龔 浩 王文素

一、引言

糧食安全始終是人類發(fā)展的最基本和最根本性問題，《史記》所言：“王者以民人為天，而民人以食為天”，無論任何國家、任何時期，國家統(tǒng)治者都必須給予充分的重視，古今中外，莫不如是。我國建立糧食儲備的傳統(tǒng)由來已久，《禮記·王制》就提出“國無九年之蓄曰‘不足’，無六年之蓄曰‘急’，無三年之蓄曰‘國非其國’也。三年耕，必有一年之食。九年耕，必有三年之食”[1]的理念，它反映的正是我國古代高度重視糧食儲備的思想，歷代王朝莫不以此理念指導(dǎo)政府的糧食儲備制度建設(shè)。在漢代，政府每三年考核一次官員，其依據(jù)便是：“民三年耕，則余一年之畜。衣食足而知榮辱，廉讓生而爭訟息，故三載考績?！盵2]糧食儲備的良窳已經(jīng)成為官員降黜、升遷的重要考核指標(biāo)之一；亦在重視糧食安全思想的指導(dǎo)下，我國逐步建立起了糧食儲備體系。

當(dāng)前，我國已建立了以中國儲備糧管理總公司為核心的糧食儲備體系，糧食產(chǎn)量多年保持在高位水平，糧食庫存亦保持豐裕。但耕地少和人口多的基本國情、糧食增產(chǎn)壓力與糧食儲存要求高的基本現(xiàn)狀并未改變。糧食儲備體系中還存在內(nèi)部管理不善、行政調(diào)節(jié)與市場化運作相矛盾、糧儲體系單一化等問題，這些問題直接影響到我國糧食儲備體系的健康可持續(xù)發(fā)展。清朝作為我國歷史上最后一個大一統(tǒng)的王朝，其在財政制度設(shè)計及踐行方面承襲了諸多傳統(tǒng)因素，并在繼承前代糧儲體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一套完備的糧食儲備體系，這套糧食儲備體系在發(fā)揮作用的同時也產(chǎn)生了與當(dāng)前糧儲體系相類似的問題，這些問題或是在改革中得到了解決，或是始終未能得到徹底的解決。清代糧儲體系建設(shè)與完善的經(jīng)驗與教訓(xùn)可為當(dāng)前我國糧食儲備體系的進一步完善提供彌足珍貴的歷史借鑒。

關(guān)于清代糧食儲備體系的研究，學(xué)界取得了諸多成果。鄧拓(1937)[3]最早對我國古代災(zāi)荒及其救助政策進行了研究，對歷史上所出現(xiàn)的常平倉、義倉、社倉、惠民倉、廣惠倉、豐儲倉、平糴倉都進行了解釋。牛敬忠(1991)[4]利用社會學(xué)的隨機抽樣法對清代常平倉和社倉進行了量化研究，厘清了清代倉儲的兩個發(fā)展階段：清初到嘉道的建立時期和咸同之后的廢馳時期。張巖(1993)[5]對清代常平倉進行了研究，尤其是對倉谷的來源、倉庫的分布、倉儲的管理與弊端進行了分析，認(rèn)為吏治的清廉與否是決定倉儲制度的重要原因。趙新安(1999)[6]對清代雍正時期的社倉建設(shè)和發(fā)展進行了研究，剖析了作為民間倉儲的社倉在具體運作中體現(xiàn)出來的官辦色彩。陳春聲(1990)[7]、于德源(1996)[8]、吳滔(1997)[9]、施由民(1998)[10]、黃鴻山和王衛(wèi)平(2004)[11]等分別對廣東、北京、江西、江蘇以及江南等地區(qū)的倉儲進行了研究?？傮w而言，這些研究從整體和局部兩個方面對清代倉儲進行了研究，分析了常平倉和社倉的制度構(gòu)建與運行。本文的研究將在此基礎(chǔ)上闡述清代整個糧儲體系的構(gòu)建及其作用，著力于探討和分析糧儲體系存在的弊端以及導(dǎo)致這些弊端的原因，結(jié)合我國當(dāng)前糧食儲備體系的構(gòu)建及其存在的問題進行對比分析與研究，為當(dāng)前我國糧食儲備體系的完善提供必要的歷史借鑒。

