陳 嫣，朱華奇，陸燕杰，孫正超，嚴(yán)麗華，陳建康

（上海市浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)執(zhí)法大隊(duì)，上海 201202）

為了更好地落實(shí)國(guó)務(wù)院的“先照后證”制度，加強(qiáng)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)事前、事中、事后的監(jiān)管，上海市A 區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所（以下稱，A 區(qū)動(dòng)監(jiān)所）加強(qiáng)了對(duì)轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法，在例行檢查中，發(fā)現(xiàn)了一起無動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療的違法行為，現(xiàn)將此案的查處及體會(huì)簡(jiǎn)述如下。

1 案件來源

2017 年11 月27 日，A 區(qū)動(dòng)監(jiān)所執(zhí)法人員2名外出檢查，途經(jīng)××路時(shí)，發(fā)現(xiàn)一家掛有“××寵物診所”招牌的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)，而該寵物診所并不在A 區(qū)已取得動(dòng)物診療許可證的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的名單中。執(zhí)法人員隨即出示執(zhí)法證件，對(duì)該商鋪進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人崔×存在未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的行為，該行為涉嫌違反了《動(dòng)物防疫法》第五十一條的規(guī)定，執(zhí)法人員申請(qǐng)立案，并依法進(jìn)行了調(diào)查、取證。

2 調(diào)查經(jīng)過

A 區(qū)動(dòng)監(jiān)所于2017 年11 月27 日依法予以立案調(diào)查。執(zhí)法人員對(duì)該寵物診所進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，發(fā)現(xiàn)店內(nèi)玻璃墻貼有××寵物診所價(jià)目表，店內(nèi)設(shè)有診療室、配藥室、處置室化驗(yàn)室和手術(shù)室各1間，處置室，化驗(yàn)室內(nèi)放有各類化驗(yàn)儀器。手術(shù)室內(nèi)有手術(shù)操作臺(tái)、無影燈和麻醉機(jī)各1 臺(tái)，手術(shù)臺(tái)上鋪放有若干手術(shù)器械。執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)收集了當(dāng)事人崔×的個(gè)人身份證信息和診療收費(fèi)情況記錄本，未發(fā)現(xiàn)相關(guān)病歷材料。崔×無法提供該寵物診所的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和動(dòng)物診療許可證。執(zhí)法人員對(duì)其進(jìn)行了調(diào)查詢問，制作了《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》《詢問筆錄》。

經(jīng)調(diào)查，當(dāng)事人崔×承租該店面用于開辦“××寵物診所”，于2017 年11 月3 日起開始從事動(dòng)物診療活動(dòng)。崔X 承認(rèn)其商鋪的裝修布局及經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)的設(shè)備、儀器、藥物等均用于動(dòng)物診療，且開展診療活動(dòng)前并未取得動(dòng)物診療許可證。根據(jù)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)的收費(fèi)記錄本和當(dāng)事人供述，其從事動(dòng)物診療活動(dòng)的收費(fèi)共計(jì)18 445 元。

3 處理結(jié)果

經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定當(dāng)事人崔×未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的行為，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，違反了《動(dòng)物防疫法》第五十一條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第八十一條第一款之規(guī)定進(jìn)行處罰。

2017 年11 月30 日，A 區(qū)動(dòng)監(jiān)所經(jīng)過重大案件集體討論，作出沒收違法所得18 445 元，并處3 500 元罰款的行政處罰決定。12 月6 日，執(zhí)法人員向當(dāng)事人送達(dá)了《行政處罰事先告知書》，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未提出陳述、申辯，也未申請(qǐng)聽證。12 月15 日，執(zhí)法人員向當(dāng)事人送達(dá)了《行政處罰決定書》。同日，當(dāng)事人到指定銀行繳納了罰款。

4 案件點(diǎn)評(píng)

本案是一起典型的未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的案例。當(dāng)事人以開辦動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的模式，對(duì)商鋪進(jìn)行了設(shè)計(jì)裝修、合理布局，采購(gòu)了專業(yè)的醫(yī)療設(shè)備和獸用藥品。本案違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。

4.1 主體適格

本案當(dāng)事人未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，為崔×個(gè)人，違法主體適格。本案的執(zhí)法主體為A 區(qū)動(dòng)監(jiān)所，根據(jù)《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第三條第三款規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法工作?！眻?zhí)法主體適格。

