熊萬勝

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標,并將這個戰(zhàn)略寫進黨章,顯示了巨大的決心。問題是,在城市化的大趨勢中,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠有什么實質性的內涵?又有怎樣的實現(xiàn)路徑呢?

十九大報告對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內涵主要是從經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村治理這兩個方面來論述的。在經濟方面主要談到了農業(yè)生產關系的基本藍圖,在鄉(xiāng)村治理方面則提出了健全自治、法治和德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?？偟囊笫钱a業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕。當前鄉(xiāng)村社會經濟發(fā)展的一個總趨勢是,在經濟方面要進一步“放”活,在治理方面要進一步“收”住。經濟方面將會進一步地放活,或者說會更加順應時代潮流,要將家庭經營制度和適度規(guī)模經營更緊密地結合起來,將集體所有制和市場經濟更緊密地結合起來。在治理方面則趨向于收住,或者說是采取逆水行舟的舉措,直面深刻的倫理危機[1]和個體化趨勢[2],力圖重建社會秩序和強化黨群聯(lián)系。我們通常說,經濟基礎決定上層建筑,在經濟上不斷“放”活的時候,治理上怎么能“收”得住?這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中要面對的一對重要矛盾。在這對矛盾關系中,矛盾的兩個方面都是難題,在經濟問題上的困難主要是實踐問題,在治理問題上的困難首先是一個認識的問題。經濟上的順勢而為雖然也困難,但相關研究者都知道普遍性趨勢要趨向哪里,知道可以選擇的政策路徑有哪些,問題是怎么去做。而在治理上的“收”是一個逆水行舟的過程,缺少可以參照或借鑒的經驗,需要掌舵者自覺地推動中國文化和社會主義制度的自我革新,需要研究者在這個領域中進行更多的原創(chuàng)性思考。因此,本文將“治理振興何以可能”的命題看成是更需要學者來研究的關鍵問題。

一、鄉(xiāng)村的治理振興：歷史意義與基本內涵

(一)鄉(xiāng)村社會秩序的困境

把鄉(xiāng)村振興的關鍵問題歸結為治理振興的問題之后,我們就可以超越改革開放以來的鄉(xiāng)村變革史,進入更長時段的思考。治理振興背后隱含的一個核心問題其實是鄉(xiāng)村社會秩序問題,治理振興要解決的核心問題是如何實現(xiàn)高水平的鄉(xiāng)村社會秩序。社會秩序的問題是中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展中的經典命題。晚清以來一再地被提起,歷代政府和眾多的仁人志士都投身其中,試圖找到出路。在人民公社時期一度全面解決了這個問題,但在市場化和城鎮(zhèn)化的浪潮中,這個問題逐漸復發(fā),且展示出新的形態(tài)。鄉(xiāng)村社會秩序主要有兩方面的內涵:權力秩序和道德秩序。權力秩序的核心問題是勢力怎么轉化成合乎法律的權力[3];權力失序的表現(xiàn)是公權力不彰,灰色或黑色勢力當道。道德秩序的問題是倫理關系如何理順,或者注重人際關系的倫理性的道德怎么轉型成對于普遍規(guī)范的遵從;道德失序的典型表現(xiàn)是倫理紊亂和精神萎靡。在傳統(tǒng)社會中,鄉(xiāng)村社會秩序的主要問題是權力失序,各種勢力當道,在當代中國,隨著國家政權建設的深化和法治化的發(fā)展,權力失序的問題有所緩解,但道德失序的問題變得越來越嚴重。在當代的鄉(xiāng)村社會中,無論是傳統(tǒng)的規(guī)范還是現(xiàn)代的規(guī)范都處于一種虛弱的狀態(tài),鄉(xiāng)村社會的精神生活日漸沉淪,逐漸成為一種文化衰敗的底層社會①關于鄉(xiāng)村道德失序的近期成果很多,可以參見賀雪峰:《新鄉(xiāng)土中國》,北京大學出版社,2013年;劉燕舞:《農民自殺研究》,社會科學文獻出版社,2014年;楊華、歐陽靜:“階層分化、代際剝削與農村老年人自殺——對近年中部地區(qū)農村老年人自殺現(xiàn)象的分析”,《管理世界》2013年第5期;閻云翔:《中國社會的個體化》,上海譯文出版社,2016年;王露璐:《新鄉(xiāng)土倫理:社會轉型期的中國鄉(xiāng)村倫理問題研究》,人民出版社,2016年;張燕:“傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理文化的式微與轉型——基于鄉(xiāng)村治理的視角”,《倫理學研究》2017年第3期;孫春晨:“中國當代鄉(xiāng)村倫理的‘內卷化’圖景”,《道德與文明》2016年第6期。也有學者認為鄉(xiāng)村社會正在發(fā)生的是倫理轉向而不是倫理危機,如狄金華、鄭丹丹:“倫理淪喪抑或是倫理轉向現(xiàn)代化視域下中國農村家庭資源的代際分配研究”,《社會》2016年第1期。也有學者比較肯定鄉(xiāng)土倫理的連續(xù)性,如陳輝:《過日子:農民的生活倫理》,社會科學文獻出版社,2015年。。

