沈滿洪

(1.寧波大學(xué) 商學(xué)院，浙江 寧波 315211；2.寧波大學(xué) 東海研究院，浙江 寧波 315211)

習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，是以美麗中國(guó)為目標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想。因此，研究習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述的發(fā)展脈絡(luò)、基本內(nèi)容、主要特色及歷史貢獻(xiàn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

一、習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述的發(fā)展脈絡(luò)

從習(xí)近平生態(tài)文明思想的萌發(fā)到思想體系的形成，其生態(tài)文明體制改革的重要論述大致可以分成以下三個(gè)階段：

(一)高度重視機(jī)制和制度在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用(2002—2007)

浙江省是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要萌發(fā)地，也是全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的先行地。習(xí)近平同志在2002—2007年主政浙江期間，十分重視生態(tài)文明建設(shè)。到浙江工作僅半年多時(shí)間，習(xí)近平同志就提出了“八八戰(zhàn)略”，戰(zhàn)略之五就是“進(jìn)一步發(fā)揮浙江的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建生態(tài)省，打造‘綠色浙江’”。在創(chuàng)建生態(tài)省的進(jìn)程中，習(xí)近平同志十分注重機(jī)制和制度建設(shè)。他說(shuō)：“深化改革是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的動(dòng)力。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，注重運(yùn)用價(jià)格、財(cái)稅、金融手段促進(jìn)資源的節(jié)約和有效利用?！盵1]192“法治建設(shè)是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的保障……抓緊制定和完善促進(jìn)資源節(jié)約使用、有效利用的法律法規(guī)，制定更加嚴(yán)格的節(jié)約的標(biāo)準(zhǔn)，建立強(qiáng)制淘汰制度，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，建立新上建設(shè)項(xiàng)目的資源評(píng)價(jià)體系?！盵1]192在談及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，他特別強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)機(jī)制”：一是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，“建立和完善促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和科學(xué)考核機(jī)制，建立健全有關(guān)的法律法規(guī)體系，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，從法制上制裁、從經(jīng)濟(jì)杠桿上制約浪費(fèi)資源的行為”[1]194。二是逐步建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，“要研究探索把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)放到區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償上來(lái)，對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)實(shí)行特殊政策。還要研究探索通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)手段讓社會(huì)各階層之間進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償”[1]194-195。在論述干部的政績(jī)觀時(shí)，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“要科學(xué)制定干部政績(jī)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，形成正確的用人導(dǎo)向和用人制度……要看GDP，但不能唯GDP。GDP快速增長(zhǎng)是政績(jī)，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)也是政績(jī)?！盵2]30這些論述集中體現(xiàn)在四個(gè)論點(diǎn)上：一是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制即價(jià)格機(jī)制在自然資源配置中的調(diào)節(jié)作用；二是發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”中的促進(jìn)作用；三是充分發(fā)揮法律法規(guī)等制度在生態(tài)文明建設(shè)中的保障作用；四是著力構(gòu)建包括生態(tài)保護(hù)在內(nèi)的干部政績(jī)考核制度并使之發(fā)揮牽引作用。

(二)明確提出“生態(tài)文明制度建設(shè)”并構(gòu)建生態(tài)文明制度框架(2007—2012)

黨的十七大報(bào)告在描繪更高要求的小康社會(huì)時(shí)首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”，并用一段話闡述生態(tài)文明建設(shè)，從而形成了物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明的文明體系。這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人類文明傳承和創(chuàng)新的重要貢獻(xiàn)。習(xí)近平同志在2007—2012年擔(dān)任政治局常委期間，雖然不分管生態(tài)文明工作，但是一直高度關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)。習(xí)近平同志主持起草的黨的十八大報(bào)告按照“五位一體”的框架，在第八部分系統(tǒng)闡述了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。其中，第四點(diǎn)首次提出了“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”?！吧鷳B(tài)文明制度建設(shè)”是一個(gè)全新的概念?！吧鷳B(tài)文明制度”是對(duì)“生態(tài)制度”的升華，“制度建設(shè)”是對(duì)“制度創(chuàng)新”的升華?！吧鷳B(tài)文明制度建設(shè)”既包括對(duì)被實(shí)踐證明有效的生態(tài)文明制度的繼承，又包括根據(jù)新情況新形勢(shì)而開(kāi)展的生態(tài)文明制度的創(chuàng)新；既包括單一的生態(tài)文明制度的建設(shè)，又包括生態(tài)文明制度體系的建設(shè)；既包括生態(tài)文明制度的完善，又包括生態(tài)文明制度的加強(qiáng)。黨的十八大報(bào)告在提出生態(tài)文明制度建設(shè)這一核心概念的同時(shí)，系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明考核獎(jiǎng)懲機(jī)制、最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管追責(zé)制度、生態(tài)文明宣傳教育制度等五大制度：“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，形成合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造愛(ài)護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！盵3]646這是對(duì)生態(tài)文明制度內(nèi)涵的首次系統(tǒng)闡述。其中，生態(tài)文明考核獎(jiǎng)懲機(jī)制、最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管追責(zé)制度屬于別無(wú)選擇的強(qiáng)制性制度，資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度屬于權(quán)衡利弊的選擇性制度，生態(tài)文明宣傳教育制度屬于道德教化的引導(dǎo)性制度。十八大報(bào)告僅用五大代表性制度就勾勒了生態(tài)文明制度的初步框架。