4.2 事實(shí)清楚、證據(jù)充分

執(zhí)法人員不僅收集了大量基礎(chǔ)證據(jù)，也根據(jù)《詢問筆錄》獲取了當(dāng)事人供述，形成了完整證據(jù)鏈，對(duì)當(dāng)事人違法行為的起止時(shí)間、涉案違法所得和危害后果等進(jìn)行了準(zhǔn)確認(rèn)定。

4.3 適用法律準(zhǔn)確

適用法律準(zhǔn)確是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出行政處罰決定的關(guān)鍵，也是以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的法律適用原則的基本要求。本案針對(duì)未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的違法行為，事實(shí)認(rèn)定清楚，可選擇適用的法律涉及《動(dòng)物防疫法》《上海市動(dòng)物防疫條例》《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，本案適用了《動(dòng)物防疫法》八十一條第一款的規(guī)定進(jìn)行處罰，遵循了上位法優(yōu)先原則，充分體現(xiàn)了法律適用的合法、適當(dāng)?shù)囊蟆?/p>

4.4 自由裁量適當(dāng)

本案調(diào)查結(jié)束后，A 區(qū)動(dòng)監(jiān)所召開重大案件集體討論會(huì)，審核案件相關(guān)程序和證據(jù)材料，對(duì)案件的違法事實(shí)、法律適用和裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了認(rèn)真研究。鑒于當(dāng)事人的違法行為首次被查處，且案發(fā)后積極配合執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查取證，案件調(diào)查過程中已停止非法診療行為，未造成危害后果，根據(jù)《上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)關(guān)于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的裁量基準(zhǔn)（試行）》的規(guī)定，決定對(duì)其從輕處罰，自由裁量適當(dāng)。

5 有關(guān)思考

5.1 案件來源情況分析

目前的無證非法動(dòng)物診療案件來源大致分為以下情況：一是隱蔽性強(qiáng)的從事動(dòng)物美容、寄養(yǎng)、動(dòng)物用品銷售的商店，私下開展動(dòng)物疫苗接種、驅(qū)蟲等診療活動(dòng)，其營(yíng)業(yè)場(chǎng)所難以看到診療用具、儀器設(shè)備或者獸用藥品，該類案件多源于同行舉報(bào)，或與公眾產(chǎn)生醫(yī)療糾紛后的舉報(bào)投訴；二是開辦在郊區(qū)的無證寵物診所，對(duì)外招牌為寵物診療或?qū)櫸镌\所字樣，內(nèi)部裝修布局也符合動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的規(guī)定，但未辦理動(dòng)物診療許可證，即行開業(yè)。案件多源于同行舉報(bào)、與公眾產(chǎn)生醫(yī)療糾紛后的舉報(bào)投訴、執(zhí)法人員督查；三是“先照后證”等待期中發(fā)生的無證動(dòng)物診療活動(dòng)，不少新開業(yè)的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)在取得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后、尚未取得動(dòng)物診療許可證之前的這段時(shí)間進(jìn)行試營(yíng)業(yè)的動(dòng)物診療活動(dòng)[1]，常見案件來源于同行舉報(bào)、與公眾產(chǎn)生醫(yī)療糾紛之后的舉報(bào)投訴、執(zhí)法人員“照后證前”檢查。

5.2 執(zhí)法與普法須齊抓共管

隨著寵物經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)明顯，以A 區(qū)有證動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)數(shù)量看，近5年時(shí)間，已從20 余家發(fā)展至70 余家，新開業(yè)的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)正由城區(qū)向郊區(qū)輻射。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法主體，應(yīng)當(dāng)在日常監(jiān)督執(zhí)法的同時(shí)加強(qiáng)普法的宣傳力度，及時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電視、微信公眾號(hào)、免費(fèi)講座、社區(qū)活動(dòng)等多途徑進(jìn)行普法宣傳[2]，將普法宣傳貫穿于事前、事中、事后全過程，執(zhí)法人員應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到普法宣傳的重要性，為健全診療監(jiān)管秩序和維護(hù)公共衛(wèi)生安全奠定基礎(chǔ)。