為什么在一個盛況空前的太平盛世中,反而出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會秩序的某種衰落呢?弗朗西斯科·福山區(qū)分了社會性的團結和政治性的團結,用以解釋傳統(tǒng)歐洲尤其是英國和中國的國家建構的不同[4]365。所謂政治性的團結依靠的是法治化的國家政權建設,而社會性的團結在基層主要依靠血緣等因素。實際上中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會團結不僅僅是依靠血緣等社會性的因素,還依靠歷史的綿延,因此,可以說傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的社會團結也是文化性的團結[5]582-602。基層治理也要尊重這種權力的文化網絡才能展開。不僅團結是社會性或者文化性的,道德規(guī)范也是社會性的。李澤厚區(qū)分了社會性道德和宗教性道德,并認為傳統(tǒng)中國的道德既是宗教性的也是社會性的[6]29-57。但比之西方,中國的道德具有更強的社會性,或者說中國的傳統(tǒng)道德主要是人際關系的倫理,而不是普遍性的道德教條。由于團結和道德都有很強的社會性或者文化性,而不倚重于普遍性的法治與價值規(guī)范,權力秩序和道德秩序在快速人口流動和社會變遷過程中就具有特殊的脆弱性。對于權力秩序來說,是人存政舉、人亡政息。一個公道的人掌權,事情就能辦得公道,換一個不公道的人得了勢,公道就無法彰顯。對于道德秩序來說,大家都愿意“做人”,會“做人”,倫理秩序就正常,否則就不正常。在一個倫理網絡中,一般有幾個關鍵的人物,他們的表現(xiàn)決定整個倫理網絡的風氣,這也是人在道在、人亡道失。顯然,這種社會性或者文化性的權力秩序與道德秩序很容易受到社會轉型尤其是城鎮(zhèn)化進程的侵蝕。而且鄉(xiāng)村社會處于整個社會系統(tǒng)的邊緣,容易發(fā)生治理資源不足的問題。這種資源不足本可以通過集體經濟發(fā)展或上級的財政補助來彌補,然而,集體經濟發(fā)展空間狹小,上級政府的財政補助力度又不夠。

(二)文化振興、經濟振興和治理振興

自晚清以來,無數仁人志士提出了重建鄉(xiāng)村社會秩序的方案,主要有兩大類:文化振興和經濟振興。一種思路注重發(fā)揮文化的作用,強調用傳統(tǒng)文化來凝聚人心,重建農民組織和社會秩序;另一種思路注重從經濟入手來組織社會,發(fā)動鄉(xiāng)村社會生產關系的革命,繼而推動生產力的大發(fā)展,并對傳統(tǒng)文化進行了盡可能的改造和揚棄。前者或可稱為鄉(xiāng)村振興的文化路線,以梁漱溟為代表;后者或可稱為鄉(xiāng)村振興的經濟路線,以毛澤東為代表。

梁漱溟強調中國傳統(tǒng)文化的傳承,希望順著中國人的性情來組織農民,他是堅持文化本位的。梁漱溟相信中國人是倫理本位的,只是由于職業(yè)不同才有分途,更多地看到人際關系的和諧性,所以,他的入手處是以鄉(xiāng)村學校為核心來建立農村組織[7]。類似的還有晏陽初的平民教育運動等。毛澤東則強調反帝反封建,強調中國人也是有階級差別和階級矛盾的,更多地看到人際關系的沖突性,所以,他的入手處是土地改革、階級斗爭和武裝革命。集體化運動被認為是服從于快速工業(yè)化的戰(zhàn)略,這種決策也具有鮮明的經濟戰(zhàn)略考量。經過多年的實驗,梁漱溟不得不承認鄉(xiāng)建運動是“號稱鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動”[7]368。歷史證明,毛澤東的鄉(xiāng)村發(fā)展思路更加有效。黨以土地權利的收放為基本抓手,在中國的廣袤鄉(xiāng)村普遍地實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的集體化,發(fā)展了農業(yè)生產力,助推了城市工業(yè)化,養(yǎng)活的人口成倍增加。

今天來看,無論是文化路線還是經濟路線都難以成為當前鄉(xiāng)村振興的主要路徑。以儒家文化為核心的傳統(tǒng)文化十分衰落,已經不足以構成鄉(xiāng)村振興的主要文化支撐。不僅在中國如此,在東亞地區(qū)儒家文化傳統(tǒng)都發(fā)生了普遍的衰落,韓國發(fā)生了基督教文化對于東方文化的替代,在臺灣發(fā)生了佛教文化的強勢崛起。相比于各大世界性宗教在世界各地信徒人數增加的態(tài)勢①程春華:“未來中長期世界宗教發(fā)展:趨勢、問題及其治理”,《國外社會科學》2014年第6期?；蛞娂訚檱?“全球信教人口有多少”,《中國民族報》2015年5月26日。加潤國總結出:世界宗教發(fā)展總的趨勢是信教人口總數增加而占世界人口比例下降,其中,比較例外的是,中國的民間信仰的信教人口和比例都呈下降趨勢。,儒家文化圈的萎縮是值得深思的。在國內,即使國家有意復興儒學,也缺少具有君子人格的人才。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,這樣的人才在鄉(xiāng)村就更加稀缺了。經濟路線在三十多年的農村改革中逐漸地被放棄了。原因之一是集體經濟在和市場經濟接軌的過程中不斷瓦解,這是經濟不斷放活的結果,有它不可移易的客觀規(guī)律。原因之二是經濟發(fā)展權按照行政層級不斷上收的趨勢。縣域經濟發(fā)展資源逐漸向縣城集中,甚至于縣域經濟在全省的地位也在下降[8],因此村域范圍的經濟發(fā)展空間是很有限的。第一產業(yè)的發(fā)展只能惠及一小部分規(guī)模經營的家庭,第二產業(yè)會受到規(guī)劃、土地和環(huán)保部門的限制,第三產業(yè)也無法普遍地發(fā)展起來。從面上來說,農民收入增長主要依靠在城鎮(zhèn)非農就業(yè)得到的工資收入,這個收入來源結構不會因為鄉(xiāng)村經濟的繁榮與否發(fā)生明顯的或普遍的改變。原因之三是城鄉(xiāng)關系的不平衡。在市場經濟條件下,集體經濟的發(fā)展也是有其必要性和可行性的,但鄉(xiāng)村集體經濟發(fā)展需要強化農民集體土地所有權的權能,需要允許農民發(fā)展合作金融,在對這些關鍵性資源的控制權上存在著尖銳的城鄉(xiāng)爭奪,如果沒有頂層設計的強力支援,鄉(xiāng)村在這類爭奪中只能敗給城市②在大城市的郊區(qū),由于城鄉(xiāng)關系緊密,鄉(xiāng)村發(fā)展權受到更加嚴格的控制,甚至出現(xiàn)了“一產只能種,二產不能動,三產空對空”的現(xiàn)象。方志權:“上海村級集體經濟發(fā)展現(xiàn)狀問題和對策研究”,《科學發(fā)展》2013年第3期。。

