于東山

治理理論是西方學者基于本國實踐提出的理論分析框架,強調多元化治理主體之間基于平等地位而產(chǎn)生的合作關系,羅西瑙在《沒有政府的治理》中甚至提出：“作為微觀層面的個人應當成為分析研究的組成部分[1]319?！钡瞧浜鲆晣以诎l(fā)展中的核心地位,因此適用性和綜合性受到質疑。在吸取西方理論精華的基礎上,充分考慮到國家在實踐中的重要作用,加上“在全國執(zhí)政之后,我們黨繼續(xù)探索建立什么樣的國家治理體系這一問題,并取得重要成果[2]47”,中國提出國家治理理論。 西方理論的本土化,避免陷入西方理論解釋中國實踐的困境之中,既有利于擴展治理理論的理論體系,又提升理論的普遍解釋力。 作為一個總目標性概念[3]65,從國家治理視角分析新中國成立70 年來鄉(xiāng)城關系的變遷過程,厘清具體階段的內在特征,既有利于結合具體的制度背景,客觀評價鄉(xiāng)城關系的政策效果,總結變遷規(guī)律,又能對鄉(xiāng)城關系進行未來展望。

鄉(xiāng)城關系的具體表現(xiàn)形式包括經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、空間組織與制度建設等諸多方面[4]1626,實質是利益分配關系和社會規(guī)范體系,關鍵是如何調整收益與成本、權利與義務的關系[5]5。鄉(xiāng)城關系70 年變遷,經(jīng)歷鄉(xiāng)城二元發(fā)展、鄉(xiāng)城同質發(fā)展、鄉(xiāng)城包容發(fā)展三個階段,每個發(fā)展階段的內容都是不同時期國家治理的重要組成部分,促進國家治理能力的提升。 發(fā)展階段的變遷過程既是自然演進的過程,同時也是政府干預與制度安排的結果[6]26。 因此從鄉(xiāng)城關系的變遷過程分析,可以透視出國家治理能力建設的發(fā)展脈絡,進而促進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的建構。

一、鄉(xiāng)城二元發(fā)展階段

鄉(xiāng)城二元發(fā)展階段,從1949 年新中國成立到改革開放前的1977 年。 這個階段的國家治理能力是鞏固國家政權,加快社會主義基礎建設。 由于新中國成立之初,西方發(fā)達資本主義國家對我國實行經(jīng)濟封鎖政策,而前蘇聯(lián)作為社會主義國家的典型代表,因此鄉(xiāng)城關系主要仿照前蘇聯(lián)模式進行建立,雖然之后幾經(jīng)修改,但是在制度慣性的作用下,依然保持前蘇聯(lián)模式的基本特點。 1958年,全國人大常委會通過《戶口登記條例》,第一次以法規(guī)的形式將人口統(tǒng)計指標劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。 在現(xiàn)代化的客觀訴求與當時占主導地位的意識形態(tài)等復雜因素的共同作用下[7]70,導致鄉(xiāng)城二元發(fā)展的模式逐漸形成。 鄉(xiāng)城二元發(fā)展階段的特征主要體現(xiàn)在三個方面。

(一)鄉(xiāng)城發(fā)展依靠自上而下的官僚體制運行

“皇權不下縣”是中國歷史上形成的傳統(tǒng),縣級政府在新中國成立之前一直是基層政府,縣級以下主要依靠鄉(xiāng)賢進行治理,而中華人民共和國成立之后,為集中經(jīng)濟和社會資源,改變發(fā)展水平相對較低的現(xiàn)實狀態(tài),在縣級政府之下設置鄉(xiāng)級政府,其中1958 年到1977 年名稱改成人民公社,以通過官僚體制將中央政府的政策層層傳達到社會的每一個角落。 鄉(xiāng)級政府的設置之初,職能和人員都相對較少,主要體現(xiàn)為“上面千條線,下面一根針”,隨著鄉(xiāng)級政府職能的相應增多,不但將一些小行政村合并為鄉(xiāng),把一些大鄉(xiāng)適當劃小[8]4,而且機構和人員相應增加。 在城市地區(qū),設置街道辦事處,雖然其性質并不是一級政府,而是派出機構,但是其職能和機構變化過程相似。 差異為鄉(xiāng)級政府管理的主要對象是農(nóng)村生產(chǎn)大隊,而街道辦事處管理的主要對象是企事業(yè)單位。 同時差異還體現(xiàn)為鄉(xiāng)村地區(qū)實行自然就業(yè),而城市地區(qū)實現(xiàn)國家統(tǒng)一安排就業(yè)。 基層政權在集中資源方面發(fā)揮著重要的作用,不僅體現(xiàn)為集中物質要素,還體現(xiàn)為集中人力資源要素,完成從資本主義經(jīng)濟向社會主義經(jīng)濟的改造,而且使社會主義經(jīng)濟基礎不斷得以夯實。 雖然經(jīng)濟發(fā)展的支出和收入大體相當,但是受到國際環(huán)境和自然環(huán)境的影響較大,因此整體經(jīng)濟波動變化凸顯。

