朱碧波

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論我國民族事務(wù)的認(rèn)知定式與治理轉(zhuǎn)向——兼論涉民族因素社會(huì)問題治理的法治化

朱碧波

(云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南昆明，650500)

民族事務(wù)治理是關(guān)系到我國社會(huì)穩(wěn)定、疆域統(tǒng)一和中華民族復(fù)興的重大問題。長期以來，我國民族事務(wù)治理存在民族多元定性“問題化”、民族事務(wù)內(nèi)涵“寬泛化”、涉民族因素矛盾糾紛治理“政治化”的偏頗。這種認(rèn)知及治理上的失當(dāng)容易導(dǎo)致少數(shù)民族的污名化、對(duì)主體民族的逆向歧視，以及族際邊界的凸顯等問題。當(dāng)前我國多民族社會(huì)的治理理應(yīng)正確看待多元民族的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)多元民族定性的“非問題化”；避免將民族成員個(gè)體之間的矛盾視為民族問題，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)內(nèi)涵再精確；推進(jìn)民族事務(wù)及涉民族因素社會(huì)問題治理的法治化，更加注重采用一般性公共政策解決民族地區(qū)各民族共同面對(duì)的社會(huì)問題。

民族問題；民族事務(wù)；涉民族因素矛盾糾紛；法治

我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，民族治理是黨和國家一直縈繞于心的大事。中華人民共和國成立之初，我國創(chuàng)立了民族區(qū)域自治的制度和民族優(yōu)惠的政策供給，奠定了民族事務(wù)治理的制度基石。改革開放之后，我國致力于推進(jìn)民族地區(qū)的跨越式發(fā)展，民族發(fā)展成為民族事務(wù)治理最具話題度的政治標(biāo)簽。及至中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨和國家更是著意于民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷回應(yīng)各族人民對(duì)美好生活的需求，極大地促進(jìn)了各民族的和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展。不過，毋庸諱言的是，當(dāng)前我國民族事務(wù)治理還存在一些認(rèn)知上的定式與偏差，如“民族”與“問題”的習(xí)慣性搭配、民族事務(wù)內(nèi)涵的不經(jīng)意放大、涉民族因素矛盾糾紛的“政治化”治理等。這種認(rèn)知定式和治理偏差在某種程度上使得我國民族事務(wù)治理陷入陳陳相因的路徑依賴和制度鎖定，推高了民族事務(wù)治理的敏感度和復(fù)雜度，并使得多民族社會(huì)治理潛流暗涌著難以預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此，本文將審視我國民族事務(wù)既有的認(rèn)知偏差及其衍生問題的治理范式，辨析民族事務(wù)與涉民族因素社會(huì)問題的殊異，探討民族事務(wù)及涉民族因素社會(huì)問題治理的思路轉(zhuǎn)向，以期實(shí)現(xiàn)多民族社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性化解，裨益于中華民族的偉大復(fù)興。

一、傳統(tǒng)民族事務(wù)的認(rèn)知定式與治理偏差

改革開放以來，我國逐漸由傳統(tǒng)意義的簡(jiǎn)單社會(huì)邁向了現(xiàn)代意義的復(fù)雜社會(huì)。我國民族事務(wù)隨之也漸趨繁復(fù)，涉民族因素的矛盾糾紛隨之也漸趨增多。一些民眾對(duì)民族多元產(chǎn)生了一些誤讀，一些地方政府在民族事務(wù)治理和涉民族因素社會(huì)問題的治理上也產(chǎn)生了一定的偏差。這些認(rèn)知誤讀與治理偏差大體包括以下幾個(gè)方面。

(一) 民族多元定性的“問題化”

民族多元是我國作為一個(gè)多民族國家不可更易的基本特征。民族多元不僅使得中華民族圖景的書寫更加豐富絢爛，而且還為中華文明的崛起提供源源不絕的智識(shí)資源。多元民族的共生共在與互助互補(bǔ)構(gòu)成了中華民族成長、壯大和復(fù)興的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重大利好。不過，“多元”民族在長期歷史流變中雖然結(jié)成了“一體”的中華民族，但中華各民族仍然存在“分而未化，融而未合”的問題，一些民族之間仍然存在或隱或顯的原生型和后致型異質(zhì)。

從原生型異質(zhì)來看，我國各民族的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、文化樣態(tài)和情感取向都存在一些差異。首先在經(jīng)濟(jì)形態(tài)上，我國歷史上各民族分屬于農(nóng)耕游牧文明、泛中原農(nóng)耕文明、遼東漁獵耕牧文明、雪域牧耕文明和海上漁鹽交商文明等板塊[1]。其次在文化樣態(tài)上，我國各民族都擁有獨(dú)具民族特色的民俗與文化。一些民族的飲食文化、建筑文化及文化禁忌并不完全一致，甚至大相徑庭。再次在心理情感上，各民族成員從牙牙學(xué)語之時(shí)就處在民族文化的包圍之中，經(jīng)受著父輩的耳提面命和環(huán)境的潛移默化，在成長的過程中不自覺地形成了取向各異的民族情感和身份認(rèn)同。部分民族成員的宗教信仰亦各有殊異，這種原生型異質(zhì)是誘發(fā)民族群體邊界、民族文化敏感、民族心理差距的先天性因素。更為重要的是，隨著現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型與分化，各種民族后致型異質(zhì)還在不斷地滋生與顯現(xiàn)。在當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的雙模式變遷過程中，各民族在生存理性和發(fā)展期許的驅(qū)動(dòng)下展開前所未有的跨區(qū)域大流動(dòng)，族際分化和民族分層現(xiàn)象開始凸顯。與此同時(shí)，隨著當(dāng)代中國不可阻逆的崛起，境內(nèi)外宗教滲透問題日益加劇。我國多民族社會(huì)由此出現(xiàn)“各民族交往交流交融趨勢(shì)增強(qiáng)和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存”的發(fā)展趨勢(shì)，以及“反對(duì)民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭(zhēng)成效顯著和局部地區(qū)暴力恐怖活動(dòng)活躍多發(fā)”[2](58)的階段性特征。一些邊疆民族地區(qū)更是進(jìn)入“暴力恐怖活動(dòng)活躍期、反分裂斗爭(zhēng)激烈期、干預(yù)治療陣痛期”疊加的特殊歷史階段。

