研問(wèn)卷的發(fā)放回收等情況，進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理和分析，并研究提出有關(guān)政策建議。

一、三區(qū)鄉(xiāng)村治理總體情況

改革開(kāi)放以來(lái)特別是浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放和上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)建實(shí)施以來(lái)，浦東新區(qū)、奉賢區(qū)和松江區(qū)在上海市委、市政府及其各區(qū)黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞不斷提升上海地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力甚至國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力這一全市中心任務(wù)，并結(jié)合各自鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展實(shí)際及其突出問(wèn)題和發(fā)展目標(biāo)，積極研究落實(shí)上海市委、市政府的決策部署，堅(jiān)持探索和創(chuàng)新，不斷推進(jìn)其鄉(xiāng)村治理體系健康發(fā)展。雖然這3個(gè)區(qū)至今還存在很多農(nóng)村、農(nóng)地和農(nóng)民等問(wèn)題，但在城市化、規(guī)模化和專(zhuān)業(yè)化等方面的水平都已經(jīng)很高，不僅基本建成了基本保險(xiǎn)制度、“村村通”公路和基本公共服務(wù)，而且還通過(guò)創(chuàng)新構(gòu)建基層綜合文化服務(wù)中心、部署推進(jìn)網(wǎng)格化社會(huì)治理和啟動(dòng)實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不斷推進(jìn)其政治治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理。另外，還通過(guò)組織落實(shí)《關(guān)于完善村級(jí)治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；蛦?dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方式，不斷推進(jìn)其經(jīng)濟(jì)治理和黨建治理。如果以工業(yè)增加值占其GDP的比重代表其工業(yè)化程度，以城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口占其戶(hù)籍總?cè)丝诘谋戎卮砥涑擎?zhèn)化程度，以家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積占其農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的比重代表其農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭?，那么根據(jù)其統(tǒng)計(jì)年鑒及其有關(guān)資料，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單整理，即可得到，截至2016年底，浦東新區(qū)、奉賢區(qū)、松江區(qū)的工業(yè)化程度分別是22.80%、49.60%和48.27%；城鎮(zhèn)化程度分別是75.66%、52.55%和77.83%；家庭農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模分別是169.37畝（以秋糧代替其水稻）、139.15畝和144.10畝。

浦東新區(qū)通過(guò)制定出臺(tái)《加快推進(jìn)更高水平上的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化2020行動(dòng)計(jì)劃》，積極推進(jìn)“兩個(gè)美麗”建設(shè)，全面完成土地確權(quán)登記，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合幫扶，平穩(wěn)完成鎮(zhèn)保制度調(diào)整對(duì)接，加快統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。通過(guò)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，并通過(guò)開(kāi)展“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治，深入開(kāi)展中小河道綜合整治，大力推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化和全面落實(shí)中央環(huán)保督察整改，繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)。通過(guò)出臺(tái)《統(tǒng)籌核心發(fā)展權(quán)和下沉區(qū)域管理權(quán)的意見(jiàn)》，探索構(gòu)建“家門(mén)口”服務(wù)體系和完成住宅小區(qū)綜合治理三年行動(dòng)計(jì)劃，不斷深化社會(huì)治理創(chuàng)新。2017年，全區(qū)共建成830個(gè)“家門(mén)口”服務(wù)站，覆蓋2/3村居，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到79.6%，家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到536家。

奉賢區(qū)通過(guò)全力推進(jìn)交通重大工程建設(shè)，著力打造特色小鎮(zhèn)，推進(jìn)“農(nóng)藝公園”田園綜合體建設(shè)，不斷提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平。通過(guò)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民556名，完成鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)和推動(dòng)“百村公司”分紅，不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理。通過(guò)推進(jìn)實(shí)施“文化基因工程”，廣泛開(kāi)展“書(shū)香奉賢”閱讀活動(dòng)，著力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，不斷提升農(nóng)村文化治理。通過(guò)整建制推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，清理整頓環(huán)保違法違規(guī)企業(yè)，開(kāi)展“生態(tài)村組·和美宅基”“宜居校區(qū)·和美樓組”創(chuàng)建，不斷推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)治理。通過(guò)制定實(shí)施奉賢區(qū)智慧城市建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，建成5個(gè)鎮(zhèn)級(jí)公共法律服務(wù)站，實(shí)施創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)行動(dòng)，順利完成鎮(zhèn)保轉(zhuǎn)職保，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給，不斷提升農(nóng)村社會(huì)治理。通過(guò)積極推廣23項(xiàng)“證照分離”改革，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，不斷提升農(nóng)村政府治理能力。