(二)鄉(xiāng)城發(fā)展以實現(xiàn)集體利益為主要目標

在社會主義改造完成之后,鄉(xiāng)城的所有制形式發(fā)生巨大的改變,與社會主義國家性質相匹配。城市的所有制以國家公有制為主要形式,而鄉(xiāng)村所有制以集體所有制為主要形式,將有限的資源集中起來,以集體利益為主要目標,集體組織生產(chǎn)活動和日常生活。 由于經(jīng)濟基礎比較薄弱,加上城市人口的溫飽由國家統(tǒng)一調度,所以嚴格限制鄉(xiāng)村人口向城市流動。 為加強城市青年的集體意識,國家組織城市青年到農(nóng)村地區(qū)參加集體生產(chǎn)活動,通過在農(nóng)村的勞動經(jīng)歷強化對社會主義意識形態(tài)的認同,提升集體利益觀念,充分調動社會主義建設的積極性。 雖然忽視個體利益的作用,但是主流意識形態(tài)的建設過程中,形成集體意識至上的觀念,因此鄉(xiāng)城整體運行狀態(tài)穩(wěn)定。

(三)鄉(xiāng)城的經(jīng)濟分工安排存在顯著差異

該階段實行的計劃經(jīng)濟體制,雖然鄉(xiāng)城的管理體制類似,但是鄉(xiāng)城的經(jīng)濟基礎不同,所以國家對鄉(xiāng)城的經(jīng)濟分工安排存在差異。 由于計劃經(jīng)濟的主要衡量指標是重工業(yè)的具體產(chǎn)量,城市主要發(fā)展鋼鐵為核心的重工業(yè),加強第二產(chǎn)業(yè)體系建設。 考慮到糧食是重要的戰(zhàn)略物資,鄉(xiāng)村的主要任務是大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè),通過集體的生產(chǎn)形式進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。 鄉(xiāng)城在割據(jù)的狀態(tài)分別組織生產(chǎn)活動,加上經(jīng)濟發(fā)展基礎均相對薄弱,鄉(xiāng)城的差距相對較小,以滿足個體的基本生活需求為主,因此經(jīng)濟波動能夠得到快速地改進,造成的社會損失較小。

城鄉(xiāng)二元發(fā)展階段,中國的經(jīng)濟基礎得到快速地增強,充分發(fā)揮中國人力資源數(shù)量眾多的優(yōu)勢,從而為其他方面的發(fā)展提供前提條件,改變經(jīng)濟社會落后的最初狀態(tài),集體凝聚力得以強化,對國家的認同感不斷得到提升。

二、鄉(xiāng)城同質發(fā)展階段

鄉(xiāng)城同質發(fā)展階段,從改革開放之初的1978 年到2001 年。 該階段的主要任務是經(jīng)濟建設,由于計劃經(jīng)濟體制不能適應經(jīng)濟快速發(fā)展的需要,尤其是在國際經(jīng)濟競爭激烈的背景下,加快經(jīng)濟發(fā)展成為國家治理能力的核心內容,以滿足人民增長的需求。 雖然對計劃經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制的區(qū)別認知并不相同,但是經(jīng)過長期的實踐探索和理論研究,得出的結論是市場經(jīng)濟體制既可以姓“資”又可以姓“社”,因此中國的社會主義制度能夠與市場經(jīng)濟體制相結合,從制度創(chuàng)新的角度對經(jīng)濟發(fā)展達成統(tǒng)一認知。 由于國家治理能力由夯實發(fā)展基礎轉向快速地發(fā)展,鄉(xiāng)村的發(fā)展獲得更多機遇和支持,改變了單純從鄉(xiāng)村向城市汲取資源的關系[9]50,鄉(xiāng)城關系發(fā)生顯著變化。 鄉(xiāng)城同質發(fā)展階段的特征主要體現(xiàn)為：

(一)鄉(xiāng)城發(fā)展依靠市場內在活力的激發(fā)

由于市場經(jīng)濟體制強調經(jīng)濟要素的自由流動,因此解除計劃經(jīng)濟體制對經(jīng)濟要素流動的制度性束縛成為關鍵。 在鄉(xiāng)村地區(qū),安徽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,將土地的所有權與生產(chǎn)權分離,充分調動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性,由于這種改革不但使糧食產(chǎn)量得到大幅度地提升,而且符合市場經(jīng)濟體制中的產(chǎn)權明晰要求,所以產(chǎn)生于基層的制度創(chuàng)新得到國家的認可,并向全部鄉(xiāng)村地區(qū)進行推廣。 在城市地區(qū),主要通過國有企業(yè)的改革,加快產(chǎn)權形式的創(chuàng)新,將國有企業(yè)的所有權和管理權分開,引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度,改變其單位性質,使其參與到市場經(jīng)濟的競爭過程之中,不斷增強市場經(jīng)濟主體的意識,承擔起優(yōu)勝劣汰的后果。 與此同時,加快企業(yè)所有制改革,大力鼓勵和發(fā)展非公有制經(jīng)濟,在堅持公有制為主體的前提下,形成多種所有制并存的局面。 因此,不管鄉(xiāng)村地區(qū)自下而上的產(chǎn)權改革形式,還是城市地區(qū)自上而下的產(chǎn)權改革形式,都是通過引入市場的產(chǎn)權明晰體系,制度層面強制性的工農(nóng)剪刀差得到緩解[10]3,激發(fā)社會的內在活力,加快計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的過程。