面對(duì)當(dāng)前我國涉民族因素矛盾糾紛和刑事問題的增多，部分民眾錯(cuò)誤地將這些問題的出現(xiàn)歸咎于民族的多元，并進(jìn)而把多元民族視為“問題”，把民族事務(wù)視為“麻煩”，把少數(shù)民族當(dāng)作“外人”。[2](22)這種民族多元定性的“問題化”，以及“民族”與“問題”的固定搭配，不但將少數(shù)民族置于污名化的困境，而且推升了涉民族因素社會(huì)問題治理的敏感度，影響了多民族社會(huì)治理范式的擇取，導(dǎo)致社會(huì)治理績(jī)效的偏差。

(二) 民族事務(wù)內(nèi)涵的“寬泛化”

我國多元民族的互嵌共生不可避免地催生各種民族事務(wù)。隨著當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的縱深推進(jìn)，這些民族事務(wù)更是與社會(huì)分化、利益分配、文化裂變等問題交織雜糅，并以多元繁復(fù)的面相呈現(xiàn)于世。當(dāng)前民族事務(wù)治理存在民族事務(wù)內(nèi)涵泛化和民族事務(wù)邊界外移的不良傾向，即將涉民族因素的各類問題都視為民族事務(wù)，甚至是民族問題。民族事務(wù)泛化是民族事務(wù)認(rèn)知上的混沌與偷懶，它混淆了民族事務(wù)與涉民族因素社會(huì)問題的界線。民族事務(wù)泛化的認(rèn)知疏漏主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，它混淆了民族事務(wù)與涉民族因素矛盾糾紛的邊界。民族事務(wù)本質(zhì)上是以民族集體面貌出現(xiàn)的民族公共事務(wù)，“集體性”和“公共性”是民族事務(wù)概念最為根本的題中之意。然而，當(dāng)前一些地方政府將涉民族因素的矛盾糾紛不假思索地視為民族事務(wù)，將民族成員之間的個(gè)體糾紛想象為民族群體之間的集體緊張。這顯然是對(duì)民族事務(wù)真意的曲解和民族身份的過度緊張。事實(shí)上，各民族成員之間的矛盾糾紛大多數(shù)都是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益誘發(fā)的個(gè)體緊張，絕大多數(shù)情況都表征為無涉民族身份的“私人性”和“經(jīng)濟(jì)性”，而不是民族事務(wù)的“集體性”和“公共性”。換而言之，涉民族因素的矛盾糾紛更接近一般性社會(huì)問題而不是特殊性民族事務(wù)。

其次，它模糊了民族個(gè)體性問題與區(qū)域共同性問題的區(qū)別。在當(dāng)代社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的過程中，我國民族地區(qū)出現(xiàn)了諸多區(qū)域性問題。這些區(qū)域性問題包括民族地區(qū)發(fā)展水平滯后、教育水平有待提升、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、公共服務(wù)供給不足、生態(tài)文明建設(shè)欠缺等。這些區(qū)域性問題是民族地區(qū)各民族面臨的共同問題，而不是某一民族的個(gè)體性問題。當(dāng)前我國民族地區(qū)的治理卻常常將這些民族區(qū)域面臨的共同性問題視為單個(gè)民族或少數(shù)民族需面對(duì)的個(gè)體性問題，民族地區(qū)發(fā)展甚至不經(jīng)意地被等同于少數(shù)民族發(fā)展。為了推動(dòng)民族發(fā)展，地方政府通常以民族身份作為各種稀缺性資源傾斜性分配的資格，并對(duì)少數(shù)民族權(quán)益進(jìn)行特殊化保護(hù)[3]。這種保護(hù)彰顯著我國民族事務(wù)治理關(guān)愛少數(shù)群體的道德立場(chǎng)，但以民族身份作為資源傾斜性分配的依據(jù)難免使得個(gè)體的族裔身份與額外的價(jià)值收益產(chǎn)生捆綁，并在客觀上導(dǎo)致民族身份的強(qiáng)化和民族意識(shí)的走高[4]。

最后，它弄混了法治問題與民族問題的界線。法律是治國之重器[5]。依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略[6]?，F(xiàn)代法治國家一個(gè)無可更易的政治鐵律就是法律面前人人平等，它強(qiáng)調(diào)法律是各個(gè)公民無涉民族身份的普同信奉和公共遵循。一切違背國家律令的行為都應(yīng)當(dāng)受到約束和懲戒。當(dāng)前在我國多民族社會(huì)治理中，一些地方政府由于民族相關(guān)問題的復(fù)雜與敏感性，在看待少數(shù)民族成員違法犯罪問題時(shí)，往往將其不自覺地定義為“民族問題(民族事務(wù))”而不是“法治問題(刑事問題)”。一些涉民族因素的社會(huì)越軌、人身傷害、宗教滲透，甚至暴力恐怖活動(dòng)都被不恰當(dāng)?shù)囟x為“民族問題”而不是“法治問題”。這種“法治問題”與“民族問題”的認(rèn)知錯(cuò)亂與定性錯(cuò)誤，不僅導(dǎo)致民族事務(wù)內(nèi)涵的嚴(yán)重泛化，而且還容易誘發(fā)涉民族因素違法犯罪問題治理范式的偏差。