(三)大力推進(jìn)生態(tài)文明體制改革并做好制度體系頂層設(shè)計(jì)(2013—2018)

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)是全面、系統(tǒng)、深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的五年。2013年召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)是專題研究全面深化改革的會(huì)議。在生態(tài)文明體制改革方面，會(huì)議的主要成果體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是習(xí)近平同志所做的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》[4](以下簡(jiǎn)稱《說(shuō)明》)。《說(shuō)明》對(duì)健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制和完善自然資源監(jiān)管體制做了專門解釋，其中提出了“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念。這一理念成為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想。二是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)?！稕Q定》按照“五位一體”總體布局的框架，系統(tǒng)闡述了經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革和生態(tài)文明體制改革。其中第十四部分就是“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”[5]，主要內(nèi)容是：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。

根據(jù)黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)的精神，中央出臺(tái)了系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》[6](以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》共有九章35條，其中，第六章“健全生態(tài)文明制度體系”闡述了10條生態(tài)文明的正式制度，第七章“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)督”闡述了2條生態(tài)文明制度的實(shí)施機(jī)制，第八章“加快形成推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的良好社會(huì)風(fēng)尚”闡述了3條生態(tài)文明的非正式制度，生態(tài)文明制度建設(shè)的條目數(shù)占到整個(gè)文件的43%。這充分說(shuō)明制度在生態(tài)文明建設(shè)中的重要性。

在明確了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、思路、原則等基本問(wèn)題的基礎(chǔ)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央又全面謀劃了生態(tài)文明體制改革的綱領(lǐng)性文件《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2015年9月，中共中央政治局審議通過(guò)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，并以中共中央和國(guó)務(wù)院的名義正式發(fā)布。方案分為10個(gè)部分，共56條，其中舉措47條，提出建立健全八大制度，分別為健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，建立空間規(guī)劃體系，完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，建立健全環(huán)境治理體系，健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系，完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度[7]。這是最全面闡述生態(tài)文明制度的文件。

黨的十九大報(bào)告按照“五位一體”的框架系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明建設(shè)，尤其突出了生態(tài)文明體制改革[8]。第九部分的標(biāo)題就是“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，主要闡述了推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問(wèn)題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等四個(gè)方面的內(nèi)容。從標(biāo)題看，似乎只有“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”是生態(tài)文明體制改革的內(nèi)容，實(shí)際上其他三個(gè)部分均有大量生態(tài)文明體制改革方面的內(nèi)容。

在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平同志發(fā)表了重要講話，首次提出了新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的“六大原則”和“五大體系”[9]?！傲笤瓌t”之五就是“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，“五大體系”之四就是“生態(tài)文明制度體系”。這足見(jiàn)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要性。此次會(huì)議對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的理念做了系統(tǒng)梳理，形成“六大原則”；首次提出生態(tài)文明體系即“五大體系”，使生態(tài)文明建設(shè)體系化；再次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明制度體系，努力形成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。至此，習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述趨于體系化。

二、習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述的基本內(nèi)容

習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述主要包括三個(gè)層面的內(nèi)容：一是生態(tài)文明體制(system)改革思想；二是生態(tài)文明機(jī)制(mechanism)設(shè)計(jì)思想；三是生態(tài)文明制度(institution)建設(shè)思想。