在鄉(xiāng)村振興的文化路線和經濟路線之外還有第三條路線,這就是鄉(xiāng)村振興的治理路線。前面分析過,治理問題是鄉(xiāng)村振興的核心難題。鄉(xiāng)村振興的主要困難集中在這四種體制或文化結構與市場化和城鎮(zhèn)化的對接:家庭經營制度、集體所有制、傳統(tǒng)的社會性倫理秩序和黨對基層社會的領導體制。其中家庭經營制度和集體所有制與市場化或城鎮(zhèn)化的對接雖然也有困難,但是大方向已經明確了,核心的機制也確定了,就是耕地和建設用地的所有權、承包權和經營權的分離。最近國土資源部又明確提出要探索農村宅基地使用權的放活,實行宅基地所有權、宅基地資格權、宅基地占有權的“三權分置”③王立彬.我國將探索農村宅基地“三權分置”.農民日報,2018-1-16(001)。。剩下的問題主要是操作層面的,對于全國來說,是一個怎么逐步推進的問題,對于地方來說,是某個地區(qū)的某個村該怎么發(fā)展經濟的問題。盡管對于當事的地方或者基層干部來說,怎么發(fā)展經濟是頭等的要事和難事,但是從宏觀層面來看,根本的方向性問題已經基本解決或者接近解決了。但對于鄉(xiāng)村社會秩序來說,在道德秩序方面,它的基本方向和有效路徑還很不明確,我們到底要一種什么樣的道德,又怎么去實現(xiàn)?在黨對社會的領導方面,方向已經很明確,一定要努力實現(xiàn)黨對社會建設的領導,可是有效的實現(xiàn)機制也還在探索中。

相比于文化振興或者經濟振興的思路,治理振興在時間上和空間上具有更為普遍的意義。從時間上看,鄉(xiāng)村振興是一個長期的探索過程,并不能通過運動一蹴而就。從短期來看,是否有能人、資源和好的發(fā)展思路是某個村實現(xiàn)振興的關鍵,但在長期的建設過程中,是否有一個好的制度體系,是否有一支風清氣正的帶頭人隊伍,才是所有問題的關鍵。正如毛澤東的名言所表達的:“正確的路線確定之后,干部就是決定的因素”。從短期來看,好像經濟振興了治理就可以振興,從長期來看,文化振興了才是真正的振興,然而無論經濟振興還是文化振興都要以治理的振興為基礎。所以說治理振興代表了鄉(xiāng)村振興的長效機制和基礎性機制。從空間上看,能夠在文化振興和經濟振興上實現(xiàn)突破的,往往只是少數地區(qū)的少數村落[9],但對于所有地區(qū)的所有村落來說,都有一個治理要振興或者改進的問題,因此,治理振興是一個比文化振興或者經濟振興更為普遍的問題。如果從行政層級來說,最基層的鄉(xiāng)村治理振興是一個社稷的重塑過程,涉及到基本的制度和文化問題,實際上具有很強的政治色彩,也更加需要國家高層從全局進行把握[10]。

(三)治理振興的基本內涵

所謂鄉(xiāng)村振興的治理路線或者鄉(xiāng)村社會的治理振興有兩層基本內涵。其一,鄉(xiāng)村振興的主要內涵是治理性的。在新的20字總要求中,除了產業(yè)興旺與生活富裕的經濟色彩比較鮮明之外,生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明和治理有效都可以說是治理性的。而生活富裕實際上也不太可能主要依靠在鄉(xiāng)村發(fā)展經濟來實現(xiàn)。其二,鄉(xiāng)村振興的主要路徑是治理性的。鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展需要在集體所有的土地上進行,要在錯綜復雜的人際關系中展開,它不可能成為一個比較自由的市場化過程,實際上它做不到如同城市一樣的政經分離狀態(tài),因此,鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展會有豐富的治理屬性。鄉(xiāng)村文化的發(fā)展也應受到黨組織和政府的強力引導,曾經的放任導致了各種外來宗教在鄉(xiāng)村的快速傳播,造成了鄉(xiāng)村文化格局的過度復雜。