(二)鄉(xiāng)城發(fā)展重視個體利益的實現(xiàn)

由于在鄉(xiāng)城二元發(fā)展階段的后期,出現(xiàn)“偷懶”現(xiàn)象,降低經(jīng)濟和社會運行效率。 因此如何加以矯正,充分調動個體積極性成為經(jīng)濟發(fā)展要解決的基本問題。 雖然個體利益和集體利益之間并不完全一致,存在相互矛盾的內容,但是兩者并不是完全相異,重合的內容所占比例相對較大。 因此在忽視個體利益的現(xiàn)實背景下,如何充分尊重和維護個體利益成為發(fā)展的必然要求,鼓勵和支持個體追求經(jīng)濟利益,打破將經(jīng)濟基本構成單元為層級性組織的觀念,將家庭和企業(yè)看成經(jīng)濟運行的構成要素。 家庭作為需求者,而企業(yè)作為供給者,兩者在市場經(jīng)濟這只“看不見的手”作用下不斷實現(xiàn)供給均衡,從而實現(xiàn)經(jīng)濟要素配置效率的提升。 在鄉(xiāng)城同質發(fā)展階段,市場經(jīng)濟的優(yōu)勢認識不斷凸顯,其作用范圍和廣度得到深化。 市場效率并不等于市場萬能,因此政府的作用并不能成為守夜人角色,而是充分發(fā)揮宏觀調控作用,所以政府的角色從萬能者向調控者進行轉變,保護個體合法利益的制度不斷完善。 在鄉(xiāng)村地區(qū),政府調控的作用體現(xiàn)為對糧食實行基本保護價格,避免由于市場價格過低,影響糧食種植的積極性,確保糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長,同時以稅收的形式確保農(nóng)村基礎設施的資金保障,使鄉(xiāng)村地區(qū)的個體自由地決定經(jīng)濟要素的使用方式。 農(nóng)民非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入占比越來越高,說明農(nóng)民參與市場的程度逐步提高[11]65。 在城市地區(qū),主要應對市場發(fā)揮作用過程中自發(fā)性導致的問題,以保護消費者的權益為核心,同時加快城市基礎設施的建設。 此階段實行的是市領導縣體制,雖然這個體制在鄉(xiāng)城二元階段曾經(jīng)試行,但是涉及的地區(qū)是少數(shù)發(fā)展水平較高的大城市,而在鄉(xiāng)城同質發(fā)展階段,成為行政區(qū)劃體制中廣泛推行的建制形式,由于鄉(xiāng)城的行政關系成為層級節(jié)制,導致鄉(xiāng)城的經(jīng)濟基礎存在較大差距,基礎設施水平差距不斷擴大,因此個體利益的實現(xiàn)難易程度迥異。

(三)鄉(xiāng)城發(fā)展的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)趨同

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的過程之中,為調動地方經(jīng)濟建設積極性,從財政包干到分稅制,不斷賦予地方經(jīng)濟管理的自主權,同時將經(jīng)濟增長的數(shù)量作為鄉(xiāng)城地區(qū)考核的重要指標。 鄉(xiāng)城地區(qū)在經(jīng)濟領域的積極性都被充分調動起來,經(jīng)濟建設成為最為核心的發(fā)展目標。 由于第二產(chǎn)業(yè)對于經(jīng)濟增長的作用最為明顯,因此鄉(xiāng)城地區(qū)都將發(fā)展核心定位于第二產(chǎn)業(yè)為重心的工業(yè)化。 在鄉(xiāng)村地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,符合當時國家大力發(fā)展中小城市,就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的區(qū)域規(guī)劃。 在城市地區(qū),非公有制企業(yè)得到快速的發(fā)展,公共部門的人員辭職“下?！苯?jīng)商。 不管鄉(xiāng)村地區(qū)還是城市地區(qū),均抓住當時市場經(jīng)濟發(fā)展之初的制度紅利,促進了中國20 多年保持10%以上的年經(jīng)濟增長速度,使得中國的全球經(jīng)濟排名不斷提高,成為世界經(jīng)濟體系中的重要組成部分。 但是鄉(xiāng)城在同質發(fā)展階段中,發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基本類似,主要以化工、水泥、鋼鐵等重工業(yè)為主,依靠大量的資金投入和廉價的勞動力優(yōu)勢,獲得長期的經(jīng)濟增長,加上大多數(shù)城市自身發(fā)展能力相對較弱,沒有起到帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的作用[12]92,因此鄉(xiāng)城之間形成激烈的競爭關系,圍繞經(jīng)濟要素展開競爭,而且此種競爭以行政區(qū)劃的剛性界限為邊界,學術界將此稱為“行政區(qū)經(jīng)濟”。 由于其以經(jīng)濟增長結果為績效評價標準,忽視經(jīng)濟增長所付出的相應成本,鄉(xiāng)城企業(yè)在發(fā)展過程之中出現(xiàn)經(jīng)濟凈收益較低、依靠政府財政補貼維持的困境,在20 世紀末期,大量企業(yè)破產(chǎn)、人員下崗,從而導致新一輪經(jīng)濟改革。由于不考慮經(jīng)濟成本,尤其是社會成本,出現(xiàn)了高污染行業(yè),使得環(huán)境污染問題成為鄉(xiāng)城地區(qū)都面臨的現(xiàn)實問題,建立自然環(huán)境、經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間和諧關系的可持續(xù)發(fā)展理念成為進一步發(fā)展的共識。