(一)生態(tài)文明體制改革思想

1.按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)改革國(guó)家管理部門。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，雖然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)可以分成森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、湖泊生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)、城市生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)等不同的子系統(tǒng)，但生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體功能并非各個(gè)子系統(tǒng)功能的簡(jiǎn)單加總。因此，習(xí)近平同志在十八屆三中全會(huì)上的《說(shuō)明》中指出，“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，“由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”[4]?！墩f(shuō)明》為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革指明了方向。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中最引人矚目的是自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局。自然資源部涉及八個(gè)部門的職能整合，生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家林業(yè)和草原局均涉及七個(gè)部門的職能整合。從生態(tài)文明體制角度審視，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革至少在相當(dāng)大的程度上解決了“九龍治水”“九龍治?！钡榷嗄陙?lái)想解決而沒(méi)有解決的問(wèn)題。

2.按照“兩山論”的觀點(diǎn)改革核算制度。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，都是為了改善人類的福祉。因此，一般情況而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政績(jī)，保護(hù)環(huán)境也是政績(jī)。但經(jīng)濟(jì)效益來(lái)得快，環(huán)保效益來(lái)得慢。所以，政府部門往往熱衷于招商引資而不屑于環(huán)境保護(hù)。從靜態(tài)的角度考察，生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益加總的綜合效益也許是遞增的。雖然綜合效益是增加的，但生態(tài)效益是遞減的，也就是說(shuō)發(fā)展經(jīng)濟(jì)是建立在破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)之上的，由此導(dǎo)致發(fā)展的不可持續(xù)。因此，需要從動(dòng)態(tài)的角度進(jìn)行考察，努力追求綜合效益的最大化。習(xí)近平同志在浙江工作時(shí)就概括了“兩山論”的“認(rèn)識(shí)三階段論”：第一階段，只要金山銀山，不要綠水青山；第二階段，既要金山銀山，又要綠水青山；第三階段，綠水青山就是金山銀山[2]13。其核心思想是“綠水青山就是金山銀山”。擔(dān)任總書記后，習(xí)近平同志旗幟鮮明地提出了“兩山論”的“三個(gè)重要論斷”：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！盵10]正是在“兩山論”的指引下，我國(guó)大力推進(jìn)了資源稅、環(huán)境稅、碳稅制度的改革探索，推進(jìn)了生態(tài)補(bǔ)償、循環(huán)補(bǔ)貼、低碳補(bǔ)助的改革探索，推進(jìn)了用水權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)、林權(quán)、碳排放權(quán)的有償使用和交易制度試點(diǎn)，在越來(lái)越多的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了綠水青山的價(jià)值轉(zhuǎn)化。

3.按照控制論的觀點(diǎn)改革條塊職責(zé)。生態(tài)環(huán)境管理中存在的突出問(wèn)題是：條與條的矛盾(例如林業(yè)部門與水利部門的矛盾、水利部門與環(huán)保部門的矛盾)、塊與塊的矛盾(上游與下游的矛盾、左岸與右岸的矛盾)、條與塊的矛盾(部門與地方的矛盾)。在區(qū)域綜合規(guī)劃、土地規(guī)劃、空間規(guī)劃中普遍出現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)象是，上游的A區(qū)域把自己的水源地規(guī)劃在自己的上游，而把工業(yè)區(qū)安排在自己的下游；B區(qū)域、C區(qū)域也是如此。如此，A區(qū)域的工業(yè)區(qū)成為B區(qū)域水源地的上游，B區(qū)域的工業(yè)區(qū)成為C區(qū)域水源地的上游。這就說(shuō)明，加強(qiáng)條與條之間、塊與塊之間、條與塊之間的協(xié)調(diào)是十分必要的。因此，習(xí)近平同志十分重視空間管制和規(guī)劃先行。黨的十八大報(bào)告闡述加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的第一條就是要“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”；《決定》強(qiáng)化了“建立空間規(guī)劃體系”“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”；《意見(jiàn)》專門闡述了“強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”；《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出的八大制度中有兩大制度是強(qiáng)調(diào)空間問(wèn)題的，分別是“建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”“建立空間規(guī)劃體系”。正是在習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述的指引下，我國(guó)的主體功能規(guī)劃制度、國(guó)家公園制度、生態(tài)紅線制度、多規(guī)融合制度等制度逐項(xiàng)建立起來(lái)。