(三) 涉民族因素社會(huì)問題治理的“政治化”

改革開放以來，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸獲得了合法身份并在資源配置中占據(jù)著支配性地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展迅速激活了各民族的利益意識(shí)和經(jīng)濟(jì)理性。為了拓展發(fā)展空間和改善生存境遇，各民族展開前所未有的跨區(qū)域大流動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)著彼此之間的資源互補(bǔ)、文化浸潤、能量置換和情感相通。雖然各民族跨區(qū)域大流動(dòng)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有無須贅言的重大價(jià)值，但各民族在短時(shí)期內(nèi)的高速社會(huì)流動(dòng)卻常常誘發(fā)涉民族因素的各類社會(huì)問題，使得地方政府面臨無可回避的雙重壓力。

第一重壓力是“穩(wěn)定是壓倒一切的大事”。改革開放以來，現(xiàn)代文化洗禮和解構(gòu)了傳統(tǒng)社會(huì)的生活模式和價(jià)值樣態(tài)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又碎裂和重構(gòu)了中國既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局。時(shí)代變遷使得我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期、利益調(diào)整期和矛盾凸顯期，整個(gè)社會(huì)滋生著各種深層次結(jié)構(gòu)性緊張，包括利益結(jié)構(gòu)緊張、文化結(jié)構(gòu)緊張和價(jià)值結(jié)構(gòu)緊張等。社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來的失穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致整個(gè)政治系統(tǒng)都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定問題嚴(yán)陣以待，并形成了“穩(wěn)定是壓倒一切大事”的認(rèn)知、“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的原則和“穩(wěn)定問題一票否決”的制度。在社會(huì)穩(wěn)定的高壓之下，地方政府大多都患上了不同程度的社會(huì)穩(wěn)定敏感癥，本能地對(duì)各種可能影響社會(huì)穩(wěn)定的問題采取行政管控，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定隱患的前瞻性消除。第二重壓力是“民族宗教無小事”。民族宗教事務(wù)及其衍生問題具有天然的敏感性。民族個(gè)體遭遇的文化冒犯或利益受損常常被該民族群體視為自我尊嚴(yán)的集體蒙羞。在民族情感的感召之下，部分民族群體以族緣為紐帶展開跨域流動(dòng)和社會(huì)集聚，并通過抱團(tuán)取暖的方式來維護(hù)自我的利益。民族宗教事務(wù)及其衍生事務(wù)潛藏的多米諾骨牌效應(yīng)使得地方政府在治理民族宗教事務(wù)及其衍生事務(wù)之時(shí)謹(jǐn)小慎微。

穩(wěn)定問題的高壓和民族身份的敏感，使得地方政府在處理各種涉民族因素的社會(huì)問題時(shí)如履薄冰。各級(jí)政府習(xí)慣性采取政治化的思維方式和行動(dòng)手段，將各種涉民族因素的社會(huì)問題拔高到影響民族團(tuán)結(jié)和妨害社會(huì)穩(wěn)定的高度[7]，并借助剛性的政治權(quán)力實(shí)現(xiàn)涉民族因素社會(huì)問題的“大事化小，小事化了”。這種政治化的治理方式雖然在涉民族因素社會(huì)問題的治理上表現(xiàn)出明顯的快捷性和時(shí)效性，但客觀上也存在“社會(huì)問題定性謬誤”和“治理手法偏差”的問題。進(jìn)而言之，當(dāng)前我國各類涉民族因素的社會(huì)問題，在本質(zhì)上大多都帶有明顯的“強(qiáng)社會(huì)性、弱民族性”，“強(qiáng)法治性、弱政治性”。這些“涉民族因素社會(huì)沖突既不關(guān)乎意識(shí)形態(tài)與價(jià)值觀，又與宗教問題無涉，通常表現(xiàn)為民事糾紛或刑事問題等，沖突的目標(biāo)既不是為了改變法律規(guī)則，也不是為了顛覆現(xiàn)行政治體制，因而與民族問題存在本質(zhì)差異”。[8]涉民族因素社會(huì)問題的“社會(huì)本性”和“法治訴求”決定地方政府在治理偏好上理應(yīng)是“法治優(yōu)先”而不是“政治優(yōu)先”。那種將涉民族因素的社會(huì)問題定性為民族問題，試圖以政治化的思維定式尋找解決復(fù)雜的法律矛盾和糾紛的方法，難免從起點(diǎn)就偏離了正確方向。

二、民族事務(wù)認(rèn)知定式與治理偏差的潛在風(fēng)險(xiǎn)

民族事務(wù)的精準(zhǔn)定性是民族事務(wù)治理范式擇取的前提，民族事務(wù)治理范式的恰當(dāng)又是民族事務(wù)治理績(jī)效生成的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國民族多元定性的偏差及由此衍生的治理范式誤用，使得我國多民族社會(huì)治理和民族事務(wù)治理存在難以言喻的諸多風(fēng)險(xiǎn)。