松江區(qū)通過(guò)基本完成《松江區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2016－2035）》編制，加快道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。通過(guò)制定農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，完善提升家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，深化推進(jìn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理。2017年，全區(qū)14個(gè)鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)合社落實(shí)社員分紅2.75億元，比上年增長(zhǎng)7.8%，累計(jì)分紅10.14億元。通過(guò)發(fā)布人文松江建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，深入挖掘松江優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游，不斷推進(jìn)農(nóng)村文化治理。通過(guò)組織開(kāi)展“五違四必”綜合整治，編制第二輪農(nóng)林水三年行動(dòng)計(jì)劃建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不斷推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)治理。通過(guò)不斷擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，深入推進(jìn)全國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，建立區(qū)政府總值班、應(yīng)急值守、指揮處置“三位一體”應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，不斷推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理。通過(guò)推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，制定實(shí)施重大行政決策程序規(guī)定，發(fā)布實(shí)施區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，調(diào)整推動(dòng)政府財(cái)力進(jìn)一步向街鎮(zhèn)傾斜，規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，不斷提升農(nóng)村政府治理水平。

二、三區(qū)鄉(xiāng)村治理情況對(duì)比

但是，由于資源稟賦不同、發(fā)展起點(diǎn)不同、實(shí)施路徑不同和關(guān)注重點(diǎn)不同等，彼此之間在鄉(xiāng)村治理體系的探索建立和不斷完善等方面也存在一些治理差異。這主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

（一）在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面

浦東新區(qū)主要從確保全面小康社會(huì)如期實(shí)現(xiàn)角度，通過(guò)制定出臺(tái)《加快推進(jìn)更高水平上的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化2020行動(dòng)計(jì)劃》，加快推進(jìn)其城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和區(qū)域聯(lián)動(dòng)。而奉賢區(qū)和松江區(qū)則主要從確保新時(shí)代現(xiàn)代化“兩步走”中的第一步順利實(shí)現(xiàn)角度，通過(guò)組織編制其總體規(guī)劃及其土地利用規(guī)劃，進(jìn)行其頂層引領(lǐng)。但是不同的是奉賢區(qū)主要是組織編制《奉賢區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017－2035年）》，并積極推進(jìn)各鎮(zhèn)編制；松江區(qū)則是組織編制《松江區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2016－2035年）》，目前小昆山鎮(zhèn)、泖港鎮(zhèn)、新浜鎮(zhèn)等3個(gè)新市鎮(zhèn)都已完成了相應(yīng)規(guī)劃編制，“九科綠洲”、松江科技影都等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制也都取得了階段性進(jìn)展。另外，在組織實(shí)施重大工程特別是交通設(shè)施工程時(shí)，浦東新區(qū)和奉賢區(qū)都涉及重大建設(shè)項(xiàng)目，而松江區(qū)還涉及制定有軌電車(chē)管理暫行辦法和鎮(zhèn)域公交改革、線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化方案等軟件建設(shè)項(xiàng)目。

（二）在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合改革方面

浦東新區(qū)主要是對(duì)農(nóng)村承包地進(jìn)行確權(quán)登記、集中流轉(zhuǎn)和組建家庭農(nóng)場(chǎng)。而奉賢區(qū)則是除此以外，還探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)輪作休耕、組織培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民和組織實(shí)施部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，其中2017年其“百村公司”就分紅了8000萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)14.3%。松江區(qū)更是進(jìn)一步從制度建構(gòu)角度制定其關(guān)于貫徹落實(shí)中央完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，并深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范管理，還另辟蹊徑在其農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)、健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及土地征收制度改革試點(diǎn)等方面作出了應(yīng)有努力。