(二)生態(tài)文明機(jī)制設(shè)計(jì)思想

生態(tài)文明建設(shè)中，既存在政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制一個(gè)或多個(gè)有效的區(qū)域，也存在政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制一個(gè)或多個(gè)失靈的區(qū)域。為此，生態(tài)文明機(jī)制的設(shè)計(jì)一方面要充分考慮每一個(gè)機(jī)制的有效區(qū)間，另一方面必須考慮不同機(jī)制的相互制衡。在生態(tài)文明機(jī)制設(shè)計(jì)中，習(xí)近平同志十分重視各個(gè)機(jī)制的有效區(qū)間。

1.政府主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題。廣大人民群眾熱切期盼加快提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。我們要積極回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。習(xí)近平同志還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，各相關(guān)部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，使各部門守土有責(zé)、守土盡責(zé)，分工協(xié)作、共同發(fā)力[9]?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》中提出的47條舉措，大約60%是主要依靠政府履職的。

2.充分發(fā)揮市場(chǎng)作用?！稕Q定》指出：“加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益……堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理?！盵5]這充分說(shuō)明生態(tài)文明建設(shè)既要充分發(fā)揮基于庇古理論的綠色財(cái)稅機(jī)制的作用，又要充分運(yùn)用基于科斯理論的綠色產(chǎn)權(quán)機(jī)制的作用，而庇古手段和科斯手段均是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段[11]83-95。事實(shí)上，綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山必須依靠市場(chǎng)機(jī)制，而市場(chǎng)機(jī)制的核心是價(jià)格機(jī)制。

3.構(gòu)建社會(huì)治理機(jī)制。廣大公眾是“委托人”，政府環(huán)境保護(hù)部門是“代理人”，代理人自然要接受委托人的監(jiān)督。因此，政府必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境信息的披露，讓公眾知曉環(huán)境質(zhì)量以決定是否采取防范措施，讓公眾根據(jù)環(huán)境權(quán)益監(jiān)督政府環(huán)保行為。因此，生態(tài)環(huán)境“管理”轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境“治理”是生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革的重要內(nèi)容。要避免過(guò)去的政府作為管理者、公眾作為被管理者的對(duì)立性體制，而要構(gòu)建起政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制三足鼎立、齊抓共管的制衡性體制。這是生態(tài)環(huán)境治理的大勢(shì)所趨。黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平同志旗幟鮮明地指出：“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。”[8]51環(huán)境治理不僅是環(huán)境問(wèn)題，而且是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，甚至是政治問(wèn)題，因此，環(huán)境治理體系建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

(三)生態(tài)文明制度建設(shè)思想

習(xí)近平同志在重視生態(tài)文明體制改革和機(jī)制設(shè)計(jì)的同時(shí)，也高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)。

黨的十八大報(bào)告在“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”部分,系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明考核獎(jiǎng)懲機(jī)制、最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管追責(zé)制度、生態(tài)文明宣傳教育制度等五大制度。這為構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系奠定了重要基礎(chǔ)?！稕Q定》在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”部分首次提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的論斷，并重點(diǎn)闡述了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等四大制度?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，具體闡述了健全法律法規(guī)、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線、完善經(jīng)濟(jì)政策、推行市場(chǎng)化機(jī)制、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、健全政績(jī)考核制度、完善責(zé)任追究制度等十大制度?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。其中設(shè)計(jì)了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度(5項(xiàng)舉措)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度(4項(xiàng)舉措)、空間規(guī)劃體系(3項(xiàng)舉措)、資源總量管理和全面節(jié)約制度(10項(xiàng)舉措)、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度(8項(xiàng)舉措)、環(huán)境治理體系(6項(xiàng)舉措)、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系(6項(xiàng)舉措)、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度(5項(xiàng)舉措)等8個(gè)方面47項(xiàng)具體舉措。

至此，我國(guó)生態(tài)文明制度體系已經(jīng)建立，具有層級(jí)關(guān)系的“制度結(jié)構(gòu)樹(shù)”已經(jīng)建立，不同制度針對(duì)不同主體的“制度矩陣”已經(jīng)建立。