(一) “民族事務(wù)問題化”：民族誤解與民族污名化

民族是多民族國家構(gòu)成的基本單元，是多民族社會(huì)不可或缺的組成要素。我國當(dāng)前民族事務(wù)治理過程中出現(xiàn)的“民族”與“問題”的固定搭配，在潛意識(shí)中將“民族”視為亟須解決與療救的癥候，這無疑是對(duì)“民族”群體及其價(jià)值的曲解。眾所周知，多民族國家內(nèi)部的民族多元是一種不可避免的社會(huì)常態(tài)，它并不是社會(huì)異態(tài)，更不是社會(huì)病態(tài)。民族多元化使得現(xiàn)代社會(huì)免于單調(diào)呆板之弊，進(jìn)而折射出五彩斑斕之質(zhì)。民族多元衍生的文化多樣，不僅為各民族提供了反觀自我的文化參照體系，而且還擴(kuò)大了公民的自主選擇權(quán)，使得公民的自主選擇更加有意義。因此，民族多元本質(zhì)上是一種“資源”而不是“問題”。當(dāng)前我國所謂的民族“問題”凸顯，只不過是曲解民族本相而誤判民族價(jià)值的結(jié)果。事實(shí)上，我國民族“問題”日趨繁復(fù)并不是民族多元與差異的產(chǎn)物，而是社會(huì)轉(zhuǎn)型中各種政治、文化、社會(huì)問題披上民族的外衣而不斷交互疊加的結(jié)果。那種“民族問題化”的慣性思維及固定表達(dá)，只不過是主體民族單一敘事立場(chǎng)與驕傲之下的社會(huì)偏見。它強(qiáng)行施加并迫使少數(shù)民族扮演本非如此的群體形象，不但將少數(shù)民族置身于污名化的窘境，而且還容易誘發(fā)民族心理距離的凸顯、族際之間的社會(huì)疏離，以及制度化的社會(huì)排斥等連鎖反應(yīng)。

具體而言，首先，“民族問題化”放大民族心理距離。民族心理距離是民族文化差異誘發(fā)的社會(huì)心理現(xiàn)象。民族心理距離本是多民族社會(huì)客觀存在的社會(huì)心理現(xiàn)象，但是，“民族問題化”誘發(fā)的民族偏見卻容易人為地強(qiáng)化族際界線、加深族際隔閡、放大民族心理距離。其次，“民族問題化”導(dǎo)致族際之間的社會(huì)疏離。族際社會(huì)疏離是民族心理距離放大在行為層面的反映。它表現(xiàn)為民族選擇性交友、民族平行社會(huì)格局、民族居住空間分異[9]，以及族際通婚不暢等問題。最后，“民族問題化”催生族際之間的社會(huì)排斥。這種社會(huì)排斥包括一些公私服務(wù)機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出來的針對(duì)特定民族群體的拒載、拒住、過度安檢等不適宜行為。這些不適宜行為，不僅容易導(dǎo)致民族尊嚴(yán)的受損，而且客觀上也影響特定民族群體的社會(huì)融入。

(二) “社會(huì)問題泛民族化”：民族問題認(rèn)知失當(dāng)及其多米諾骨牌效應(yīng)

隨著當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的日趨深入，我國涉民族因素的社會(huì)問題逐漸增多。一些地方政府將涉民族因素的社會(huì)問題簡(jiǎn)單地歸類為“民族問題”(民族事務(wù))，這其實(shí)是“社會(huì)問題泛民族化”的表現(xiàn)，是民族事務(wù)的人為建構(gòu)與內(nèi)涵誤判。它不僅使得整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出民族“問題”日益嚴(yán)重的假象，而且還容易產(chǎn)生多米諾骨牌般的外溢效應(yīng)。這些外溢效益包括：

第一，民族身份敏感度的提升與政府治理禁區(qū)的凸顯?！吧鐣?huì)問題泛民族化”使得復(fù)雜的社會(huì)問題被簡(jiǎn)化為民族之間的問題、復(fù)雜的社會(huì)矛盾被簡(jiǎn)化為民族之間的矛盾。民族事務(wù)和民族矛盾的敏感性使得政府在處理涉民族因素的社會(huì)問題時(shí)，不愿管、不敢管、不會(huì)管。一些涉民族因素的社會(huì)問題甚至成為政府管理的禁區(qū)。為了化解涉民族因素社會(huì)問題給穩(wěn)定帶來的壓力，一些地方政府部門不惜借助宗教力量來調(diào)解涉民族因素的社會(huì)糾紛或輔助行政執(zhí)法。這未免涉嫌違背“政教分離”“宗教不得干涉行政”的原則，客觀上為宗教干涉政府事務(wù)提供了上下其手的空間。

第二，民族身份的工具化與民族交往交流交融的阻滯?！吧鐣?huì)問題泛民族化”的思維定式和治理傾向彰顯了民族身份的殊異性，抬升了民族身份的敏感度。民族身份的殊異性和敏感度使得一些民族成員有意識(shí)地將民族身份工具化，即為追求一己私利而不惜利用民族身份綁架整個(gè)民族群體，使得整個(gè)民族群體都為其非正當(dāng)訴求背書。部分民族成員對(duì)民族身份工具化運(yùn)用反過來又加深一些主體民族成員的群體性偏見，從而影響民族交往交流交融的縱深推進(jìn)。