二、清代糧儲體系的基本構(gòu)成及其作用

清代糧儲制度是國家制度建設(shè)的重要一環(huán)。清王朝的財政收入雖然以貨幣為主，但是每年還是要征收400萬石糧食，通過漕運輸送京師，用作官員和軍隊的薪俸和國家的糧食儲備。此外，政府經(jīng)常直接出資采購糧食或鼓勵民間捐納糧食進行儲備。整體來看，清代構(gòu)建了由“倉庾”“常平倉”以及“社倉(義倉)”構(gòu)成的糧儲體系。其中：“倉庾”儲備各省解運到京的糧食，由中央政府直接控制；“常平倉”設(shè)置在州、縣，由地方基層一級的州、縣政府進行管理；“社倉”(義倉)則由民間自行籌建、自主管理，分布于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

(一)倉庾

“倉庾”在清代儲備糧食，主要包括儲備糧食的京倉、通州倉以及各地負(fù)責(zé)漕糧轉(zhuǎn)運與儲備的水次倉，是直屬中央，且由中央政府直接管理的糧食儲備倉庫。

清初，京、通倉場設(shè)總督倉場侍郎，駐扎通州新城，總理京、通各倉倉務(wù)。[12]所轄倉庫包括：在京設(shè)有祿米倉、南新倉、舊太倉、海運倉、北新倉、富新倉、興平倉、太平倉、萬安倉、本裕倉、裕豐倉、儲濟倉共十二倉；在通州設(shè)西倉與中倉。各倉除豐益?zhèn)}由內(nèi)務(wù)府委官管理外，其他各倉設(shè)監(jiān)督一人，管理糧食交納、收貯及支放等事。[13]

倉庾儲糧來自國家正項賦稅中的糧食部分，每年由各地通過漕運運送至京、通倉庫，所得糧食稱之為“漕糧”。清代漕糧主要來自江蘇、安徽、江西、浙江、湖南、湖北、河南以及山東八省。順治二年(1645年)，規(guī)定每年“額征漕糧四百萬石”[14]。

(二)常平倉

常平倉在我國由來已久，戰(zhàn)國時期的李悝于魏國推行平糴法，由政府在豐收年購進糧食儲存，以免谷賤傷農(nóng)；歉年賣出儲糧以穩(wěn)定糧價，稱“常平法”。清朝規(guī)定自省、府、州、縣各建立常平倉，由政府經(jīng)營。常平倉有兩項職能：平抑物價與賑濟災(zāi)民，即所謂“春夏出糶(賣)，秋冬糴(買)還，平價生息，兇歲則按數(shù)給散貧戶”[14]。

常平倉設(shè)立之初便有“官辦”性質(zhì)，管理由各級官員主導(dǎo)。在地方各州、縣置常平倉，由地方州縣官直接管理，負(fù)責(zé)經(jīng)營活動；州縣之上，由各道道員專管，負(fù)責(zé)稽查各地倉儲；道員之上，則由布政使司與督撫衙門管理；最終由中央戶部統(tǒng)一管理，即“各州縣自理贖鍰，春夏積糧，秋冬積谷，悉入常平倉備賑，置簿登報布政司，匯報督撫，歲底造報戶部”[15]。各州縣常平倉分為上、中、下三等，上等儲糧三萬石，中等儲糧兩萬石，下等儲糧六千石。[16]

常平倉的儲糧籌集主要有以下幾個方式：其一，采買，即政府出資購買。中央政府或地方政府利用財政資金從市場中購買米谷充實糧倉。其二，京倉補助，即中央政府用京、通倉的儲糧彌補地方常平倉的缺額。如康熙三十三年(1694年)，皇帝下令將中央政府所管通州倉的倉糧運往密云縣、順義縣補助地方倉儲不足。[17]其三，截留漕糧，即中央政府下令將各地運送至中央的漕糧由各地截留部分，用于補足倉庫。其四，獎勵捐納，即政府鼓勵官員、百姓以及商人捐納糧食。其五，常平倉經(jīng)營所得。各地常平倉可以在糧價較高時將所存舊糧出售，等到糧價下跌時再購買糧食彌補倉儲，高出低入之間的收入即為經(jīng)營所得。除了以上籌集儲糧的做法以外，中央政府亦會同意地方政府在正常賦稅征收的基礎(chǔ)上加征部分錢糧，以此充實常平倉。同時，中央政府也會把地方政府征收的臟罰銀用以彌補倉儲。