（三）在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村文化治理方面

浦東新區(qū)主要是組織實(shí)施有關(guān)重大文化設(shè)施建設(shè)工程，并通過(guò)設(shè)立全區(qū)宣傳文化發(fā)展基金和文化創(chuàng)意（影視）產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金以及組織舉辦公共文化服務(wù)產(chǎn)品采購(gòu)大會(huì)等重要活動(dòng)，而予以有效推進(jìn)。奉賢區(qū)則是主要推進(jìn)實(shí)施“文化基因工程”，挖掘培育“奉賢文化名人”，培育發(fā)展優(yōu)秀基層文化團(tuán)隊(duì)，著力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)廣泛開(kāi)展“書(shū)香奉賢”閱讀活動(dòng)和組織舉辦全區(qū)運(yùn)動(dòng)會(huì)等重要活動(dòng)，而進(jìn)行及時(shí)推進(jìn)。至于松江區(qū)，則是主要以召開(kāi)人文松江建設(shè)推進(jìn)大會(huì)為契機(jī)，以制定人文松江建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃為引領(lǐng)，除舉辦各類(lèi)文化品牌活動(dòng)、完善公共文化服務(wù)體系和加快文化影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展以外，還通過(guò)挖掘松江優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和堅(jiān)持全域旅游發(fā)展特別是推進(jìn)民宿試點(diǎn)和促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等方式，而不斷推進(jìn)。

（四）在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理方面

浦東新區(qū)主要是出臺(tái)《關(guān)于浦東新區(qū)統(tǒng)籌核心發(fā)展權(quán)和下沉區(qū)域管理權(quán)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步理順區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系，強(qiáng)化街鎮(zhèn)的公共服務(wù)、公共管理和公共安全職能，并通過(guò)探索構(gòu)建“家門(mén)口”服務(wù)體系、組織實(shí)施住宅小區(qū)綜合治理三年行動(dòng)計(jì)劃、研究提升人口服務(wù)管理水平和積極推進(jìn)教育醫(yī)療扶貧改革等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，不斷將其落到實(shí)處。奉賢區(qū)則是在保持現(xiàn)有社會(huì)治理體制機(jī)制的基礎(chǔ)上組織開(kāi)展其各種專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，并在實(shí)施創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)行動(dòng)、擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給、精準(zhǔn)開(kāi)展社會(huì)救助、繼續(xù)網(wǎng)格化安全治理和健全鎮(zhèn)級(jí)公共法律服務(wù)站等方面作出積極努力。至于松江區(qū)，則是進(jìn)一步及時(shí)啟動(dòng)健康松江和平安松江建設(shè)，并在制定區(qū)鎮(zhèn)職責(zé)事項(xiàng)及條塊關(guān)系清單、落實(shí)職能部門(mén)事務(wù)下沉準(zhǔn)入制度、全面推進(jìn)社區(qū)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃、推進(jìn)社區(qū)組織服務(wù)中心實(shí)體化運(yùn)作和推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展等方面做出了一定創(chuàng)新。

（五）在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)治理方面

浦東新區(qū)主要以全面落實(shí)中央環(huán)保督察整改為契機(jī)，積極推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村構(gòu)建為目標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)力開(kāi)展“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治，逐步實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制全覆蓋，及時(shí)加強(qiáng)土地全生命周期管理和大力拆除環(huán)保違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目等措施，進(jìn)行不斷推進(jìn)。而奉賢區(qū)和松江區(qū)則除此以外，都還做了許多探索。奉賢區(qū)是通過(guò)組織開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)、著力打造特色小鎮(zhèn)和開(kāi)展“生態(tài)村組·和美宅基”“宜居小區(qū)·和美樓組”創(chuàng)建等措施，不斷推進(jìn)落實(shí)。松江區(qū)則是按照法治化方式鐵腕科學(xué)治水和強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法，并通過(guò)抓實(shí)河長(zhǎng)制、納管制、網(wǎng)格制，深入推進(jìn)清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃、啟動(dòng)實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃、優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)空間、從嚴(yán)治理渣土運(yùn)輸、編制第二輪農(nóng)林水三年行動(dòng)建設(shè)規(guī)劃和創(chuàng)建全國(guó)農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)和資源化利用示范區(qū)等方式，不斷推進(jìn)。2017年，松江區(qū)新增綠地70.74公頃、立體綠化1.5萬(wàn)平方米、綠道13.2公里。