在鄉(xiāng)城同質發(fā)展階段,充分激發(fā)經(jīng)濟增長中的社會活力,在相對穩(wěn)定的國際環(huán)境下,保持經(jīng)濟持續(xù)且高速的增長,在較短的時間內完成工業(yè)化發(fā)展的進程。 對于鄉(xiāng)城而言,政府職能從全能角色不斷轉向宏觀調控者,發(fā)展初期均尊重個體利益的合理內容,正確處理個體利益和集體利益的關系。 同時對發(fā)展的認識不斷深入,最初發(fā)展重心是經(jīng)濟增長,之后轉向可持續(xù)發(fā)展的理念,從注重量的發(fā)展不斷過渡到質的發(fā)展,使計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉型過程不斷深入,二元發(fā)展階段中鄉(xiāng)作為城的附屬關系正在發(fā)生改變,鄉(xiāng)的重要性不斷提升,體現(xiàn)為發(fā)展目標和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)趨同。但城市地位的不斷上升重塑著鄉(xiāng)城之間的粘連關系[13]48,使得鄉(xiāng)城差距不斷擴大。

三、鄉(xiāng)城包容發(fā)展階段

鄉(xiāng)城包容發(fā)展階段,從2002 年提出全面建設小康目標至今。 國家治理能力發(fā)生顯著變化,從注重經(jīng)濟增長轉向經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。 對于經(jīng)濟發(fā)展而言,不但關注最后的經(jīng)濟收益,更加關注經(jīng)濟成本和社會成本的代價。 經(jīng)濟成本和經(jīng)濟收益之間的關系,通過量化的方法加以衡量,能夠以數(shù)字的形式計算出凈收益,如果凈收益為負,那么經(jīng)濟發(fā)展方式需要轉變。 社會成本難以用數(shù)據(jù)加以量化,主要通過經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展之間的關系進行分析,經(jīng)濟發(fā)展是社會發(fā)展的手段,社會發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的最終目的,因此不能以自然環(huán)境和歷史文化為代價進行經(jīng)濟發(fā)展。 因此,對于國家治理能力而言,科學發(fā)展成為關鍵性內容,使得鄉(xiāng)城關系從同質發(fā)展階段過渡到包容發(fā)展階段,總體上已經(jīng)到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段[14]10。 鄉(xiāng)城包容發(fā)展階段的特征體現(xiàn)為：

(一)優(yōu)化政府主導的多元動力來源

在經(jīng)過市場經(jīng)濟體制的實踐探索之后,發(fā)現(xiàn)市場在配置資源方面的優(yōu)勢明顯,但是不可能在所有領域都能顯示出來,其作用范圍是有限的。 在政府占主導的制度背景下,應充分發(fā)揮政府的內在優(yōu)勢。 在鄉(xiāng)城地區(qū),充分釋放市場作用的潛力,將其性質認知從基礎性作用過渡到?jīng)Q定性作用,配置經(jīng)濟要素的效率不斷提升。 在鄉(xiāng)村地區(qū),通過取消農(nóng)業(yè)稅,切實減輕農(nóng)民的經(jīng)濟負擔,實現(xiàn)共享改革開放的成果。 同時通過土地流轉和產(chǎn)權改革等多種方式,掃清市場發(fā)揮作用面臨的制度困境,使規(guī)模經(jīng)濟的形成具備前提條件,加快鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟要素深層次地融入到價格作用的范圍之內。 轉變以工業(yè)化、城市化為導向的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,尊重鄉(xiāng)村價值,注重激發(fā)鄉(xiāng)村振興的“內生動力”[15]2。 在城市地區(qū),通過政府的行政方式和經(jīng)濟手段,逐漸淘汰落后產(chǎn)業(yè),大力扶持高新技術產(chǎn)業(yè),形成國有企業(yè)與私有企業(yè)、大型企業(yè)集團與小微企業(yè)共同發(fā)展的局面。 因此在鄉(xiāng)城關系中,通過政府主導的方式形成多元化動力來源,加快經(jīng)濟體制的轉型,特別是供給側結構改革,使得鄉(xiāng)城的支柱產(chǎn)業(yè)雷同問題逐漸加以解決,鄉(xiāng)城發(fā)展動力因地制宜,促進市場在資源配置方面的優(yōu)勢發(fā)揮。