(三)社倉(義倉)

社倉(義倉)制度開始于隋朝開皇年間，清康熙四十二年(1703年)，中央下令：各州縣雖然設(shè)有常平倉收貯米谷，但遇到饑荒之年，仍然不敷所需，故村莊可另立倉庫，立于鄉(xiāng)村者為社倉，立于市鎮(zhèn)者為義倉。[18]

與前面的“倉庾”和“常平倉”不同，社倉(義倉)由民間辦理，不屬于官辦倉儲，主要彌補官辦倉儲在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的空白。社倉的管理由百姓自行組織，以二三十家組成一社，負(fù)責(zé)管理社倉的社長由社員中家境殷實、行為端正者充任，副社長由能書寫者充任。社倉(義倉)要根據(jù)饑荒年景，區(qū)別上等戶、中戶等、下等戶給予賑濟，上等戶不足者貸給糧食，等到豐年歸還；中等戶、下等戶則無償賑濟，不需要歸還。

社倉儲糧由民間捐納所得，各家各戶按照家資多寡分為上、中、下三等戶，各等戶出米四斗至一斗不等，每斗加耗五合，以此籌集儲糧。各地方“惟民所便，官不得以法繩之，豐年勸捐社谷，在順民情，禁吏抑派”[16]。政府也鼓勵民間捐助：對捐谷數(shù)十石以至百石以上者，予以嘉獎。另外也會按照捐谷多寡，免除差役，并由政府頒發(fā)牌匾，予以嘉獎。

整體來看：在清代，中央政府通過漕運將各地所征收的糧食收儲在“倉庾”，而地方政府則以“常平倉”控制了地方上的糧食儲備，加之由政府監(jiān)督下運行的“社倉”(義倉)，政府基本掌握著每個時期絕大部分的國家糧食儲備，這使得國家政權(quán)得到了極大的物質(zhì)保障，無疑是清代長達三百年中央集權(quán)政治體制得以延續(xù)與發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。同時，糧食儲備也在賑濟、調(diào)節(jié)物價以及促進生產(chǎn)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，具體而言：

其一，賑濟。賑濟是將國家儲糧在百姓遭受自然災(zāi)害后散給民食，對貧困無生活來源者給予的及時性和暫時性救濟措施。按清朝規(guī)定，地方遇到水旱等自然災(zāi)害，地方督撫需要立即撫恤，視災(zāi)之輕重分別給予賑濟。賑濟方式以給予口糧為主，成人每天得到口糧五合，孩童給予一半。如米谷不足，則按照糧價發(fā)銀，州縣官需到現(xiàn)場視察。賑濟的時間按照受災(zāi)情況以及受災(zāi)戶貧困程度，給予一月至四月的口糧。[16]給予口糧的方法也有不同，成年人則給予米，對于不能自行生活的人，政府要在城中或者鄉(xiāng)村人口稠集之地設(shè)置粥廠，施粥救濟。

其二，平抑糧價。所謂“常平”者，指的就是糧倉的“糶”(賣)、“糴”(買)功能。每年青黃不接、災(zāi)歉或戰(zhàn)亂引起市場谷價上漲時，政府以常平倉所存糧食，集中在市場出售，防止“谷貴傷民”；當(dāng)谷物豐收市場谷價下跌時，政府又動用庫銀收購糧食補倉，防止“谷賤傷農(nóng)”，對市場起到穩(wěn)定作用。每年，地方官員將糧食產(chǎn)量增減情況上報地方督撫，并由督撫上報中央，按照各地豐歉情況予以糶糴。如果儲糧不足，則動庫銀到鄰省購買糧食；再不足，則截留漕糧，穩(wěn)定糧價。等到糧價平穩(wěn)后，各倉儲需要買糧還倉，保持倉糧儲備的充足。