鄉(xiāng)村治理振興要解決的主要問題既然是社會秩序,那么,治理振興本質上也就是一種社會建設過程,它的核心目標可以是實現(xiàn)一種“治理性的團結”。福山將傳統(tǒng)中國社會稱為是社會性的團結,英國則是政治性的團結。今天,由于倫理秩序的瓦解和血緣關系的淡漠,社會性的團結也趨于衰落。同時,基于個人政治權利和選舉政治的政治性團結也沒有獲得大發(fā)展的空間。需要注意的是,盡管傳統(tǒng)的倫理秩序已經變得更為工具性或者說理性化,但這種秩序的性質依然是社會性的①隨著人口流動的增加,迫切需要建立一種新的社會團結方式,在這種新的團結方式中,包含了王建民所說的信任機制從熟人信任向制度信任的轉型,但這個轉型的基本路徑依然是治理性的。王建民:“轉型時期中國社會的關系維持——從‘熟人信任’到‘制度信任’”,《甘肅社會科學》2005年第6期。。在這個轉變過程中,黨組織如果能夠取代傳統(tǒng)的社區(qū)文化精英,將群眾團結在黨組織的周圍,則有可能建立一種新的社會性團結:治理性的團結。實際上,人民公社時代的社會團結也可以看成是一種揚棄了傳統(tǒng)社會性團結的治理性團結。一種觀點認為,在人民公社時代,權力的組織網絡取代了傳統(tǒng)中的權力的文化網絡,今天需要有另外一種機制來取代權力的文化網絡或者組織網絡,在某些地方是權力的利益網絡占了主導②賀雪峰提出了從權力的文化網絡到組織網絡再到利益網絡的變化。賀雪峰:“關于村莊權力擴展性的討論”,《云南社會科學》2000年第6期。王春光、趙玉峰和王玉琪的研究發(fā)現(xiàn),農村的村干部階層存在一定的階層固化。王春光、趙玉峰和王玉琪:“當代中國農民社會分層的新動向”,《社會學研究》2018年第1期。當前農村和非公企業(yè)黨建中都存在某種家族化的現(xiàn)象,在這個問題上較早的研究如郭濤:“防止農村黨員‘家族化’”,《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2009年第13期;任世茂:“避免私營企業(yè)黨組織家族化的對策思考”,《理論前沿》2002年第10期?！，F(xiàn)在看來,這個替代機制應該是一種權力的治理網絡。在權力的治理網絡中,主要社區(qū)領袖是黨員干部,這不同于權力的文化網絡;但并不需要建立嚴密的一元化組織,這不同于權力的組織網絡;同時,黨員干部要做到基本的清廉,防止出現(xiàn)權力的利益網絡。通過構建和強化權力的治理網絡,有可能建立一種治理性的團結。

我們說鄉(xiāng)村振興的核心難題在于社會秩序的重建和優(yōu)化,在于傳統(tǒng)的社會性倫理秩序和黨的領導體制如何對接市場化和城鎮(zhèn)化的潮流。這里提出的所謂治理性團結,實際上是認為對接的關鍵路徑在于傳統(tǒng)的社會性倫理秩序和黨的領導之間的融合。將黨的建設和鄉(xiāng)村社會建設結合起來,基層黨組織更為有效地承擔起傳統(tǒng)社會精英的社會文化功能,建立和強化權力的治理網絡,使得基層黨組織在鄉(xiāng)村社會中成為一個更加主動和有效的“儒家黨”[11]130。這對于鄉(xiāng)村社會秩序來說是必要的,對于執(zhí)政黨自身來說,也是必要的,因為良好的黨群關系要以良好的群眾之間的關系為基礎。

二、鄉(xiāng)村治理振興的主要路徑

經濟上還在進一步地“放”活,城市化還在進一步的深化,鄉(xiāng)村社會還在進一步地瓦解中,在這個時候推動鄉(xiāng)村治理振興確實是一個歷史性的逆水行舟舉措。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的治理振興,就要重建和強化權力的治理網絡,以求建立治理性的團結,為此必須要對鄉(xiāng)村治理體系和治理能力進行反省,找出問題的關鍵所在。前文分析過,治理振興需要解決的核心問題是鄉(xiāng)村社會秩序的重建問題。由于中國社會的權力秩序和道德秩序都是高度社會性的,是在理順人際關系中實現(xiàn)的,這使得治理振興成為一個鄉(xiāng)村社會建設的命題,要通過社會建設來解決社會秩序的問題,由于這種社會建設是在治理中實現(xiàn)的,所以,鄉(xiāng)村社會建設的理想狀態(tài)將是一種治理性的團結。治理性團結不能憑空發(fā)生,它要落實到群眾的生產生活中。隨著村域內生產功能的萎縮,群眾的生產與生活將會更加脫離,因此,政府和基層黨群組織必須要在幫助群眾“過日子”的過程中發(fā)揮出治理功能。

概括地說,鄉(xiāng)村治理振興的路徑可以表述為:在結構上圍繞社會建設推動治理體系建設,在功能上圍繞提升農民生活品質搞好新農村建設,不斷提高幫助群眾創(chuàng)造美好生活的能力。稍加展開來說,治理體系包括社區(qū)體系、組織體系、制度體系和政經關系等方面,治理能力包括功能定位、治理理念、隊伍建設和財力保障等方面。

(一)在社區(qū)體系上，要高度重視社區(qū)的適度規(guī)模問題，按照黨的群眾工作的規(guī)律來選定基本治理單元

確立基本治理單元具有重要的意義,第一,自改革開放以來,鄉(xiāng)村社區(qū)體系一直不夠穩(wěn)定,需要認真研究什么可以變,什么不可以變,以限制社區(qū)設定的隨意性;第二,影響社區(qū)適度規(guī)模變化的動力是多元的,需要梳理好不同的動力之間的關系,尤其是隨著人口的流動、新技術的引入和公共服務體系的強化,存在著新一輪的社區(qū)撤并的動力,現(xiàn)在看來,只有穩(wěn)住一頭,才能放開一片,那么這個要穩(wěn)住的一頭是什么?這是必須討論的。

最近基本治理單元問題或者社區(qū)適度規(guī)模問題成為學術界的熱點問題,參與討論的學者多數對于撤村持批評的態(tài)度,在替代的思路方面,有的學者注重自然社區(qū)的價值[12-13],有的強調集體產權單位的治理意義[14],有的強調公共服務體系對于社區(qū)規(guī)模的規(guī)定性。筆者的觀點是要注意基本治理單元的政治整合意義①熊萬勝.協(xié)調鄉(xiāng)村基本治理單元規(guī)模與形態(tài).中國社會科學報,2017-6-7(006)。,基本治理單元的設定或者最基層社區(qū)的適度規(guī)模的選定要尊重黨的群眾工作規(guī)律[10]。這個觀點也強調對自然社區(qū)或者集體產權單位的尊重,如果必須進行社區(qū)撤并,則提出應該按照黨的群眾工作的要求來安排社區(qū)規(guī)模及其空間結構。