(二)構建鄉(xiāng)城統(tǒng)籌的基本公共服務均等化

由于長期通過“剪刀差”的方式,鄉(xiāng)村長期反哺城市發(fā)展,加上鄉(xiāng)城的經(jīng)濟基礎差異懸殊,所以鄉(xiāng)城地區(qū)的基本公共服務水平存在明顯差距。 科學發(fā)展的重要內容之一就是減少區(qū)域不均衡,通過城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展,因此鄉(xiāng)城統(tǒng)籌是最為核心的發(fā)展目標。 鄉(xiāng)城統(tǒng)籌的基礎是實現(xiàn)基本公共服務均等化,由傳統(tǒng)的為生產(chǎn)服務轉向更為全面、系統(tǒng)和廣泛的為生產(chǎn)和生活服務[16]7。 按照社會公平的基本原則,提升鄉(xiāng)村地區(qū)的基本公共服務水平。 國家將鄉(xiāng)村地區(qū)的義務教育、基本醫(yī)療、養(yǎng)老服務、環(huán)境衛(wèi)生作為重點領域進行建設：一方面逐年增加財政投入,使得硬件設施的整體水平逐漸提高,比如鄉(xiāng)村地區(qū)的養(yǎng)老金不斷增加,加快鄉(xiāng)村地區(qū)中小學和醫(yī)院硬件基礎設施的建設;另一方面,通過“三支一扶”政策引導,吸引專業(yè)人才到鄉(xiāng)村基層進行支援性服務,提升專業(yè)化水平。 在城市的基本公共服務中,主要目的是提升服務效率,通過政府購買和PPP 等多種形式,改變政府提供基本公共服務的單一局面,為社會組織、企業(yè)和社區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢提供現(xiàn)實空間,使多元主體共同參與到基本公共服務的供給之中,在政策試點的過程中提升服務的針對性和有效性,探索制度創(chuàng)新的具體形式。 所以鄉(xiāng)城統(tǒng)籌中的基本公共服務均等化,以滿足日益增長的人民需要為目的,但是鄉(xiāng)城的人民需要存在差異,所以建設的著重點和具體方式不同。

(三)建立鄉(xiāng)城互補的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構

由于鄉(xiāng)城的經(jīng)濟要素優(yōu)勢不同,所以其內在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不同。 發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗表明,城鎮(zhèn)化水平達到40%,大力發(fā)展的經(jīng)濟領域是第三產(chǎn)業(yè)。 通過戶籍制度的改革,加快人口從鄉(xiāng)村地區(qū)進入城市,減少土地承載的經(jīng)濟壓力,逐漸消解鄉(xiāng)城統(tǒng)籌發(fā)展的體制障礙和制度缺失[17]5。 從2004年連續(xù)發(fā)布的中央一號文件都聚焦三農(nóng)問題[18]56,通過國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,加快形成具有本土優(yōu)勢的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè),充分利用本地的農(nóng)業(yè)資源,大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。 國家的特色小鎮(zhèn)計劃已經(jīng)實施兩個批次,目的在于圍繞中心城市的經(jīng)濟分工需要,打破行政區(qū)劃的限制,充分發(fā)揮城市對鄉(xiāng)村地區(qū)的輻射作用,在精準扶貧的基礎上探尋適合鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的模式。 城市地區(qū)在發(fā)展過程中,充分發(fā)揮對鄉(xiāng)村經(jīng)濟要素的吸引作用,實現(xiàn)城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級,促進高新技術行業(yè)的發(fā)展,加快經(jīng)濟轉型過程。 鄉(xiāng)城經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的定位不同,相互之間的關系從競爭轉向合作,在經(jīng)濟要素的雙向流動過程中增加市場發(fā)揮作用的領域。 雙向合作表現(xiàn)為鄉(xiāng)村對城市發(fā)展的要素支持,以及城市對鄉(xiāng)村發(fā)展的資源反哺[19]18。 為建立鄉(xiāng)城合作的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構,政府的管理機構和管理方式發(fā)生巨大的變化。 一方面,打破“上下對口、左右對齊”的政府機構設置方式,2008 年開始進行大部制機構改革,根據(jù)鄉(xiāng)城地區(qū)管理對象的不同,設置不同的管理機構,撤銷、合并和重組的政府機構方案差異化,進而將黨的機構納入大部制改革的范圍。 通過大部制機構改革,適應鄉(xiāng)城地區(qū)不同的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構管理需要,提升管理效率。 根據(jù)鄉(xiāng)城經(jīng)濟發(fā)展的內在規(guī)律,改變市領導縣體制,實施不同的省直管縣體制形式,加快鄉(xiāng)城管理方式的差異化,在減少管理幅度的基礎上,提升鄉(xiāng)城政策的有效性。政府通過放管服改革措施,使管理方式從事前管制轉向事后監(jiān)管,減少政府管理事項,以充分發(fā)揮市場對鄉(xiāng)城經(jīng)濟領域協(xié)調的作用,形成相互補充的產(chǎn)業(yè)結構,從而實現(xiàn)集聚效應。

鄉(xiāng)城包容發(fā)展階段,是市場經(jīng)濟體制深化改革的必然結果,也是國家治理能力主動調整形成的演進方向。 在增量改革向存量改革的過程中,鄉(xiāng)城關系形成相互依賴和相互促進的關系。 國家治理能力從經(jīng)濟增長轉向可持續(xù)發(fā)展,加快鄉(xiāng)城不同的產(chǎn)業(yè)結構形式選擇過程。 為在鄉(xiāng)城地區(qū)充分發(fā)揮市場配置效率的優(yōu)勢,國家一方面提供市場無法發(fā)揮作用的基本公共服務,另一方面深化管理機構和管理方式改革,持續(xù)清除計劃經(jīng)濟體制形成的制度慣性和路徑依賴。 按照市場經(jīng)濟體制的要求深化改革,在政府主導性下,為多元治理主體在鄉(xiāng)城統(tǒng)籌發(fā)展中的優(yōu)勢發(fā)揮提供政策保障,培育市場和社會的治理能力,從而初步形成鄉(xiāng)城多層次互動的制度基礎。