5.3 推動(dòng)相關(guān)法律規(guī)章修訂與完善

《動(dòng)物防疫法》《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》目前針對(duì)未取得動(dòng)物診療許可證從事動(dòng)物診療活動(dòng)的處罰種類，只設(shè)定了沒收違法所得和罰款的處罰，對(duì)用于無證診療的醫(yī)療器械、診療設(shè)備、獸藥等并未設(shè)定沒收的處罰種類，而此類器械設(shè)備、獸藥多是無證動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)事后繼續(xù)實(shí)施違法行為的必然條件，由此建議參考《獸藥管理?xiàng)l例》的處罰條款，對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修訂。

目前，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)無證診療的醫(yī)療器械、診療設(shè)備不作處理，對(duì)于查獲的獸用藥品、疫苗的操作方式是區(qū)分有無條件申請(qǐng)動(dòng)物診療許可證，有條件申請(qǐng)動(dòng)物診療許可證的無證動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)，對(duì)所查獲的合法獸藥產(chǎn)品不作處理，告知其申請(qǐng)條件、申請(qǐng)流程，并告知其在取得動(dòng)物診療許可證之前不得開展動(dòng)物診療活動(dòng)；對(duì)于無條件申請(qǐng)動(dòng)物診療許可證的無證動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)（如從事動(dòng)物美容、寄養(yǎng)、動(dòng)物用品銷售的商店等），當(dāng)事人對(duì)被查獲的獸藥等往往會(huì)主動(dòng)上交處理，同時(shí)，也將主動(dòng)上交行為，作為當(dāng)事人配合調(diào)查取證的自由裁量權(quán)的考量標(biāo)準(zhǔn)之一。

5.4 強(qiáng)化部門間協(xié)作機(jī)制，提高查處效能

進(jìn)一步加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，發(fā)揮“六個(gè)雙”①監(jiān)管工作機(jī)制作用，打通部門間的監(jiān)管壁壘，推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法，健全跨部門“雙隨機(jī)”②聯(lián)合抽查機(jī)制。今年第一季度，區(qū)環(huán)保市容局聯(lián)合區(qū)農(nóng)委對(duì)本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)開展了首次“雙隨機(jī)”聯(lián)合抽查，聯(lián)合檢查組按照“一次上門，綜合檢查”的方式，依各自的監(jiān)督檢查職能，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)隨機(jī)抽取的檢查對(duì)象進(jìn)行實(shí)地檢查，在提高檢查效率的同時(shí)，加強(qiáng)了部門間的溝通。與市場(chǎng)監(jiān)督管理局聯(lián)動(dòng)的“雙告知”③平臺(tái)，則可以在第一時(shí)間，及時(shí)向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門推送準(zhǔn)備開辦動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)情況，在企業(yè)裝修布局前，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門事先介入檢查，給予專業(yè)指導(dǎo)意見，幫助企業(yè)更好地符合相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定。但事前、事中、事后監(jiān)管的覆蓋面目前僅針對(duì)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)，而對(duì)于寵物美容店、寵物用品店等，則需要市場(chǎng)監(jiān)督管理局加強(qiáng)日常監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)無證動(dòng)物診療行為，及時(shí)移送動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)查處。

注釋：

①“六個(gè)雙”：“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”許可辦理機(jī)制和“雙隨機(jī)、雙評(píng)估、雙公示”監(jiān)管協(xié)同機(jī)制。

②“雙隨機(jī)”：對(duì)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的檢查事項(xiàng)，區(qū)級(jí)許可審批、行業(yè)主管、綜合執(zhí)法部門根據(jù)工作職責(zé)，結(jié)合監(jiān)管行業(yè)、領(lǐng)域特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素，在監(jiān)管過程中以隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的方式開展檢查。

③“雙告知”：區(qū)登記注冊(cè)部門在辦理市場(chǎng)主體登記注冊(cè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“雙告知”事項(xiàng)目錄告知申請(qǐng)人需要申請(qǐng)審批的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和相應(yīng)的審批部門；同時(shí)將市場(chǎng)主體登記注冊(cè)信息推送告知相關(guān)許可審批、行業(yè)主管、綜合執(zhí)法部門及所在開發(fā)區(qū)、街鎮(zhèn)等。