(二)在組織體系上，要切實探索黨的建設引領社會建設的機制，發(fā)展多元的經濟、社會和文化組織，形成以黨組織為核心的多元組織體系

社會變遷摧毀了傳統(tǒng)的社會文化組織,那么組織社會并重建人民團結就成了執(zhí)政黨的責任。在新的時代,社會的組織必須建立起一種多元的組織體系[15],這個組織體系的“體”是黨組織,其它的經濟、社會和文化組織構成了“系”。在這個體系的建構中,有兩個最重要的問題:其一,黨組織自身的活力怎么激發(fā),對此,后面要展開討論;其二,黨組織執(zhí)政的組織與功能載體是什么。黨組織畢竟不能直接組織起所有的群眾,而且,對于群眾的組織也不能僅僅從政治功能的維度進行,還必須切入群眾的生產生活。在集體經濟尚有活力的時候,黨組織抓經濟,也就抓住了群眾最在意的組織和最關心的問題。在集體經濟缺乏活力的時代,黨組織在基層執(zhí)政的組織或功能載體是什么?現(xiàn)在基層黨組織高度依賴于政府組織,通過政府為人民服務,實際上僅僅是發(fā)揮了作為一個執(zhí)政黨的特殊優(yōu)勢,沒能很好地發(fā)揮出黨組織作為一個“政黨”的一般特征,這會導致黨組織的行政化和官僚化。今天看來,黨組織需要擺脫對于村委會組織的過度依賴,將執(zhí)政的組織載體擴展到經濟、社會和文化各類組織中,要鼓勵和引導各類組織的發(fā)展,形成一個良好的組織生態(tài),并在這個組織生態(tài)中建立黨組織的領導地位。

(三)在制度體系上，要重構縣域內政權或社區(qū)自治組織間的權責利關系，強化縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—基本治理單元這三個層次的治理自主權

有效的基層治理需要強化基層政府和村居自治組織的治理自主權,調整優(yōu)化條塊關系,促進基層權責利的統(tǒng)一,真正改變當前的位卑權輕責重的局面。在這個方向上,沿海地區(qū)的特大城市比如上海等地做出了很好的探索,需要在全國推廣其經驗。和城市治理不同的是,在省或自治區(qū)的范圍內需要尊重縣級黨委政府的治理自主權。對于特大城市來說,城市整體上是一個地方社會,而在省或自治區(qū)范圍內來看,縣級區(qū)域是一個得到群眾認同的地方社會。十九大報告提出要強化省級及以下政府的自主權,對于省或自治區(qū)來說,就是要梳理好省市縣三級的權責利關系,在存在發(fā)展權上收趨勢的背景下,更加有必要強化最低一級完整的“地方”——縣的治理自主權,要求省市向縣級政府下放權力;在縣域內部,也要梳理好縣鄉(xiāng)村和村級以下單元這四個層次的權責利關系,進一步強化最低一級的“政府”也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權;同時,強化最低一級社區(qū)單元也就是基本治理單元的自治權,要求行政村層次向基本治理單元下放權力。最終需要強化的是縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—基本治理單元這三個層次的治理自主權,分別代表了最低一級的完整地方、最低一級的政府和最低層次的社區(qū)。當然,這三個基本治理單元之間是有分工的,讓不同條線的治理權力的重心分類布置在不同的基本治理單元上。這可以看成是一種中國特色的“多中心治理”[16],每一種基本治理單元也是一種治理權力中心,這些中心在科層體系中縱向排列。它也具有民主化行政的傾向,希望讓權力回歸低處,以抵消過度行政集權的勢頭。

(四)在政經關系上，要創(chuàng)新集體經濟的有效實現(xiàn)形式，在基層社會重建政經聯(lián)接

隨著鄉(xiāng)村經濟的進一步市場化,在鄉(xiāng)村社會的政經關系上,政經分離成為一個總的趨勢。如何在政經分離趨勢中實現(xiàn)治理振興,是一個歷史性的課題。經過這么多年的探索,我們可以這樣判斷:一方面鄉(xiāng)村集體經濟的大發(fā)展已經很難;另一方面,鄉(xiāng)村社會必須發(fā)展集體經濟。傳統(tǒng)的集體經濟主要是作為一種實現(xiàn)共同富裕的路徑來提倡的,今天,鄉(xiāng)村集體經濟的功能越來越適合從治理的角度來理解。一方面,基層組織必須有一定的可以相對自主支配的財源。事實證明,基層的治理任務無法被準確地預算。發(fā)達地區(qū)推進的基層治理任務清單化,總體上是失敗的。因此僅僅依靠上級的財政轉移支付就不夠用或者效率很低。另一方面,村級組織也需要通過集體經濟及其收入分配,讓大家成為一個利益共同體,這是形成治理性團結的必要環(huán)節(jié)。在城市商品房小區(qū)里,居民作為業(yè)主建立了共同的維修基金,在鄉(xiāng)村集體里,也必須保留某些經濟上的聯(lián)接方式。鄉(xiāng)村社會中雖然有集體土地所有制,但在市場經濟條件下,怎么找到集體經濟的有效實現(xiàn)形式是一大難題。