其三，促進社會生產(chǎn)。每年播種時節(jié)，一些貧困百姓會遇到糧種不足的情況，他們便可以從糧倉中借得一定數(shù)目的糧種，能夠按時播種。在收獲后，向糧倉還本付息。按規(guī)定：收成在八分以上，加息還本；收成七分，免息還本；收成六分，本年還本一半，來年再還一半；收成五分以下則緩征，以待來年再收。[16]此外，各省也有規(guī)定不加息的情況。如遇到大災(zāi)或者其他特殊情況，由督撫題奏，得到皇帝旨意后便可免去本息。

三、清代糧儲體系存在的弊端及其原因探討

雖然清代所建立的由“倉庾”“常平倉”以及“社倉”(義倉)組成的糧儲體系在維護中央集權(quán)、賑災(zāi)濟荒、平抑糧價以及促進社會生產(chǎn)方面發(fā)揮了重大的作用，但到了清代中期，糧儲體系便出現(xiàn)了種種弊端，管倉人員徇私舞弊，或是侵蝕倉糧，或是挪移他用，加之倉儲經(jīng)營不善，導(dǎo)致倉糧存額直線下降。以常平倉為例，雍正年間全國存額4 400余萬石。但到乾隆年間，所統(tǒng)計的各省存留貯谷3 370余萬石，下降了23.4%。乾隆二十三年，政府又下令購糧填補常平倉虧額。至乾隆三十一年，直隸、江蘇、安徽、福建、湖北、山東、陜西或減20萬石，或減50、60萬石，而浙江視舊額減少229萬石，奉天減少100萬石，甘肅減少140萬石，所謂“蓋聚之難而耗之易如此”。嘉慶四年，政府再次下令各省采買還倉，逐步將倉糧恢復(fù)到3 350萬石，基本與乾隆時期持平，到了道光十五年，各省庫存僅2 400萬石，減量達三分之一。[14]此后隨著國力日衰以及戰(zhàn)爭頻繁，常平倉的維持與經(jīng)營日益艱難，如同治三年皇帝就指出：“近來軍務(wù)繁興，寇盜蜂起，所至地方輒以糧盡被陷，其故由各州縣恣意侵挪，遇變無所依賴。嗣后各省常平倉，責(zé)成督撫認(rèn)真整頓?！盵14]就此而言，清代的糧儲體系已經(jīng)近乎崩潰，以至于光緒年間，直隸、河南、陜西、山西迭遭旱災(zāi)，饑民每日死去者多達萬人，而各處倉儲卻難以發(fā)揮應(yīng)有的功用。造成清代糧儲體系失效的原因有三點：

其一，倉儲運營不佳。倉儲設(shè)計的初衷是儲備糧食，加強政府在賑濟、平抑物價以及促進社會生產(chǎn)方面的能力。但是，倉儲必須也要面對倉糧的保值與增值問題，而實際上各地的倉儲在運營的過程都存在“收不抵支”的窘境。雍正時期的閩浙總督高其倬指出：各倉儲在出售糧食時，定價太低，每石糧食低至一兩，甚至不及一兩；而等到收購糧食時卻發(fā)現(xiàn)糧價遠高于出售之價，長此以往必然造成倉糧的耗損。加之不法商民從中哄抬物價，囤積居奇，“往往借價貴，煽惑窮民，竟欲平糶之期，一歲早于一歲，平糶之價，一年賤于一年”[14]。