第三，境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的挑撥口實(shí)與正中下懷。當(dāng)前一些民族地區(qū)不僅將涉民族因素的貧困、就業(yè)、失業(yè)、教育等問題當(dāng)作民族事務(wù)，而且還將民族成員之間的糾紛，如商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、日常吵架、交通事故、醫(yī)療糾紛等視為民族事務(wù)，甚至將實(shí)際工作中的職稱評(píng)定、干部提拔、津貼發(fā)放等都視為民族事務(wù)[10]。這種“社會(huì)問題泛民族化”的做法，不僅是政治上的不負(fù)責(zé)任，而且還正中境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的下懷，客觀上為敵對(duì)勢(shì)力挑撥民族沖突、制造民族敵視提供了諸多口實(shí)和道具。事實(shí)上，美國2005—2015年的《國別人權(quán)報(bào)告》的涉華部分就一直別有用心地將中國多民族社會(huì)轉(zhuǎn)型中的一般性社會(huì)問題曲解為特殊性民族問題，將各種復(fù)雜的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化之間的張力等同于民族沖突①，將一些地區(qū)發(fā)展不平衡問題、貧富差距問題、社會(huì)治安問題乃至環(huán)境問題歸因于民族壓 迫[11]。一些學(xué)者對(duì)此一針見血地指出：“境內(nèi)外的一些反華勢(shì)力，一直都想把民族地區(qū)的所有問題都搞成民族關(guān)系問題，企圖挑起民族沖突，為其搞分裂的政治圖謀造勢(shì)?！盵12]

(三) “治理政治化”：程序正義的失落與結(jié)果正義的缺憾

我國“社會(huì)問題泛民族化”催生的一個(gè)直接后果就是涉民族因素社會(huì)問題治理的“政治化”。這種“治理政治化”以強(qiáng)制性公共權(quán)力為后盾，在處理涉民族因素社會(huì)問題時(shí)追求社會(huì)糾紛化解的快捷和社會(huì)穩(wěn)定的剛性，以致涉民族因素社會(huì)問題治理易于出現(xiàn)程序正義失落與結(jié)果正義缺憾的問題。

首先，程序正義的失落。一些地方政府將各種涉民族因素的社會(huì)問題定性為“民族矛盾”“民族問題”“民族事務(wù)”，并將其拔高到民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的高度，進(jìn)而采用一種非常規(guī)的政治化手法尋求各種涉民族因素社會(huì)問題的盡快化解。地方政府預(yù)設(shè)的價(jià)值立場(chǎng)和難以祛除的政治考量，使其在處理涉民族因素的社會(huì)問題之時(shí)習(xí)慣性忽略民族成員個(gè)體糾紛的是非曲直，或者對(duì)民族成員個(gè)體糾紛的事實(shí)進(jìn)行選擇性裁剪，并進(jìn)而采取一種突破法定程序的非常規(guī)手法來推動(dòng)涉民族因素矛盾糾紛的迅速平息。換而言之，民族事務(wù)敏感和社會(huì)穩(wěn)定壓力的達(dá)摩克利斯劍，使得地方政府總是傾向于矛盾糾紛的盡快化解和社會(huì)穩(wěn)定的剛性建構(gòu)。這種傾向在一定程度上影響著政府行政裁決的中立性，導(dǎo)致一些地方政府部門在行政過程中容易出現(xiàn)程序正義失落的問題。

其次，實(shí)質(zhì)正義的缺憾。當(dāng)前我國民族地區(qū)社會(huì)領(lǐng)域的一些問題(如失業(yè)、就業(yè)、教育等)往往被納入民族事務(wù)領(lǐng)域，并借助“政治化”的手段展開差異化治理。這種差異化治理通常表現(xiàn)為“因族施策”“一族一策”，即針對(duì)特定民族采取特殊的政策、針對(duì)不同的民族采取不同的政策。這就難免導(dǎo)致漢族與少數(shù)民族、人口較多的少數(shù)民族與人口較少的少數(shù)民族、民族區(qū)域自治地方的自治民族與非自治民族之間存在著一定的政策待遇差異和福利水平差距。由于我國各民族在長期發(fā)展演變過程中形成的是一種互嵌式民族居住格局，地方政府在同一地區(qū)針對(duì)不同民族采取差異化的民族政策，不僅在事實(shí)層面上容易誘發(fā)民族之間的相互攀比和資源競(jìng)爭(zhēng)，而且在法理層面上還容易導(dǎo)致社會(huì)正義的缺失和對(duì)政府道德任性的質(zhì)疑。畢竟，當(dāng)前各民族自身已經(jīng)出現(xiàn)明顯的社會(huì)分層，是否基于民族身份予以稀缺性資源的傾斜性分配，理應(yīng)審慎地考慮各民族個(gè)體所處的特殊環(huán)境，而不宜單純地以民族身份為標(biāo)準(zhǔn)展開特殊性的集體救濟(jì)；否則，多民族社會(huì)的治理不但涉嫌機(jī)會(huì)公平的背反，而且還容易出現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的缺失。

三、民族事務(wù)認(rèn)知的偏差矯正及其衍生問題的治理轉(zhuǎn)向

民族事務(wù)治理是關(guān)系國家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定和中華民族復(fù)興的重大問題。隨著中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的到來，各族人民向往更加美好的生活，期盼整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)更高層次的法治、公平和正義。這決定我國民族事務(wù)治理理應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)民族多元認(rèn)知的偏差矯正及衍生問題的治理轉(zhuǎn)向，不斷回應(yīng)各族人民對(duì)法治、公平和正義的期待，夯實(shí)中華民族偉大復(fù)興的 基礎(chǔ)。

(一) 多元民族定性的“非問題化”