（六）在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村政治治理方面

浦東新區(qū)出臺(tái)《統(tǒng)籌核心發(fā)展權(quán)和下沉區(qū)域管理權(quán)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步理順區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系，強(qiáng)化街鎮(zhèn)的公共服務(wù)、公共管理和公共安全職能。而奉賢區(qū)主要以進(jìn)一步提升政府治理能力為目標(biāo)，通過(guò)復(fù)制自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)、實(shí)施商事制度改革、深化行政審批制度改革、推動(dòng)審批流程再造優(yōu)化和積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，并按照依法行政要求全面推行政府法律顧問(wèn)制度、主動(dòng)公開(kāi)政務(wù)信息、積極開(kāi)展政府部門(mén)效能評(píng)估和加強(qiáng)政府系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等繼續(xù)加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，不斷推進(jìn)放管服改革。松江區(qū)除了探索推進(jìn)商事制度改革、行政審批制度改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)、政府法律顧問(wèn)制度推行和政務(wù)公開(kāi)，還制定實(shí)施了重大行政決策程序規(guī)定，發(fā)布實(shí)施了區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府行政權(quán)力清單和責(zé)任清單等，同時(shí)在繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)支持重點(diǎn)工作、調(diào)整財(cái)力向街鎮(zhèn)進(jìn)一步傾斜、完善農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌辦法和規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為等方面也有所突破。

另外，從此次調(diào)研問(wèn)卷的有關(guān)反饋中也能看出這3個(gè)區(qū)的鄉(xiāng)村治理差異。表現(xiàn)在“十八大以來(lái)上海市鄉(xiāng)村治理主要集中在哪個(gè)領(lǐng)域”“十八大以來(lái)上海在鄉(xiāng)村社會(huì)治理方面有啥重要探索”和“十八大后上海市在鄉(xiāng)村生態(tài)治理方面有啥重要探索”這三個(gè)問(wèn)題上。

三、三區(qū)鄉(xiāng)村治理的突出問(wèn)題

在看到這3個(gè)區(qū)積極探索的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)了一些突出問(wèn)題，而且對(duì)于其未來(lái)發(fā)展還很重要，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)還比較艱巨

不管是從這3個(gè)區(qū)的2018年政府工作報(bào)告所指出的主要問(wèn)題看，還是從課題組對(duì)其實(shí)地調(diào)研的考察情況看，甚至是從其各地農(nóng)民的反映情況看，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展都是其比較艱巨的重要任務(wù)，畢竟其發(fā)展重點(diǎn)都還集中在城市甚至城鎮(zhèn)，即使對(duì)農(nóng)村有所著力，也還僅僅停留在交通便利化、公共服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)規(guī)?；确矫妫劣诰蜆I(yè)多元化、居住社區(qū)化、設(shè)施配套化和服務(wù)現(xiàn)代化等方面都沒(méi)有大力推進(jìn)，更沒(méi)有普遍有效推開(kāi)，更何況在養(yǎng)老保障水平等方面都還存在不小差距。否則，上海及其各區(qū)黨政機(jī)構(gòu)不會(huì)明確指出此種問(wèn)題，更不會(huì)著力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)治理還缺乏必要補(bǔ)償機(jī)制

目前，這3個(gè)區(qū)的鄉(xiāng)村生態(tài)治理構(gòu)建的推進(jìn)都伴隨其去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)，結(jié)果必然會(huì)在一定程度上影響到其財(cái)政收入，特別是當(dāng)有關(guān)污染企業(yè)成為其主要利稅大戶(hù)的時(shí)候，畢竟其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多都是低端落后的污染企業(yè)。另外，隨著大量生態(tài)治理管理員的積極加入和有效推進(jìn)也必須要給予他們必要的經(jīng)濟(jì)保障，否則將難以調(diào)動(dòng)其積極性，畢竟村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金籌措能力是非常有限的?？紤]到美麗鄉(xiāng)村示范村的探索創(chuàng)建是市區(qū)鎮(zhèn)共同承擔(dān)的重要任務(wù)，而先創(chuàng)后建的發(fā)展思路和市區(qū)兩級(jí)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的資金兌現(xiàn)方式，必然會(huì)擠占鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的資金投入，使得其墊付壓力日漸明顯。

（三）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合改革還不能滿(mǎn)足實(shí)際需要

雖然這3個(gè)區(qū)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合改革方面都做出了積極探索，但無(wú)論是與其發(fā)展?jié)摿ο啾?，還是與其鄉(xiāng)村治理的建立健全要求相比，都還存在不小差距，即使堅(jiān)持推進(jìn)農(nóng)村承包地改革，也還大多停留在集中交易流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場(chǎng)組建等初級(jí)階段；如果不是因?yàn)橛嘘P(guān)政府及時(shí)給予各種財(cái)政補(bǔ)貼，可能很難維持下去，至于其專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化、精細(xì)化和深加工等中高級(jí)階段，至今都還沒(méi)有普遍推開(kāi)。另外，村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行政經(jīng)分離后，雖然基本解決了其中經(jīng)濟(jì)腐敗等問(wèn)題，但由于和本村管理團(tuán)隊(duì)之間經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合不太緊密，結(jié)果使得其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性受到部分限制，更何況鎮(zhèn)級(jí)層面的管理團(tuán)隊(duì)選擇比較有限，最終仍會(huì)出現(xiàn)各種變相腐敗問(wèn)題。