面對糧食儲備日益減少的局面，政府勢必提高糧食出售價格，這又違背了倉儲制度設(shè)計在賑濟、平抑物價以及促進社會生產(chǎn)上的初衷。部分地方官員甚至參與哄抬物價，藉此牟利，中央政府又不得不打擊這種利用倉谷牟利的行為。順治年間，中央政府規(guī)定禁止用儲糧生息，“帝諭出陳入新，原以為民，若將利息報部，反為民累，著停止生息”[18]。但是，如果倉糧不生息，則不利于倉儲的持續(xù)經(jīng)營，倉儲肯定會有“吃光用盡”的結(jié)果。因此地方官提出：出糧時以糧價為準(zhǔn)，米每石定一兩二錢或一兩三錢出售，谷每石定六錢五分或六錢出售，秋收的時候也以平價買入。[14]在這種設(shè)計原則中，出售糧食時一般為糧價較高的時候，收購糧食時則是糧價較低的時候，高賣低買保障了糧儲的存額。同時，以時價為準(zhǔn)既可以穩(wěn)定物價，也防止了官員從中牟利的行為。此外，中央政府進一步對賣糧與存糧比例進行了調(diào)整，順治年間規(guī)定：每年僅出售倉糧的百分之三十，并定為通例。但“七分存?zhèn)}，三分發(fā)糶”又違背了各地的具體環(huán)境，如南方地區(qū)氣候濕潤，糧食若存儲百分之七十，則存糧太多，會導(dǎo)致倉糧的霉?fàn)€損耗。最后提出：各省可根據(jù)具體的情況，“因地分年，酌定存糶分?jǐn)?shù)”[14]。但是，如果中央政府沒有制訂統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，那么各地官員又可能多出少入籍此牟利，最終還是會導(dǎo)致倉糧儲備的減少。

總之，清代自始至終未能找到一種有效的倉儲運營方法。倉儲運營中，倉糧或是定價過高，失去了倉儲的社會功能；或是定價太低，最終收不抵支；或是存糧太多，導(dǎo)致倉糧損耗；或是存糧太少，導(dǎo)致倉儲空虛。最終的結(jié)果都是倉儲的“收不抵支”，無法保證糧儲的可持續(xù)經(jīng)營。

其二，吏治腐敗與管理不善。僅就制度構(gòu)建來看，清代的倉儲管理制度在名義上相當(dāng)完備，如對“倉庾”的管理，清政府對倉場運作中的催船、兌糧、轉(zhuǎn)運、收糧、發(fā)米等流程進行了嚴(yán)格的規(guī)定。再如對“常平倉”的管理，專門有積貯之法、買補之法、順成之法。[12]無論是“倉庾”，還是“常平倉”，對于侵蝕糧倉糧食以及形成糧倉虧空者，政府制定了嚴(yán)厲的處罰標(biāo)準(zhǔn)，即便是對民辦的“社倉”(義倉)，政府也規(guī)定：“徇私者即行革懲，蝕者按律治罪。”[18]

由于吏治的腐敗，倉儲的管理一直難以按照規(guī)定執(zhí)行。這其中包括以下幾個原因：首先，胥吏經(jīng)手。在清代，胥吏是政府職員中的重要組成部分，清代官員多出自科舉，不諳熟于政務(wù)，加之官員更替頻繁，使得地方政府在運行的過程中往往倚重胥吏，即所謂“催科問胥吏，刑獄問胥吏，盜賊問胥吏，今且倉監(jiān)驛遞皆問胥吏矣”。[19]一切地方行政皆掌控在胥吏之手，由是給了胥吏上下其手、侵蝕倉儲錢糧的機會。同時，由于中央政府對官員的考核較為嚴(yán)苛，因此官員也就和胥吏聯(lián)手弄虛作假，或是加征賦稅，或是以倉糧應(yīng)付考核，最終導(dǎo)致吏治腐敗，倉糧虧空。其次，監(jiān)督失效。清代的糧儲監(jiān)督體系是縱向的監(jiān)督體系，由上級官員監(jiān)督下級官員，中央官員監(jiān)督地方官員。對于官員來說，只需要應(yīng)付上級官員即可。加之清代實行中央集權(quán)財政體制，中央拿走了絕大多數(shù)的財政收入，僅給地方留下了很少的財政經(jīng)費，官員和胥吏的薪俸工食十分低薄，地方州縣級別官員不得不通過加征私派的方式獲得收入，州縣以上級別的官員則主要通過從下級官員手中索取陋規(guī)來取得收入，由于上、下級官員之間存在由陋規(guī)構(gòu)架的橋梁關(guān)系，使得上級官員難以對下級官員實行有效的監(jiān)察，地方官員難以對地方胥吏進行有效的管束，最終造成地方吏治全面腐敗，造成地方倉儲虧空。