我國各民族在歷史上經(jīng)過“你來我去，我來你去”的雙向流動(dòng)，不斷相互吸納、涵化與融合，最終形成“你中有我，我中有你”的中華民族多元統(tǒng)一體。[13]中華民族多元統(tǒng)一體昭示著各民族是血脈相通的“袍澤”，而不是陌路相逢的“外人”，更不是所謂的“麻煩”和“問題”。那種將多元民族視為“麻煩”和“問題”的觀點(diǎn)，本質(zhì)上是對(duì)我國民族關(guān)系共生互惠和民族文化交相輝映的誤讀，是知覺選擇性解讀之下的認(rèn)知偏差。從民族關(guān)系來講，中華各民族在長期歷史發(fā)展中形成了分布上的交錯(cuò)雜居、文化上的兼收并蓄、經(jīng)濟(jì)上的相互依存、情感上的相互親近、血脈上的相互浸潤。中華民族發(fā)展的歷史反復(fù)昭示我國各民族是互助共生、互惠共贏、互利共享的關(guān)系。這種關(guān)系集中體現(xiàn)在我國通過民族優(yōu)惠政策和對(duì)口支援行動(dòng)給予少數(shù)民族和民族地區(qū)以巨大的扶持，但與此同時(shí)，少數(shù)民族和民族地區(qū)也以其富集的自然資源、燦爛的民族文化、豐富的人力資源和獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷反哺主體民族與內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展。這種“扶助”與“反哺”深刻地體現(xiàn)我國民族關(guān)系并不是族際之間單向度的“支援”與“優(yōu)惠”，而是族際雙向度的“互助”與“互惠”。[14]從民族文化來看，各民族的飲食文化、服飾文化、建筑文化和禮儀文化自成一體而各有差異。但這種差異只是民族價(jià)值理念、思想旨趣、文化意趣和生活情態(tài)的“不同”，它并不意味著某種民族文化的“優(yōu)質(zhì)”或“劣等”。更為重要的是，各民族經(jīng)過長期的交往交流交融，彼此的差異性趨于減少而共同性不斷增多。各民族的語言文字、詩詞歌賦、音樂舞蹈、文化品格不斷相互輝映、相互影響、相互浸潤，并最終匯集成璀璨奪目、多姿多彩的中華文化和中華民族共有精神家園。這也就是說，我國各民族都是骨肉兄弟，都是中華民族和中華文化的創(chuàng)造者，都是中華民族大家庭不可或缺的重要一員。

因此，當(dāng)前我國理應(yīng)深度矯正那種將少數(shù)民族視為“外人”，將多元民族視為“麻煩”和“問題”的看法，正確看待多元民族在中華民族發(fā)展和現(xiàn)代中國崛起中的巨大價(jià)值，逐漸解除“民族”與“問題”習(xí)慣性搭配，轉(zhuǎn)而更多地采用“民族事務(wù)”的話語表述。這種話語表述轉(zhuǎn)換的意蘊(yùn)在于：“民族事務(wù)”的話語表述祛除了民族“問題化”的價(jià)值指涉，使得“民族”一詞由負(fù)面性的“問題化”走向價(jià)值中立的“事務(wù)化”。更為重要的是，“民族問題”與“民族事務(wù)”的內(nèi)涵存在重大差異?！懊褡鍐栴}”指涉的是沿著族裔邊界展開的民族與國家、民族與民族、民族與國族之間集體性的矛盾和沖突，它意味著多民族社會(huì)嚴(yán)重的失調(diào)與病態(tài)、矛盾與沖突、對(duì)抗和風(fēng)險(xiǎn)?！懊褡迨聞?wù)”話語表述卻更多地指向維護(hù)民族平等、推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)族際共享發(fā)展、建構(gòu)國家認(rèn)同、培養(yǎng)國族意識(shí)等事務(wù)性工作。進(jìn)而言之，當(dāng)代中國理應(yīng)防范小概率的民族與民族、民族與國家、民族與國族之間集體對(duì)抗或集體脫離的“民族問題”，而更多地聚焦于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)奮斗和共享發(fā)展、強(qiáng)化各民族的國家認(rèn)同、培育中華民族共同體意識(shí)、促進(jìn)各民族交往交流交融等?！懊褡迨聞?wù)”而不是“民族問題”的凸顯，決定當(dāng)代中國更適宜采用“民族事務(wù)”的話語表述替代“民族問題”的習(xí)慣表達(dá)。

(二) 民族事務(wù)內(nèi)涵的“再定義”

面對(duì)當(dāng)前各民族交往交流交融趨勢(shì)增強(qiáng)和涉民族因素矛盾糾紛增多的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，我國民族事務(wù)治理理應(yīng)拒絕民族事務(wù)的內(nèi)涵泛化與邊界外移，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)內(nèi)涵的“再定義”。民族事務(wù)內(nèi)涵的“再定義”要尤其注意以下問題：

首先，涉民族因素矛盾糾紛的定性。民族事務(wù)帶有鮮明的公共性和集體性的價(jià)值指涉。它指向的是影響民族多數(shù)成員公共利益和公共生活的問題，涉及少數(shù)民族語言文字工作、少數(shù)民族人才規(guī)劃、各民族共同奮斗和共同繁榮發(fā)展、各民族國家認(rèn)同建構(gòu)等。而涉民族因素的矛盾糾紛本質(zhì)上是社會(huì)成員個(gè)體之間的矛盾，是一般性的“社會(huì)問題”或“法治問題”，它并不屬于特殊性的民族事務(wù)，更不屬于“民族問題”。那種將民族成員個(gè)體之間的矛盾糾紛視為民族事務(wù)的做法，混淆了民族事務(wù)“公共性”與私人事務(wù)“個(gè)體性”之間的界線，并且違背了黨和國家歷來民族工作的精神。江澤民同志曾指出，對(duì)于各民族成員交往中產(chǎn)生的糾紛和摩擦，“是什么問題就按什么問題處理，不要都拉到民族問題上去”[14]。胡錦濤同志也指出：“不能把涉及少數(shù)民族成員的一般民事糾紛和刑事案件都?xì)w結(jié)為民族問題?！盵15]2014年召開的中央民族工作會(huì)議同樣指出：涉及民族因素的矛盾和問題，雖然帶 著“民族”字樣，但不都是民族問題，必須“去敏感化”。[2](125)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》更是明確指出：“不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問題歸結(jié)為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡(jiǎn)單歸結(jié)為民族問題。”[17]