三、習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述的主要特色

(一)生態(tài)文明體制改革的理性思維特色

習(xí)近平同志始終堅(jiān)持理論思考和思想創(chuàng)新?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》指出，生態(tài)文明體制改革要樹(shù)立六個(gè)理念：樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，樹(shù)立發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念，樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念，樹(shù)立自然價(jià)值和自然資本的理念，樹(shù)立空間均衡的理念，樹(shù)立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念。這些理念都是習(xí)近平同志長(zhǎng)期理論思考的正確結(jié)論。其中，“綠水青山就是金山銀山”的理念和“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念是習(xí)近平生態(tài)文明思想的原始創(chuàng)新，前者按照辯證唯物主義和唯物辯證法的觀點(diǎn)回答了生態(tài)文明體制“為什么改”“改什么”等問(wèn)題，后者按照系統(tǒng)論思維回答了生態(tài)文明體制“怎么改”“怎么辦”等問(wèn)題。

(二)生態(tài)文明體制改革的問(wèn)題導(dǎo)向特色

習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向特色，立足于“管用”，立足于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。首先，針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行改革。哪里有問(wèn)題，就解決哪里的問(wèn)題；哪里問(wèn)題嚴(yán)重，就優(yōu)先解決哪里的問(wèn)題。例如“水十條”“氣十條”“土十條”就是針對(duì)老百姓關(guān)心的“一口水”“一口氣”“一口飯”等重大民生問(wèn)題。其次，針對(duì)問(wèn)題的根源進(jìn)行改革。針對(duì)水資源水環(huán)境管理中存在的“九龍治水”問(wèn)題，習(xí)近平同志按照“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念，大力推進(jìn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局等新的機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)職能整合，以治水為例，做到了地表水與地下水、河湖水與岸上水、陸地水與海洋水的管理職能整合。

(三)生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向特色

生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)可以分廣義目標(biāo)和狹義目標(biāo)。廣義目標(biāo)就是建設(shè)美麗中國(guó)。生態(tài)文明體制改革是生態(tài)文明建設(shè)的根本保障，因此，從廣義上講，生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)就是生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告首次把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)；黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)美麗中國(guó)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容”。黨的十九大報(bào)告第九部分的標(biāo)題“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”就充分說(shuō)明，生態(tài)文明體制改革是手段，建設(shè)美麗中國(guó)是目標(biāo)。狹義目標(biāo)就是完善體制機(jī)制?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》指出：生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)是，“到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代”[7]?？梢?jiàn)，生態(tài)文明體制改革的狹義目標(biāo)是推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(四)生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計(jì)特色

如果說(shuō)在黨的十八大之前，生態(tài)文明體制改革主要還停留于自下而上的推進(jìn)，那么黨的十八大以后生態(tài)文明體制改革則均是自上而下的頂層設(shè)計(jì)和強(qiáng)力推進(jìn)。習(xí)近平同志在黨的十八大以來(lái)的歷屆全會(huì)和中央重要文件的起草與決策中均發(fā)揮了決定性的作用。《決定》指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”[5]習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱’建立起來(lái)，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法制化軌道”[12]。習(xí)近平同志作為全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，無(wú)論在《生態(tài)文明體制改革總體方案》這樣的整體性改革方案的設(shè)計(jì)，還是在“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”這樣的具體化制度的策劃上，均是站在時(shí)代前列，做出具有前瞻性的頂層設(shè)計(jì)和重要決策。在生態(tài)文明體制頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程中，習(xí)近平同志十分重視系統(tǒng)構(gòu)造、全面布局、整體推進(jìn)。按照黨的十八屆三中全會(huì)的精神，我國(guó)計(jì)劃在2020年形成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。實(shí)際上，生態(tài)文明制度體系現(xiàn)已基本形成。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的生態(tài)文明制度建設(shè)已經(jīng)形成了由別無(wú)選擇的強(qiáng)制性制度、權(quán)衡利弊的選擇性制度和道德教化的引導(dǎo)性制度等所構(gòu)成的制度體系，由源頭控制制度、過(guò)程管控制度、末端處理制度等所構(gòu)成的制度體系，由法律制度、行政制度、經(jīng)濟(jì)制度、教育制度、宣傳制度等所構(gòu)成的制度體系，由以法律法規(guī)規(guī)章等為主體的正式制度、以意識(shí)形態(tài)和倫理道德為主體的非正式制度、以信息披露和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣為主體的實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成的制度體系。

四、習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述的歷史貢獻(xiàn)