四、鄉(xiāng)城關系的變遷規(guī)律

鄉(xiāng)城關系70 年的變遷過程,以國家治理的能力建設為目標,不斷進行調整。 不但促進國家治理體系適應國內外的制度環(huán)境,而且滿足人民在不同發(fā)展階段的具體需求。 鄉(xiāng)城關系從以鄉(xiāng)促城到以城帶鄉(xiāng),鄉(xiāng)城相互促進,變遷規(guī)律體現(xiàn)為：

(一)鄉(xiāng)城關系變遷目標為國家治理能力建設

在鄉(xiāng)城二元發(fā)展階段,中國共產(chǎn)黨將國家治理能力定位于國家政權的鞏固,在完成社會主義改造之后,將國家經(jīng)濟建設特別是重工業(yè)建設作為核心內容,建設重點轉移到城市建設之中,將鄉(xiāng)村定位于城市的原材料供給基地,充分集中有限資源,加快重工業(yè)建設,使得國家治理能力的制度性依托得到整體提升,建立起重工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,鄉(xiāng)城二元發(fā)展階段符合國家治理能力建設的需要,完成鞏固國家政權的目標。 在鄉(xiāng)城同質發(fā)展階段,中國共產(chǎn)黨將國家治理能力從鞏固國家政權轉向經(jīng)濟快速增長,創(chuàng)新性將市場經(jīng)濟體制與社會主義制度將結合,提出建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制目標,其核心目標為加快經(jīng)濟發(fā)展速度,以鄉(xiāng)促城的政策逐漸調整,不斷培育市場經(jīng)濟的成熟程度,使鄉(xiāng)城地區(qū)的經(jīng)濟增長速度得到快速提高。 政府經(jīng)濟管理方式加以改革,使所有權和管理權相分離,大力鼓勵和支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展,使得中國經(jīng)濟保持長期的增長速度,經(jīng)濟水平得到快速提升。 在鄉(xiāng)城包容發(fā)展階段,中國共產(chǎn)黨將國家治理能力定位為全面建設小康社會,其中包括經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的協(xié)調,使快速的經(jīng)濟發(fā)展成果利于社會發(fā)展,調整鄉(xiāng)城的經(jīng)濟結構形式,促進鄉(xiāng)城之間經(jīng)濟要素的自由流動,使得鄉(xiāng)城經(jīng)濟發(fā)展建立起相互依賴的關系,同時提出共享改革開放成果目標,出現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)的治理局面。 因此,鄉(xiāng)城關系的發(fā)展過程適應經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求,是社會主義制度的優(yōu)勢充分體現(xiàn),即在中國共產(chǎn)黨的正確領導下,不斷深化對國家治理能力的認知,進而主動調整鄉(xiāng)城關系。

(二)鄉(xiāng)城關系變遷方式為漸進式改革

在鄉(xiāng)城二元發(fā)展階段,首先進行社會主義改造,在鄉(xiāng)村和城市地區(qū)都建立與社會制度相匹配的經(jīng)濟基礎,在鄉(xiāng)村的建設過程中,將糧食生產(chǎn)作為關鍵性目標,通過集體生產(chǎn)的形式,提升生產(chǎn)的積極性,而在城市中,將鋼鐵作為發(fā)展的主要經(jīng)濟行業(yè),進而發(fā)展其他重工業(yè),重工業(yè)的發(fā)展促進建立起經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè),充分利用中國人力資源的優(yōu)勢,在鄉(xiāng)城地區(qū)逐漸形成與國家政權鞏固相適應的完整體系,適應國家治理的現(xiàn)實需求。 在鄉(xiāng)城二元發(fā)展向同質發(fā)展的轉型過程中,初期嘗試將計劃經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制相結合,考慮到發(fā)展實踐的客觀情況,在鄉(xiāng)村地區(qū)不斷完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度,在城市地區(qū)不斷深化企業(yè)所有制形式改革,在鄉(xiāng)城均加快計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉型,不斷發(fā)揮市場在資源配置中的優(yōu)勢作用,完成國家治理能力的轉變。 在進入鄉(xiāng)城包容發(fā)展階段,經(jīng)濟發(fā)展到一定水平,使得國家治理能力發(fā)展發(fā)生變化,在協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展過程中,允許鄉(xiāng)村經(jīng)濟要素向城市自由流動,進而鼓勵和支持城市經(jīng)濟要素向鄉(xiāng)村地區(qū)進行輻射,鄉(xiāng)城的經(jīng)濟結構層次得到顯著提升,在促進鄉(xiāng)城經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展過程中,將基本公共服務均等化作為重心,使經(jīng)濟發(fā)展成果促進社會發(fā)展水平的提升。 鄉(xiāng)城關系的發(fā)展過程并不是俄羅斯式的激進式改革方式,而是與其他領域的改革一樣,通過漸進式改革方式,在不斷總結發(fā)展中的經(jīng)驗和吸取教訓基礎上,減少政策試點的成本,構建制度創(chuàng)新的持續(xù)性動力機制。