其次，新時(shí)代中國民族事務(wù)核心議題的聚焦。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)的主要矛盾和治理焦點(diǎn)都發(fā)生了重大變遷。國家治理的中心轉(zhuǎn)向了不斷滿足人民日益增長的美好生活需求和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。有鑒于此，當(dāng)前我國民族事務(wù)治理理應(yīng)立足于新時(shí)代的歷史定位，順應(yīng)各民族交往交流交融的歷史大勢(shì)，促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)奮斗和共享發(fā)展，不斷推進(jìn)中華民族的偉大復(fù)興。具體而言，一要深化民族團(tuán)結(jié)教育，推進(jìn)各民族的相互認(rèn)同，促成各民族像石榴籽一樣緊緊擁抱在一起，強(qiáng)化中華民族多元一體的心理根基。二要筑牢中華民族共同體意識(shí)，加強(qiáng)各民族對(duì)中華文化和中華民族身份的認(rèn)同，夯實(shí)中華民族復(fù)興的思想基礎(chǔ)。三要拆除各民族交往交流交融的制度藩籬，打通各民族交往交流交融的社會(huì)壁壘，持續(xù)推進(jìn)中華民族一體化。四要促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展，不斷滿足各民族對(duì)公平、正義、法治、生態(tài)、福祉等持續(xù)增長的需要，致力建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，為中華民族偉大復(fù)興奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三) 民族事務(wù)及其衍生問題治理的“去政治化”

多元民族共生共在的現(xiàn)實(shí)使得我國產(chǎn)生了諸多民族事務(wù)以及與民族事務(wù)相關(guān)的衍生問題，既包括民族成員個(gè)體之間的矛盾糾紛，又包括少數(shù)民族受教育不平等與就業(yè)難等。長期以來，我國民族事務(wù)及其衍生問題的治理都相對(duì)偏重“政治化”治理而不是“法治化”治理，偏重特殊化“民族政策工具”而不是一般化“公共政策工具”。這種治理偏好容易助推民族事務(wù)的敏感、導(dǎo)致族際逆向歧視、妨害法治認(rèn)同的建構(gòu)、掣肘民族交往交流交融的推進(jìn)。有鑒于此，當(dāng)前我國民族事務(wù)及其衍生問題要注重“去政治化治理”，即更多地采取規(guī)范性的法治手段而不是權(quán)變性的政治手段，更多地采用一般化公共政策而不是特殊化民族政策來展開治理。

首先，法治精神的張揚(yáng)和法治手段的優(yōu)先。我國多民族社會(huì)的治理，不管是民族事務(wù)治理，還是涉民族因素矛盾糾紛的治理，都要強(qiáng)調(diào)全面依法治理及法治手段的優(yōu)先性，都要強(qiáng)調(diào)將社會(huì)權(quán)力和社會(huì)成員的行為納入法治軌道的必要性[18]。就民族事務(wù)治理而言，當(dāng)前我國民族事務(wù)治理要更多地強(qiáng)調(diào)各民族的憲法認(rèn)同和法治認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)法治精神的張揚(yáng)和以法治保障民族團(tuán)結(jié)，“對(duì)極少數(shù)蓄意挑撥民族關(guān)系、破壞民族團(tuán)結(jié)的犯罪分子，對(duì)搞民族分裂和暴恐活動(dòng)的分子，不論出身什么民族、信仰哪種宗教，都要堅(jiān)決依法打擊”[19]。就涉民族因素的糾紛矛盾而言，當(dāng)前我國要注重“依法妥善處理涉民族因素的社會(huì)問題”[20]，強(qiáng)調(diào)以法律為糾紛裁定的標(biāo)尺、以事實(shí)本身為曲直評(píng)判的依據(jù)，警惕政治穩(wěn)定思維對(duì)依法行政思維的擠壓，避免基于民族身份的差異化執(zhí)法和選擇性執(zhí)法。正如中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議精神解答文本反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，“不能因?yàn)楫?dāng)事人具有特定民族身份就放不開手腳”“絕不能以民族劃線搞選擇性執(zhí)法，絕不能搞法外的從寬 從嚴(yán)”。[21]