(一)構(gòu)建了“生態(tài)文明體制改革”等重要范疇

“可持續(xù)發(fā)展”“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”“低碳經(jīng)濟(jì)”等均是西方國(guó)家的“舶來(lái)品”，“生態(tài)文明”“綠色發(fā)展”“生態(tài)產(chǎn)品”等則是中國(guó)共產(chǎn)黨人的首創(chuàng)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不僅在黨和國(guó)家的最高文件中大膽使用“生態(tài)文明”的概念，而且把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局之中。在此基礎(chǔ)上，習(xí)近平同志進(jìn)一步構(gòu)建了“生態(tài)文明體制改革”“生態(tài)文明機(jī)制設(shè)計(jì)”“生態(tài)文明制度建設(shè)”等一系列重要范疇。生態(tài)文明體制改革主要側(cè)重于從宏觀層面解決生態(tài)文明建設(shè)的管理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理體系等問(wèn)題；生態(tài)文明機(jī)制設(shè)計(jì)主要側(cè)重于從中觀層面解決以企業(yè)為主體的市場(chǎng)機(jī)制、以政府為主體的政府機(jī)制、以社會(huì)組織與公眾為主體的社會(huì)機(jī)制的職能分工及相互制衡；生態(tài)文明制度建設(shè)主要側(cè)重于從微觀層面解決生態(tài)文明制度的設(shè)計(jì)、制度體系的構(gòu)建、制度的優(yōu)化選擇、制度的實(shí)施機(jī)制等?！吧鷳B(tài)文明體制改革”“生態(tài)文明機(jī)制設(shè)計(jì)”“生態(tài)文明制度建設(shè)”等一系列范疇的創(chuàng)立，一方面，為生態(tài)文明體制改革的理論深化提供了概念基礎(chǔ)并開(kāi)辟了全新領(lǐng)域；另一方面，為生態(tài)文明體制改革奠定了框架基礎(chǔ)，例如，有了“生態(tài)文明制度建設(shè)”一級(jí)范疇，就可以進(jìn)一步細(xì)分為“別無(wú)選擇的強(qiáng)制性制度”“權(quán)衡利弊的選擇性制度”“道德教化的引導(dǎo)性制度”等二級(jí)范疇，二級(jí)范疇如“權(quán)衡利弊的選擇性制度”又可以細(xì)分為“生態(tài)文明財(cái)稅制度”和“生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度”等三級(jí)范疇，三級(jí)范疇如“生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度”又可以細(xì)分為“自然資源產(chǎn)權(quán)制度”“環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度”和“氣候資源產(chǎn)權(quán)制度”等四級(jí)范疇。這樣，生態(tài)文明制度體系的框架就搭建起來(lái)了?？梢?jiàn)，范疇的創(chuàng)立是理論創(chuàng)新和制度設(shè)計(jì)的重要前提。習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述奠定了生態(tài)文明體制改革的理論基石。

(二)豐富發(fā)展了生態(tài)文明體制改革的方法論思想

生態(tài)文明體制改革是當(dāng)代人與當(dāng)代人、當(dāng)代人與后代人、人類與自然之間利益關(guān)系的再調(diào)整，特別需要以科學(xué)的方法指導(dǎo)改革。以“既要綠水青山，又要金山銀山”“寧要綠水青山，不要金山銀山”“綠水青山就是金山銀山”為基本內(nèi)容的“兩山論”既是唯物辯證法的嫻熟運(yùn)用，又豐富和發(fā)展了唯物辯證法，為生態(tài)文明體制改革提供了方法論基礎(chǔ)。唯物辯證法有兩大特征——普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)和永恒發(fā)展的觀點(diǎn)與三大規(guī)律——對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律、質(zhì)量互變規(guī)律和否定之否定規(guī)律。“兩山論”揭示了“綠水青山”和“金山銀山”之間的內(nèi)在聯(lián)系，揭示了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展規(guī)律，揭示了綠水青山與金山銀山的對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律，揭示了“寧要綠水青山，不要金山銀山”的質(zhì)量互變規(guī)律，揭示了從否定綠水青山到保護(hù)綠水青山的否定之否定規(guī)律。

推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，必須認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。沒(méi)有良好的生態(tài)環(huán)境，就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的自然基礎(chǔ)。因此，要以保護(hù)為前提促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，生態(tài)保護(hù)就成為無(wú)源之水，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)絕不是不要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。只有妥善處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，才可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙贏的綠色發(fā)展。