其三，倉儲的維系與國力的變化息息相關(guān)。在清代糧儲體系中，中央所屬的“倉庾”以所征收的漕糧成為中央政府的糧食儲備，“倉庾”中所儲備的糧食除了供給皇室、中央政府以及軍隊的所需外，中央往往會通過截漕或者調(diào)撥等方式補助地方，用于全國范圍內(nèi)的賑災(zāi)、救濟以及物價調(diào)節(jié)，每年四百多萬石的漕糧收入極大程度地提高了中央的物資控制能力和宏觀調(diào)控能力。各州縣所建的“常平倉”屬于國家的正項物質(zhì)儲備，其倉糧的主要來源是國家財政的補助，或是由國家財政出資購買，或是從京倉中調(diào)撥補助，或是以截漕的方式補助，這也就意味著倉糧與國家的財力直接掛鉤。鴉片戰(zhàn)爭之前，清王朝國力較強，政府有豐厚的財政儲備，因此有財力彌補各地倉儲的虧空。如乾隆二十三年、嘉慶四年，中央政府先后兩次下令各省購糧彌補倉儲虧空，將儲糧恢復(fù)到三千余萬石的水平。等到道光朝之后，由于戰(zhàn)爭引起的軍費激增，加之各地自然災(zāi)害頻發(fā)，清政府財政陷入入不敷出的局面，所以依靠中央政府補助的各地倉儲體系也逐漸崩潰。

倉儲體系的構(gòu)建本意是在各地發(fā)生自然災(zāi)害，或遇到物價波動引起市場紊亂、或生產(chǎn)難以為繼時提供必要的物質(zhì)支持與保障，倉儲體系應(yīng)該形成良好的自收自支的模式，與國家財力形成互補的格局。但是，由于倉儲體系的構(gòu)建伊始就與政府相掛鉤，漕糧或是儲備于中央“倉庾”，或是以截漕的方式留存地方倉儲，“常平倉”的倉糧主要來源政府收入，同時其經(jīng)營也由政府把持。“社倉”(義倉)雖然由民間自籌自辦，但也嚴(yán)格受到政府的監(jiān)督。這些都說明倉儲體系與政府的關(guān)系極其密切，隨著國家國力的衰微，政府財力的弱化和管理能力的下降，倉儲的作用必然也會弱化，倉儲體系也必然會走向崩潰。

四、古今對比：當(dāng)前我國糧儲體系面臨的問題

“粟者，王者大用，政之本務(wù)”一直是我國古代統(tǒng)治者最重要的治國理念，清代糧儲體系為農(nóng)業(yè)社會的中國提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)與保障，在維持社會穩(wěn)定、推動社會發(fā)展方面起到了積極的作用。同時，清代糧食儲備體系也存在諸多弊病，并最終走向崩潰。它的成功和失敗都足以為當(dāng)前我國糧儲體系的優(yōu)化和完善提供彌足珍貴的歷史參考。

中華人民共和國建立后，政府逐步構(gòu)建了糧食儲備體系。但隨著改革開放的逐步推進，國際和國內(nèi)糧食市場也已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達。但很多人開始認(rèn)為，我國既然可以從國外購買大量糧食，糧食儲備不再像古代那么重要了。然而伴隨著城市化進程，我國耕地面積逐漸減少，2015年僅為20.25億畝(2011年為20.29億畝)[20]；我國糧食自給率也在下降，從2004年以前的95%以上下降到了2014年的85%以下[21]，這一數(shù)據(jù)目前還在下降，即現(xiàn)在每年我國的糧食產(chǎn)量不能滿足本國人民生活水平日益提高的需要，需要從國際市場大量采購糧食，彌補國內(nèi)糧食總量和結(jié)構(gòu)的不足。這就意味著，我國的糧食安全要受到國際市場和國際政治的影響，糧食安全進一步成為保障國家安全的重要因素。因此，建立充足的糧食儲備、建立完善的糧食儲備體系仍然十分重要，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”[22]。必須成為全體國人的共識。