（四）鄉(xiāng)村治理主體的發(fā)展參與還不是很充分

鄉(xiāng)村治理的建立健全必須及時(shí)發(fā)展其有關(guān)治理主體，畢竟不同治理主體的功能、地位和作用都有所不同，但至今這3個(gè)區(qū)仍然主要依靠“村兩委”等治理主體，結(jié)果必然使得其新興治理主體難以更好發(fā)展，也必然使得其有關(guān)治理任務(wù)難以有效完成。即使可以借助甚至引進(jìn)外部有關(guān)治理主體，也會(huì)因?yàn)楦鞣N制度壁壘而無(wú)法及時(shí)流入，更何況有些還是其特定治理主體如鄉(xiāng)村振興團(tuán)隊(duì)、家庭農(nóng)場(chǎng)聯(lián)合體、農(nóng)民企業(yè)家協(xié)會(huì)和農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展研究會(huì)，否則奉賢區(qū)不會(huì)在其社會(huì)治理評(píng)估中特意指出和著重建議。同時(shí)，不管是其區(qū)鎮(zhèn)政府，還是其“村兩委”等，都還沒(méi)有轉(zhuǎn)變到位，既沒(méi)有充分讓渡部分權(quán)力，也沒(méi)有完全建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，結(jié)果必然使得那些新興治理主體無(wú)法積極參與和有效參與。

四、繼續(xù)加快協(xié)調(diào)發(fā)展上海市及其轄區(qū)鄉(xiāng)村治理的政策建議

根據(jù)上述分析，并按照黨的十九大報(bào)告及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》等關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系的最新指示精神，貫徹《上海市城市總體規(guī)劃（2017－2035年）》《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《上海市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于完善村級(jí)治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系的戰(zhàn)略部署和基本要求，給合課題組對(duì)上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)、浦東新區(qū)、奉賢區(qū)和松江區(qū)的調(diào)研情況，現(xiàn)提出三點(diǎn)政策建議：

（一）要深刻認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村治理體系中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌重要作用及其實(shí)現(xiàn)途徑，并結(jié)合其在上海鄉(xiāng)村治理中的發(fā)展現(xiàn)狀、突出問(wèn)題和影響因素，根據(jù)其新時(shí)期上海要求，繼續(xù)推進(jìn)有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在城市客觀存在并且加快發(fā)展的情況下，探索構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系必須及時(shí)打破城鄉(xiāng)二元體制并逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌甚至城鄉(xiāng)融合，這是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展必然，也是我國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展必然，當(dāng)然上?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系也不例外。為此，不僅要深入學(xué)習(xí)十八大后習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌甚至融合的重要指示精神，而且還要通過(guò)全面總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)特別是十八大以來(lái)我國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成功經(jīng)驗(yàn)和主要做法，認(rèn)真分析同期上海市及其各區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展現(xiàn)狀、實(shí)現(xiàn)途徑、突出問(wèn)題和影響因素，并結(jié)合新時(shí)期上海發(fā)展目標(biāo)特別是上海現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展目標(biāo)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的參與主體、實(shí)施能力、基本財(cái)力和有效手段，以及需要統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村狀況、涉及領(lǐng)域、突出問(wèn)題和采取方式，按照穩(wěn)步推進(jìn)、統(tǒng)籌適度、對(duì)接有效、便于實(shí)施和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本原則，繼續(xù)研究制定上海市及其各區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略及其發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、政策措施和重大項(xiàng)目。既要包括硬件統(tǒng)籌，也要包括軟件統(tǒng)籌，既要包括地區(qū)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌和項(xiàng)目統(tǒng)籌，也要包括政策統(tǒng)籌、組織統(tǒng)籌和技術(shù)統(tǒng)籌，如“村村通”工程，生態(tài)環(huán)保補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)承包補(bǔ)貼，村莊建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)一編制，鄉(xiāng)村文化適度保護(hù)，基本社會(huì)保障體系的建立、基本公共服務(wù)提供和鄉(xiāng)村振興團(tuán)隊(duì)的組建。