今天,發(fā)展新型集體經濟的有效形式主要有這樣幾種:第一種是通過集體資源或資產的市場化,打造“村有經濟”。比如當地擁有旅游資源,可以請外來公司來開發(fā)。其中,村集體經濟組織作為集體資源或者資產的所有者參與到新的開發(fā)組織中,實際的經營者可能是一個外來的專業(yè)化團隊,改變了原來村支書就是董事長的傳統(tǒng)集體經濟的組織模式。如此,傳統(tǒng)的“村營經濟”就改變成為“村有經濟”。第二種是通過農業(yè)經濟合作組織的創(chuàng)新,重建集體的農業(yè)經營能力。在農業(yè)產業(yè)化的過程中,財政資源大量地流入到農業(yè)企業(yè)、合作社或者家庭農場等規(guī)模經濟組織中,強化了經營權,淡化了所有權,也架空了承包權。在實際操作中還普遍地滋生了所謂“分利秩序”的不合理現(xiàn)象[17-18],財政資源成為某種腐敗利益聯(lián)合體的營養(yǎng)劑,這既不公平,也妨礙了農業(yè)經濟的進一步發(fā)展。中央提出所有權、承包權和經營權三權分置,為鄉(xiāng)村社會走出分利秩序指出了方向。在某些地方,在大宗農產品生產的領域以新的思路重建了集體直接經營的能力,將流轉給大戶的土地收歸集體經濟組織,然后將某些技術環(huán)節(jié)外包給大戶或專業(yè)組織。從而將財政資源更多地轉化成了集體經濟發(fā)展的動力,也打開了農民增收的新渠道。更為一般性的做法,可能是通過農業(yè)社會化服務體系為新型集體經濟的發(fā)展創(chuàng)造條件[19]211-232。第三種是發(fā)展農村的內置金融合作組織[20]。使得鄉(xiāng)村集體經濟從農業(yè)集體經濟越過工業(yè)集體經濟,進入到金融集體經濟的新階段。既可以通過金融業(yè)領域較高的回報率為集體經濟的可持續(xù)發(fā)展提供新動力,更要通過村社內置的金融合作為重建治理性團結建立一種新的機制。

(五)在治理能力方面，要加大對村級組織的財政保障力度，恢復和提升基層組織開展生活治理的能力，重建有活力的鄉(xiāng)村生活

要提升鄉(xiāng)村治理能力,需要強化對于村級組織運轉的財力保障,既要通過集體經濟的發(fā)展來提高財力自給水平,也要通過財政轉移支付來實現(xiàn)兜底。與此相關的是,要因地制宜地推動村干部的職業(yè)化和專業(yè)化,改進村級組織的隊伍建設工作。在精英外流的背景下,要改進村干部的隊伍建設工作似乎就必須肯定村干部職業(yè)化的方向,只有職業(yè)化才能推動專業(yè)化。實際上,我們要防止的是官僚化,而不是限制職業(yè)化。如果不能肯定職業(yè)化的方向,那么,就應該劃小治理單元,重建簡約治理,然后導入專業(yè)化的社會組織來輔助治理?，F(xiàn)在看來,推動村干部的職業(yè)化和專業(yè)化成了主流,但不妨礙在不同的地區(qū)有不同的隊伍建設模式。

村級組織有錢還遠不是實現(xiàn)有效治理的充分條件,要將財政資源轉化成治理能力,還要解決一個治理思路的問題,或者說基層組織的功能定位的問題?，F(xiàn)在強調基層組織要重視“三公”職能:公共管理、公共服務和公共安全。這種定位刻意地淡化了基層組織的經濟發(fā)展職能,在鄉(xiāng)村振興的時代任務面前是否合適,就是一個問題。本文特別強調要提升村級組織進行生活治理的能力。筆者曾經提出“中國發(fā)生的很多基層社會治理活動本質上是一種對百姓生活的治理,其直接指向是群眾怎么過日子。這樣的治理實踐直接地人格化地融入群眾的日常生活過程,幫助群眾實現(xiàn)有序乃至幸福的生活,因此可以稱為是生活治理”[21]。很顯然,生活治理是實現(xiàn)治理性團結的主要抓手。

生活治理的必要性既來自社會也來自國家。從社會的角度來看,年輕人之所以不愿意留在鄉(xiāng)村,不僅僅是因為鄉(xiāng)村缺乏就業(yè)機會,也是因為鄉(xiāng)村生活的寂寞冷清。很多發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村社區(qū)距離城鎮(zhèn)很近,但也非常缺乏活力和魅力,所以,如何通過改進生活領域里的治理,恢復鄉(xiāng)村生活的活力,是一個很現(xiàn)實的問題。從國家的角度來看,生活治理的能力本是基層黨組織的核心能力。黨的執(zhí)政合法性來自它的執(zhí)政績效[22],但需要注意的是,執(zhí)政績效不等于宏觀的統(tǒng)計數字,更要體現(xiàn)在為群眾辦理各種“小事”的能力和效果上,或者說是要體現(xiàn)在幫助各家各戶安排生產生活事務上[12]。把這些生產生活事務安排好了,治理振興也就實現(xiàn)了,而黨的執(zhí)政基礎也就更穩(wěn)固了。

生活治理的可行性與中國人的社會團結的本質特征有關。由于我們的道德秩序和權力秩序要通過人際關系來維系,較少地依據于抽象教條,這就客觀上需要外在的世俗權威的介入。最近出現(xiàn)的趨勢是私人生活的社會化大發(fā)展,尤其是政府組織私人生活的能力大大增強了。這又為生活治理的再度復興提供了條件。在城市社區(qū)中,我們看到社區(qū)生活服務能力的不斷擴展,相信這也是鄉(xiāng)村社區(qū)的未來趨勢。

要將財政資源轉化成治理能力尤其是生活治理的能力,還需要引進新的治理理念和方法,包括借助規(guī)劃設計、社會工作和心理服務的新理念,積極探索合適的、有特色的鄉(xiāng)村社區(qū)營造實踐。社區(qū)營造在發(fā)達國家和地區(qū)蓬勃發(fā)展,充分利用了規(guī)劃設計、社會工作和心理服務的理念,目前在城市社區(qū)中方興未艾,將來對于鄉(xiāng)村治理也會發(fā)揮出積極作用。這里要區(qū)分開社區(qū)和農莊的不同,社區(qū)的生活功能比較完整,農莊的生產功能比較突出且生活功能不完整①熊萬勝.村落的未來形態(tài):在農莊與社區(qū)之間.學習時報,2014-9-29(004)。。社區(qū)營造要選擇在生活功能完整的社區(qū)進行。