(三)鄉(xiāng)城關系變遷出發(fā)點為滿足人民變化的需求

只有當發(fā)展的目標與社會的福祉及人民的性福相契合時,發(fā)展才獲得正當性[20]28。 鄉(xiāng)城關系的變遷過程,以治理主體的現(xiàn)實能力為依托,滿足人民變化的需求。 在鄉(xiāng)城二元發(fā)展階段,以滿足人民對公共安全和基本溫飽的需求為出發(fā)點,以政府為主體,充分調動各個方面的積極性和主動性,在集體生產(chǎn)的過程中,確保糧食產(chǎn)量的提高和重工業(yè)領域的發(fā)展,滿足基本需求,進而解除西方國家對中國的封鎖狀態(tài)。 在鄉(xiāng)城同質發(fā)展階段,以滿足人民對更高物質生活水平追求為出發(fā)點,在政府主導性作用下,通過一系列改革舉措,使市場在配置資源的效率優(yōu)勢逐漸發(fā)揮出來,提供多樣化的產(chǎn)品,使人民的物質生活水平不斷得到提高。 在鄉(xiāng)城包容性發(fā)展階段,以滿足人民對更加均衡和公平制度的追求為出發(fā)點,通過鄉(xiāng)城統(tǒng)籌的制度建構,在政府深入改革的基礎上,加快市場經(jīng)濟體制的建設,使鄉(xiāng)城建立起雙向互動的關系,減少鄉(xiāng)城經(jīng)濟社會發(fā)展的差距,使鄉(xiāng)城人民共享經(jīng)濟發(fā)展所帶來的社會成果,區(qū)域差距逐漸縮小,加快滿足人民對美好生活追求的愿望。 鄉(xiāng)城關系的發(fā)展過程是滿足人民變化需求的制度化建設歷程,以政府為主導的多元治理主體能力不斷得以提升。

鄉(xiāng)城關系70 年的變遷過程,在中國共產(chǎn)黨的正確領導下,對國家治理能力進行準確判斷,進而采用漸進式的改革方式,加快國家治理體系的建設歷程。 根據(jù)國家治理主體的現(xiàn)實能力,發(fā)揮政府治理能力的主導性作用,培育其他治理主體的能力,在多元治理主體能力優(yōu)化的過程中,滿足人民不斷變化的需求,在制度變革的過程中,鄉(xiāng)城關系不斷優(yōu)化,促進國家其他方面的制度創(chuàng)新。

五、鄉(xiāng)城關系的未來展望

以中國共產(chǎn)黨的堅強領導為基礎,不斷完善鄉(xiāng)城之間經(jīng)濟要素更加自由流動的制度保障,使市場的效率優(yōu)勢充分顯現(xiàn),以鄉(xiāng)城統(tǒng)一標準的基本公共服務體系構建為重心,在處理好政府與市場關系的過程中,促進多元主體協(xié)同治理機制構建,使鄉(xiāng)城一體化成為國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的內容構成與動力來源。

(一)確保市場的效率優(yōu)勢在鄉(xiāng)城發(fā)展中充分顯現(xiàn)

由于經(jīng)濟轉型過程中,市場經(jīng)濟體制正將進入深化改革的階段,鄉(xiāng)城關系的協(xié)調構建面臨的制度性困境更加明顯,因此只能通過更為深層次的制度變革,才能加快市場在鄉(xiāng)城協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮更為重要的作用。 政府通過繼續(xù)深化放管服改革,在市場效率發(fā)揮作用的領域進一步退出,使經(jīng)濟要素在鄉(xiāng)城之間更加自由流動,在堅持可持續(xù)發(fā)展的理念下,鄉(xiāng)城發(fā)展體現(xiàn)自身優(yōu)勢的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè),形成網(wǎng)絡化的鄉(xiāng)城經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構。 打破行政區(qū)劃的剛性限制,優(yōu)化跨區(qū)域的鄉(xiāng)城發(fā)展規(guī)劃,使鄉(xiāng)城之間的吸引和輻射作用得以同時且充分的顯現(xiàn),使新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間建立有機聯(lián)系,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)城一體化。

(二)建立鄉(xiāng)城統(tǒng)一標準的基本公共服務體系

成熟的市場經(jīng)濟體制重要標志是建立完備的基本公共服務體系。 目前鄉(xiāng)城的基本公共服務水平主要與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致,由此標準并不統(tǒng)一,存在明顯的差距。 為加快培育市場經(jīng)濟體制的成熟,應統(tǒng)一鄉(xiāng)城地區(qū)的基本公共服務體系。 鄉(xiāng)城基本養(yǎng)老保障制度并軌為標志,基本公共服務政策體系的一體化開始啟動[21]32。 通過財政轉移和鄉(xiāng)城援助等多種方式,提高鄉(xiāng)村地區(qū)的基本公共服務財政支持力度,不斷實現(xiàn)標準統(tǒng)一化。 同時在鄉(xiāng)城統(tǒng)一標準的基本公共服務體系的建設過程中,通過引入第三方介入的績效評估體系,提升公共財政投入的效率。 以結果為導向的鄉(xiāng)城基本公共服務體系建設過程,有利于引入政府之外的更多治理主體參與到供給過程之中,根據(jù)鄉(xiāng)城地區(qū)的實際情況,探索基本公共服務的供給形式。 通過制度改革,增強非政府治理主體參與鄉(xiāng)城基本公共服務體系的內在動力,為鄉(xiāng)城基本公共服務的異地使用和結算提供前提條件。 政府主導下的多元治理主體參與的鄉(xiāng)城基本公共服務體系,既能探索基本公共服務體系的多種實踐形式,又能提升供給過程的效率。 鄉(xiāng)城統(tǒng)一標準的基本公共服務體系,能夠有效地減少鄉(xiāng)城經(jīng)濟社會發(fā)展差距,探索鄉(xiāng)城一體化的制度保障,促進鄉(xiāng)城經(jīng)濟社會和諧關系的體制健全。