推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，必須認(rèn)識(shí)到量變與質(zhì)變的關(guān)系，關(guān)注“生態(tài)閾值”“環(huán)境閾值”和“氣候閾值”。生態(tài)破壞達(dá)到一定的閾值會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的退化且不可逆轉(zhuǎn)，環(huán)境污染達(dá)到一定的閾值會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降且不可逆轉(zhuǎn)，溫室氣體排放達(dá)到一定程度會(huì)導(dǎo)致氣候變暖且不可逆轉(zhuǎn)。因此，必須實(shí)施嚴(yán)格的取水總量控制、排污總量控制、碳總量控制。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)自然資源、環(huán)境資源和氣候資源的可持續(xù)利用、生態(tài)平衡和環(huán)境改善。

推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，必須認(rèn)識(shí)到“增長(zhǎng)→污染→保護(hù)性增長(zhǎng)”是一種否定之否定，“環(huán)境保護(hù)→減緩增長(zhǎng)→更好增長(zhǎng)”也是否定之否定。據(jù)此，要不斷尋求鳳凰涅槃、騰籠換鳥(niǎo)。而要實(shí)現(xiàn)這種超越，就要采取綠色科技創(chuàng)新和綠色制度創(chuàng)新，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。

(三)推動(dòng)建立了我國(guó)生態(tài)文明體制改革的整體性框架

習(xí)近平生態(tài)文明體制改革重要論述推動(dòng)建立了我國(guó)生態(tài)文明體制改革的整體性框架。

在生態(tài)文明體制改革方面，實(shí)現(xiàn)了從“九龍治水”向“統(tǒng)籌治水”的轉(zhuǎn)變，做到供水與治污的統(tǒng)籌、岸上與水上的統(tǒng)籌、地表與地下的統(tǒng)籌、淡水與海水的統(tǒng)籌；實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與管理權(quán)從合一到分離的轉(zhuǎn)變，自然資源、環(huán)境資源和氣候資源通過(guò)所有權(quán)與管理權(quán)的分離實(shí)現(xiàn)更加有效的配置；實(shí)現(xiàn)了“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”從合一到分離的轉(zhuǎn)變，通過(guò)職能分割形成相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

在生態(tài)文明機(jī)制設(shè)計(jì)方面，實(shí)現(xiàn)了從生態(tài)環(huán)境管理到生態(tài)文明治理的轉(zhuǎn)變，政府、企業(yè)、公眾作為平等主體參與生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明治理體系基本形成，生態(tài)文明治理能力顯著增強(qiáng)；實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制由割裂到職能明確、分工合作、相互制衡的格局轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)了由突出抓生態(tài)文明的某個(gè)或幾個(gè)要素到綜合推進(jìn)生態(tài)文化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)消費(fèi)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)資源、生態(tài)科技、生態(tài)制度、生態(tài)鄉(xiāng)村、生態(tài)城市等各個(gè)要素統(tǒng)籌建設(shè)的轉(zhuǎn)變。

在生態(tài)文明制度建設(shè)方面，實(shí)現(xiàn)了從單一制度到制度體系的轉(zhuǎn)變，形成了完整的制度體系和制度結(jié)構(gòu)，國(guó)外有的制度中國(guó)也探索了，國(guó)外沒(méi)有的制度中國(guó)也創(chuàng)新了；實(shí)現(xiàn)了正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制從分離到銜接的轉(zhuǎn)變，正式制度的推出均有非正式制度的配合和實(shí)施機(jī)制的保障；實(shí)現(xiàn)了生態(tài)文明制度績(jī)效從低到高的轉(zhuǎn)變，不僅經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，而且生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，不僅生態(tài)環(huán)境安全更有保障，而且生態(tài)環(huán)境審美不斷彰顯。

發(fā)達(dá)國(guó)家以幾百年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，我國(guó)以幾十年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程中短則花了三五十年、長(zhǎng)則花了一百多年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本好轉(zhuǎn)，我國(guó)自黨的十八大以來(lái)總體上實(shí)現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量從退化到改善的轉(zhuǎn)折。習(xí)近平同志在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“黨的十八大以來(lái)，我們開(kāi)展一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)，加強(qiáng)法治建設(shè)，建立并實(shí)施中央環(huán)境保護(hù)督察制度……推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化?！盵9]這“根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性”的謀劃實(shí)現(xiàn)“歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性”的變化，是恰如其分的評(píng)價(jià)，也是有目共睹的成就。這種舉世矚目的成就與包括生態(tài)文明體制改革重要論述在內(nèi)的習(xí)近平生態(tài)文明思想是密不可分的。