三、鄉(xiāng)村治理振興的關鍵在黨

治理性團結的核心要義在于提升社會生活的組織性。在社會性倫理秩序的傳統(tǒng)中,法治與信仰的精神不足,社會的組織性對于百姓過日子來說是十分必要的,重建中國社會生活組織性的關鍵在黨。具體到鄉(xiāng)村社會領域,所謂鄉(xiāng)村治理振興的關鍵在黨,這個判斷具有這樣幾層內涵:其一,在中國的治理傳統(tǒng)中,有意愿和能力在一個社會劇烈轉型的時代積極關注鄉(xiāng)村社會組織的力量,只有中國共產黨及其組織傳統(tǒng)。其二,鄉(xiāng)村治理振興需要適當的地方和基層自主權,這種自主權的制度化是共產黨的組織傳統(tǒng)的產物。黨對社會的組織對于基層自主權來說是一個積極的支撐,而不是一種否定。其三,中國共產黨作為執(zhí)政黨,它組織社會的能力是鄉(xiāng)村治理水平的關鍵變量,但它組織社會的能力有待提升。

(一)組織社會是中國共產黨的使命

中國共產黨生于亂世之中,通過組織社會贏得了民心,積累了群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線等組織社會的豐富經驗。在當今的太平盛世,社會轉型劇烈,鄉(xiāng)村社會依然需要有組織,這個責任也還需要共產黨來承擔。

中國基層社會治理有三大傳統(tǒng):本土的郡縣制傳統(tǒng)、西方的公共政府傳統(tǒng)與共產黨的組織傳統(tǒng)[21]。在歷史上,本土的郡縣制傳統(tǒng)習慣于強干弱枝,不斷地弱化地方和基層的治理,自毀長城。西方的公共政府傳統(tǒng)尊重地方和基層自治,卻無力維系國家的統(tǒng)一。前者顧頭不顧尾,后者顧尾不顧頭。共產黨的組織傳統(tǒng)恰能充分發(fā)揮中央、地方和基層不同層面的積極性,使得整個國家作為有機均衡的整體參與全球競爭。中國共產黨對于社會的組織能力是以往國家權力從來沒有做到的,共產黨可以直接地靈活地面對具體有差別的人、事、物,因此將傳統(tǒng)體制的所謂超穩(wěn)定結構改造成了一個可以應對巨大變革的體系。共產黨的組織傳統(tǒng)在基層社會治理過程中,是起到了對治另外兩種傳統(tǒng)的弊病的作用,因而可以發(fā)揮出它們的優(yōu)點。因此,必然是中國共產黨的領導來引領社會治理,而不是另外兩種傳統(tǒng)來引領社會治理。具體地說,組織社會的主要依靠力量是共產黨的組織,而不是政府或者社會自發(fā)組織。當然,這三種傳統(tǒng)或三種力量在今天要形成一個相互補充的關系,在這個相互補充中體現(xiàn)黨的領導地位。

具體到實際工作中,所謂關鍵在黨,意味著對于“黨建引領”機制的注重,這是一種黨組織社會的新機制。在革命戰(zhàn)爭年代,可以說有一種“軍事引領”的組織機制,黨對社會的組織服務于軍事目標。進入建設時期,在國有和集體企業(yè)占絕對主導地位的政經合一體制下,黨通過組織經濟生活來組織群眾,可以說是一種“經濟引領”的組織機制。在這個時代,社會治理為經濟建設服務,社會治理通過經濟發(fā)展和經濟組織來實現(xiàn)。那么,在政經合一體制瓦解后,就必須揚棄經濟引領,形成一種新的引領,也就是黨建引領。在黨建引領的時代要求黨組織更充分地發(fā)揮出政黨屬性或者政治屬性,而不是政府屬性或者經濟屬性。在某種意義上,黨對于社會組織來說是直接走上了前臺,而不是過于依賴某種中介機制。這對于共產黨來說也是一個新的挑戰(zhàn)。這其中也有一個區(qū)域差異的問題,也就是說在農業(yè)鄉(xiāng)村地區(qū)會有保持政經合一體制的必要,那么,經濟引領的意義也會更加重要。

(二)黨的領導是地方以及基層自主權的政治基礎

在大一統(tǒng)體制下,政府上層管的越多,政府的部門條線分的越細,地方或基層就越是要求有統(tǒng)籌協(xié)調上級各個條線的能力,也就是需要一種地方或者基層的自主權。上層集權和下層自主權的需要是同步增長的,是一個辯證發(fā)展的關系。然而,能夠實現(xiàn)地方或基層的自主權并將它制度化,卻是一個現(xiàn)代的現(xiàn)象,在中國來說,這是共產黨的組織傳統(tǒng)的產物。

今天所謂地方或者基層自主權,體現(xiàn)的是民主集中制的民主一面。在郡縣制傳統(tǒng)下,地方或基層沒有資格申張自主權,只有暗中變通或者求得上級恩準的可能,如果過頭了就變成以下犯上。在公共政府傳統(tǒng)下,談的是基于民主和法治的地方自治,這種自治根本上是公民個體的權利,以及這種個體權利在一個區(qū)域內的共性。在共產黨的組織傳統(tǒng)中,自主權體現(xiàn)在基層組織自主能動性或者說在毛澤東的《論十大關系》中講到的“積極性”。這是一種整體性的權力或者權利。正是共產黨的組織傳統(tǒng)對郡縣制傳統(tǒng)的改造,形成了黨政雙重的科層體系,才使得原本在郡縣制下的灰色權力變成了可以討論的基層或地方的自主權。共產黨的組織體系確保了這種權力或權利是可收可放的,如果放下去就很難收上來,那就根本不能放。因此,讓基層或地方獲得自主權體現(xiàn)了中國特色政治制度的柔性,在全球競爭激烈的時代,這種柔性是一種優(yōu)勢。