(三)構建鄉(xiāng)城發(fā)展的多元主體協(xié)同治理機制

在中國共產(chǎn)黨的堅強領導下,將鄉(xiāng)城一體化作為國家治理能力的內容構成,以此為目標,不斷建立起多元主體互動而形成的協(xié)同治理機制。 由于政府在現(xiàn)實中的主導性地位,應該開始鄉(xiāng)城分治,實現(xiàn)市、縣平級,分工合作,上級監(jiān)管和協(xié)調、要素合理流動[22]35。 鄉(xiāng)城的協(xié)同治理機制,以政府的職能深入轉變和持續(xù)改革為基礎,政府將核心職能定位為鄉(xiāng)城一體化的整體規(guī)劃和宏觀調控,進一步減少對鄉(xiāng)城微觀經(jīng)濟活動的行政干預,為市場和社會的更多作用發(fā)揮提供政策支持和實訓機會。 鄉(xiāng)城協(xié)同治理機制的核心是正確處理政府與市場的關系,由于社會主義市場經(jīng)濟體制進入深層次的轉型階段,因此應使市場在資源配置中的決定性作用不斷實現(xiàn)。 但是應充分意識到市場的作用不能無限夸大,在市場失靈的領域,特別是在鄉(xiāng)城經(jīng)濟發(fā)展差距不斷擴大的現(xiàn)實狀況下,政府應該充分發(fā)揮引導作用,通過鄉(xiāng)城基礎設施的無縫隙連接,加快鄉(xiāng)城的特色發(fā)展模式形成,使鄉(xiāng)村地區(qū)完全融入到市場經(jīng)濟的運行過程,建立起有效應對市場失靈的策略,政府更有效地承擔起培育鄉(xiāng)城市場經(jīng)濟體制不斷成熟的職責,使市場經(jīng)濟體制建設和政府職能轉變相互促進。 同時政府還應繼續(xù)承擔起培育社會成熟的職責,使社會組織和自治組織在鄉(xiāng)城一體化中,承擔起政府外移的職能,創(chuàng)新鄉(xiāng)城一體化的實踐模式。 因此,鄉(xiāng)城發(fā)展的多元主體協(xié)同治理機制,以政府職能深入轉變?yōu)榍疤?以正確處理政府與市場的關系為核心,形成協(xié)同治理的制度格局。

六、結束語

鄉(xiāng)城關系70 年的變遷,經(jīng)歷鄉(xiāng)城二元發(fā)展、鄉(xiāng)城同質發(fā)展和鄉(xiāng)城包容發(fā)展三個階段,未來展望是鄉(xiāng)城一體化。 鄉(xiāng)城關系的變遷過程是在中國共產(chǎn)黨的正確領導下,結合國內外的制度環(huán)境,對國家治理能力進行準確判斷的前提下,建構鄉(xiāng)城關系發(fā)展的具體模式。 鄉(xiāng)城關系的變遷過程與國家其他領域發(fā)展一脈相承,不但促進經(jīng)濟發(fā)展,實現(xiàn)鞏固國家政權,而且使中國成為世界經(jīng)濟大國。同時采用漸進式改革方式,不斷滿足人民變化的需求,在政府主導下,調整鄉(xiāng)城關系的發(fā)展重心,不斷得以優(yōu)化,促進鄉(xiāng)城協(xié)調發(fā)展。

在拉美國家的鄉(xiāng)城關系變遷過程中,以國家為主導的調整過程,經(jīng)常出現(xiàn)國家和社會對鄉(xiāng)城發(fā)展認知的分歧,所以難以實現(xiàn)改革的最初目的。 杜贊奇在《文化、權力與國家》中提出文化網(wǎng)絡的重要作用[23]15,拉美國家的鄉(xiāng)城關系主要仿照英美西方國家的制度進行整體性移植,忽視與文化網(wǎng)絡之間的難以匹配問題。 而中華人民共和國成立70 年以來,中國的鄉(xiāng)城關系變遷既學習其他國家的先進經(jīng)驗,又注重文化網(wǎng)絡的現(xiàn)實影響,國家治理能力是國家和社會共同選擇的結果,完全以人民為中心,所以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求,鄉(xiāng)城關系的變遷過程在穩(wěn)定有序的制度背景下進行,探索出基于中國本土實踐特色的鄉(xiāng)城協(xié)調發(fā)展模式。