其次，民族政策適用范圍的考量與一般性公共政策的凸顯。民族事務(wù)內(nèi)涵不經(jīng)意的放大與特殊性民族政策的過度供給，往往會(huì)導(dǎo)致民族認(rèn)同的強(qiáng)化和民族博弈的加劇。為了避免人為地建構(gòu)民族之間的區(qū)隔，當(dāng)前國際社會(huì)一般都謹(jǐn)慎使用特殊性民族政策，更多借助一般性公共政策來處理涉民族因素的社會(huì)問題。很多西方國家并沒有專門的民族政策，而是在公共政策體系中設(shè)定“少數(shù)群體”事務(wù)，從“少數(shù)群體”(包括族裔少數(shù)群體、文化少數(shù)群體、性取向少數(shù)群體、弱勢(shì)群體等)的角度，強(qiáng)調(diào)包容和尊重少數(shù)群體的文化權(quán)利，并對(duì)基本可行能力不足的底層群體進(jìn)行特殊救濟(jì)。這不僅有利于達(dá)成不談民族扶助而實(shí)現(xiàn)民族扶助之目的，又避免了民族身份與特殊權(quán)益的捆綁，而且還在實(shí)際層面上擴(kuò)大了受益的底層群體的范圍。這一點(diǎn)契合我國中央民族工作會(huì)議的精神。我國中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：民族地區(qū)的治理，“要逐步更多地針對(duì)特定地區(qū)、特殊問題、特別事項(xiàng)，盡可能地減少同一地區(qū)民族之間公共服務(wù)政策差異。一般不應(yīng)針對(duì)特定民族或單一民族，不應(yīng)以民族劃線、作標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)差別化的特殊政策。要避免出現(xiàn)民族之間的政策陡坡，防止相互攀比和新的矛盾出現(xiàn)，防止因政策導(dǎo)向人為制造隔閡、強(qiáng)化固化民族意識(shí)”[2](67)。進(jìn)而言之，當(dāng)前我國民族地區(qū)的發(fā)展問題、生態(tài)問題，以及各民族的就業(yè)、移民、扶貧等問題，要逐漸矯正基于民族身份考量的政策供給和政策差異，更多地借助一般化的公共政策來推進(jìn)民族區(qū)域的跨越式發(fā)展和少數(shù)民族公民權(quán)利的精心保障。民族地區(qū)治理要按照“同等條件同等對(duì)待”的平等原則和“最少受惠者最大利益”的正義法則，更多地通過各種社會(huì)政策和區(qū)域政策，同等對(duì)待處于相似境遇的各民族群體，并對(duì)各民族底層群體進(jìn)行無涉民族身份的普惠性救濟(jì)和傾斜性授權(quán)，確保各區(qū)域、各民族、各群體、各階層共享改革發(fā)展的成果。唯有如此，我國多民族社會(huì)治理才能更好地滿足各民族對(duì)法治、公平、正義等美好生活需求的期待，更好地助推中華民族的偉大復(fù)興。

注釋：

① 美國歷年《國別人權(quán)報(bào)告》涉華部分都居心叵測(cè)地將我國一些邊疆地區(qū)的“社會(huì)問題民族化”，極力混淆我國“特殊性民族事務(wù)”與“一般性社會(huì)問題”的界限，而美國自身涉民族因素社會(huì)問題的治理卻十分注重民族身份與社會(huì)問題的解綁，竭力避免民族身份與特殊權(quán)益的掛鉤。正如美國“肯定性行動(dòng)”雖然帶有族際平權(quán)的意味，但卻拒絕以“民族身份”而是以“弱勢(shì)公民”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化的權(quán)利救濟(jì)。

[1] 于逢春. 時(shí)空坐標(biāo)、形成路徑與奠定: 構(gòu)筑中國疆域的文明板塊研究[M]. 哈爾濱: 黑龍江人民出版社, 2012: 6?7.

[2] 國家民族事務(wù)委員會(huì). 中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本[M]. 北京: 民族出版社, 2015.

[3] 馬戎. 理解民族關(guān)系的新思路——少數(shù)族群?jiǎn)栴}的“去政治化”[J]. 北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2004(6): 122?133.

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[6] 習(xí)近平談治國理政: 第二卷[M]. 北京: 學(xué)習(xí)出版社, 2017: 120.

[7] 馬戎. 關(guān)于中國民族問題的問答與討論[J]. 青海民族研究, 2014(1): 61?78.

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[10] 姜勇, 楊麗. 關(guān)于“民族問題”含義的再認(rèn)識(shí)[J]. 新疆社會(huì)科學(xué), 2011(6): 50?54.

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[14] 朱碧波. 論我國民族優(yōu)惠的政策轉(zhuǎn)向與話語重構(gòu)[J]. 中南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2016(4): 137?142.

[15] 江澤民文選: 第一卷[M]. 北京: 人民出版社, 2006: 396.

[16] 胡錦濤文選: 第二卷[M]. 北京: 人民出版社, 2016: 322.

[17] 中共中央、國務(wù)院. 關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2014-12-23(01).

[18] 陳柏峰. 中國法治社會(huì)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制[J]. 中國社會(huì)科學(xué), 2019(1): 66?89.

[19] 丹珠昂奔. 沿著中國特色解決民族問題的道路前進(jìn)——中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)體會(huì)[J]. 民族論壇, 2014 (12): 37?43.

[20] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[M]. 北京: 人民出版社, 2014: 28.

[21] 中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部. 鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線[M]. 北京: 華文出版社, 2015: 258.

On the improper cognition and the turn of governance of ethnic affairs in China: Also on the governance legalization of the social problems in ethnic elements

ZHU Bibo

(School of History and Administration, Yunnan Normal University, Kunming 650500, China)

The governance of ethnic affairs is related to social stability, territorial unity and national rejuvenation. For a long time, there have existed such partialities in ethnic affairs in our country as problematizing the multi-ethnic nature, generalizing the connotation of ethnic affairs, and politicizing the governance of disputes involving ethnic issues. Such improper cognition and governance tend to breed risks including the stigmatization of minorities, reverse discrimination of Han majority as the Subject, and magnification of ethnic boundary. The governance of ethnic affairs in our country at present should take the value of pluralism correctly, realize the harmony in multi-ethnic nature, avoid taking the contradiction between the individual members of the nation as a national issue, and further promote the rule of law of ethnic affairs.

ethnic issues; ethnic affairs; disputes involving contradictory ethnic factors; rule of law

2018?10?29；

2018?12?23

國家社科基金重大項(xiàng)目“我國邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)理論及其指數(shù)化研究”(16ZDA058)

朱碧波(1981—)，男，湖北潛江人，法學(xué)博士，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院副教授，主要研究方向：邊疆治理，聯(lián)系郵箱：zhubibo1028@126.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2019.03.014

D633

A

1672-3104(2019)03?0126?07

[編輯: 游玉佩]