人們常常會傾向于認為黨對社會的組織會壓縮地方或基層自主權的空間,這是在和西方公共政府傳統(tǒng)中的地方自治制度相比較。如果從中國的治理傳統(tǒng)來看,共產黨的領導是強化了地方或基層的自主權,而不是相反。這個現(xiàn)象背后是一種“被領導的自主”的可能性。經驗告訴我們,被領導和自主是可以統(tǒng)一的,根據吉登斯的理論發(fā)現(xiàn),控制和資源是一對辯證的關系,在控制關系中可以產生資源[23]。實際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展史也告訴我們,正是因為黨對社會的高度組織,才有農業(yè)集體經濟向工業(yè)集體經濟的轉型。如果這種領導與被領導的關系瓦解了,同時一種基于法治的自治制度又沒有建立起來,結果是自治和自主都不可得。既然自治不是選項,那么,就應該努力讓自主成為可能。這樣來看,鄉(xiāng)村社會秩序之所以會出現(xiàn)問題,鄉(xiāng)村發(fā)展的自主權之所以瓦解,并不是因為黨的領導過強,而是太弱,不是因為管得太死,反而可能是領導不力。

(三)治理振興要從基層黨組織恢復活力開始

治理振興必須依靠基層黨組織在各個社區(qū)發(fā)揮領導核心的作用,然而基層黨組織的活力卻不足。在經濟引領瓦解之后,黨建引領的能力還沒有充分地發(fā)展起來,黨組織過于依靠政府或者自治組織,從經濟引領變成了政府引領,而不是黨建引領。黨的十八大以來,基層黨建明顯加強,取得了不少成績,但黨員的先鋒模范作用不明顯仍然比較普遍,基層黨組織弱化、虛化和邊緣化的現(xiàn)象仍然比較普遍,基層黨組織和黨員干部正風肅紀的任務仍然比較艱巨。十九大提出要推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展,要把黨的政治建設擺在首位,這將有可能使得黨開啟一次全面的自我革新征程。

基層黨組織的活力是在一個多元組織體系中實現(xiàn)的,黨組織要成為這個體系的“體”,同時也要積極引導和發(fā)展各種的“系”。當前,關鍵的問題是“體”的自身建設不足。在“加強基層組織建設”方面,十九大不僅提出要持之以恒地正風肅紀,還要以“組織力”為重點,要求各級黨組織在自己所在的人群中發(fā)揮出政治功能。值得注意的是,十九大還對于黨組織的活動方式提出了具體的要求。要求堅持“三會一課”制度,推進黨的基層組織設置和活動方式創(chuàng)新,加強基層黨組織帶頭人隊伍建設,擴大基層黨組織覆蓋面,著力解決基層黨組織的弱化、虛化和邊緣化的問題。

作為一個政黨,共產黨既是一個政權組織,也是一個社會組織,越是到政權的高層,越是體現(xiàn)為一個政權組織,越是到基層就越是體現(xiàn)為一個社會組織。對于基層黨的建設來說,怎么激活其社會組織的屬性,是能否提升黨組織社會能力的關鍵。黨的十九大高度重視基層組織的微觀運行機制,有可能激活黨作為社會組織的本性。尤其是關于基層黨組織的活動方式創(chuàng)新,將會成為基層黨建創(chuàng)新的一個重要領域。黨組織活動的吸引力嚴重不足,甚至于黨員開會要拿誤工補貼,背后的一個原因是黨員參加黨的活動缺少體驗感和獲得感。應該研究團體活動的規(guī)律和信仰活動的規(guī)律,研究老年黨員的身心需要,大膽進行活動方式創(chuàng)新,提高基層黨組織活動的黨員的吸引力,進而提升基層黨組織對于普通群眾的感召力。

基層黨組織要發(fā)揮出一個社會組織的能力,關鍵在于發(fā)揮出生活治理的能力。在經濟“放”活的背景下,要加強社會治理,就必須更多地關注生活,關注社區(qū),關注生活重心在社區(qū)中的人。老人和婦女是各地社區(qū)生活中的主力,我們看到農村老人和婦女的組織主要是自發(fā)形成的,比如麻將室、廣場舞和基督宗教等等。在上海等特大城市的郊區(qū)鄉(xiāng)村,普遍存在村級集體經濟組織,同時,村內群眾文體組織得到了有力的組織,公共活動場所得到了充分的配備和有效的管理,這就抓住了鄉(xiāng)村多元組織體系的“系”。這個經驗,也很值得向全國各地包括普通農業(yè)鄉(xiāng)村地區(qū)推廣。

總之,應該把治理的振興當作鄉(xiāng)村振興的重點,我們要通過治理振興來重建和優(yōu)化鄉(xiāng)村社會秩序,通過黨的建設來推動鄉(xiāng)村的社會治理或者社會建設。相比于文化振興尤其經濟振興來說,治理振興具有更為根本的意義。鄉(xiāng)村振興必然是一個長期的探索性的過程,在長期的探索過程中,是否有一個好的制度體系,是否有一支風清氣正的帶頭人隊伍,是所有問題的關鍵。相比于文化振興或者經濟振興的思路來說,在時間上治理振興意味著鄉(xiāng)村振興的長效機制;在空間上它是所有的村落都必須解決的基礎性問題。當前,治理振興還是任重道遠,需要攻堅克難。在社會個體化的潮流中,黨組織社會的政治優(yōu)勢沒有充分體現(xiàn);在強調經濟規(guī)律或者注重公共安全、公共管理和公共服務的規(guī)律時,黨的群眾工作規(guī)律沒有得到充分尊重;在引入所謂現(xiàn)代化治理模式時,中國本土的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)沒有得到充分發(fā)揚?？偟膩碚f,鄉(xiāng)村的治理振興關鍵在黨,在于黨如何重建對于鄉(xiāng)村社會的組織能力,實現(xiàn)黨的領導與本土社會秩序原理的深度融合。最終,是要創(chuàng)造一種治理性的社會團結。