（二）要全面把握鄉(xiāng)村治理中的財(cái)力保障基本渠道及其形成機(jī)理，并結(jié)合其在上海及其各區(qū)鄉(xiāng)村治理體系中的發(fā)展現(xiàn)狀、突出問(wèn)題、影響因素和新時(shí)期要求，抓緊夯實(shí)有關(guān)財(cái)力保障短板。要根據(jù)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建要求、其不同治理主體的職責(zé)定位和在我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系中的發(fā)展現(xiàn)狀，全面總結(jié)梳理其財(cái)力保障的不同渠道及其主要特點(diǎn)，認(rèn)真分析它們的績(jī)效狀況、形成機(jī)理、存在問(wèn)題和影響因素，并結(jié)合它們?cè)谏虾｀l(xiāng)村治理體系中的重要體現(xiàn)和新時(shí)期要求以及有關(guān)治理主體的籌資能力和籌資狀況，及時(shí)調(diào)整各種治理主體的職責(zé)定位，研究確定它們的發(fā)展重點(diǎn)，著力補(bǔ)齊它們的籌資短板。對(duì)于政府主體而言，要繼續(xù)加大財(cái)政投入力度，不斷提高鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化水平。對(duì)于社會(huì)組織而言，要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革，不斷引導(dǎo)社會(huì)資本及時(shí)投入，努力發(fā)揮農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿?。?duì)于村黨組織而言，要繼續(xù)加強(qiáng)自身建設(shè)，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興要求，抓緊組建村產(chǎn)業(yè)振興團(tuán)隊(duì)，探索推進(jìn)承包地耕種精準(zhǔn)化、科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、信息化和市場(chǎng)化，不斷實(shí)現(xiàn)村民就業(yè)多元化；同時(shí)，抓住政治優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)提高村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)管理專(zhuān)業(yè)化水平。

（三）要認(rèn)真分析鄉(xiāng)村治理中的不同治理主體重要作用，并結(jié)合其在上海鄉(xiāng)村治理體系中的發(fā)展現(xiàn)狀、突出問(wèn)題和影響因素，根據(jù)其新時(shí)期上海鄉(xiāng)村振興要求，加快建設(shè)有關(guān)新興主體。要按照現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建要求，并結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的治理主體發(fā)展現(xiàn)狀及其主要特點(diǎn)和功能定位，全面把握其新舊治理主體的重要作用，既要把握其村黨組織的政治堡壘作用、村黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)作用、村民委員會(huì)的行政管理作用和村民代表大會(huì)的最高權(quán)力作用，更要把握其村監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督管理作用、社會(huì)組織的協(xié)調(diào)服務(wù)作用和振興主體的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用。要根據(jù)上海鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展現(xiàn)狀及其對(duì)新舊治理主體的最新訴求，認(rèn)真分析影響甚至阻礙它們健康發(fā)展的思想觀念、組織形式、文化水平、激勵(lì)機(jī)制和管理體制等因素，并結(jié)合其鄉(xiāng)村振興及其社會(huì)組織發(fā)展等狀況，抓緊調(diào)整其鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體布局和合理分工，要繼續(xù)加強(qiáng)村黨組織及村“兩委”的政治領(lǐng)導(dǎo)和行政管理作用，更要加快培育其龍頭企業(yè)、種糧大戶(hù)和技術(shù)培訓(xùn)等的產(chǎn)業(yè)振興作用和農(nóng)民協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)賢會(huì)、法律服務(wù)組織等的協(xié)調(diào)服務(wù)作用。

總之，鄉(xiāng)村治理的堅(jiān)持推進(jìn)必然會(huì)呈現(xiàn)一定的地區(qū)差距，也必然會(huì)暴露諸多問(wèn)題，如果久拖不決和處置不當(dāng)都可能影響其健康協(xié)調(diào)發(fā)展，所以必須給予及時(shí)的關(guān)注和必要的處理。雖然上海鄉(xiāng)村治理的地區(qū)差異不能完全代表我國(guó)廣大地區(qū)，但其表現(xiàn)出的地區(qū)差異和突出問(wèn)題還是能給其他地區(qū)特別是那些特征比較相近的地區(qū)提供適當(dāng)?shù)慕梃b，因此及時(shí)開(kāi)展有關(guān)研究非常必要。