當(dāng)前我國建成以中國儲備糧管理總公司(簡稱中儲糧)為核心的糧食儲備體系，由中儲糧對中央儲備糧進行管理；地方糧食儲備業(yè)務(wù)由中糧儲分公司管理。中央儲備糧的收購資金由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行全額貸款，貸款利息和購銷費用由中央財政包干負(fù)責(zé)。中央儲備糧的目標(biāo)是抑制全國性的市場波動和重大突發(fā)事件引發(fā)的局部市場波動，履行戰(zhàn)略儲備的功能，兼顧部分調(diào)劑市場的后備儲備功能。目前我國糧食儲備率達到了公認(rèn)的17%至18%的糧食儲備最低安全線。但將當(dāng)前糧儲體系和清代糧儲體系對比，可發(fā)現(xiàn)仍存在與清朝相同的弊端：

其一，內(nèi)部管理不善。清代的糧食儲備管理制度名義上是相當(dāng)完備的制度建設(shè)，對于收糧、存糧以及出糧整個流程都做了嚴(yán)格的規(guī)定，對在管理中出現(xiàn)的各種舞弊行為也做了相應(yīng)的懲罰；同時建立監(jiān)督體系，除了政府內(nèi)部自上而下的垂直監(jiān)督以外，還在管理系統(tǒng)之外設(shè)立了監(jiān)察制度。但是，這些制度都無法保障清代糧儲所出現(xiàn)的諸多腐敗和弊病。當(dāng)前我國糧儲體系也陷入清代糧儲體系所面臨的困境，即制度雖然完善，但執(zhí)行起來卻存在問題。2013年，中央第一巡視組對中儲糧系統(tǒng)進行了巡視，發(fā)現(xiàn)了諸多問題，具體包括：嚴(yán)重違反國家政策、弄虛作假、以陳頂新、以次充好、造成“轉(zhuǎn)圈糧”；擅自動用和隨意調(diào)整儲備庫存；在糧油收購中違反規(guī)定抬級抬價、壓級壓價，給售糧農(nóng)民“打白條”；設(shè)立“小金庫”以及違規(guī)“賒賬預(yù)付”、變相拆借資金、搞賬外賬等等。[23]而這些問題主要是由于紀(jì)檢監(jiān)察力量薄弱、內(nèi)部監(jiān)督管理制度不夠嚴(yán)格、制度規(guī)定未能落實、糧食安全認(rèn)識重視不夠所引起的。雖然制定的《中國儲備糧管理總公司員工違紀(jì)處分暫行辦法(試行)》對以上問題進行了規(guī)范，但各地糧食儲備系統(tǒng)依舊不斷出現(xiàn)弊端，落實制度規(guī)范、優(yōu)化內(nèi)部管理依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。

其二，政府職能和市場運作存在沖突。清代倉儲制度之所以走向崩潰，最主要的一個原因是：糧儲難以兼顧社會功用與市場化經(jīng)營。糧倉出糧太少或出價太高則難以發(fā)揮社會作用，糧倉儲糧太多或出價太低則造成糧倉虧空而難以長久發(fā)展。對于中儲糧而言，也面臨這樣的問題。一方面，中儲糧是國有企業(yè)，要代行部分政府職能，實現(xiàn)平抑糧價的重要目標(biāo)，履行戰(zhàn)略儲備的功能。中儲糧的收購資金又多來自于銀行貸款，貸款利息與采購費由則由政府承擔(dān)。這些使得政府往往會對中儲糧的采購與出售行為進行政干涉；另一方面，中儲糧是獨立的市場行為主體，自主經(jīng)營且自負(fù)盈虧，它需要進行市場化運作來保證企業(yè)的正常運行與盈利發(fā)展。對于中儲糧而言，側(cè)重于前者則不利于糧儲可持續(xù)經(jīng)營，側(cè)重于后者則又重視盈利而忽視社會功用，這就使得中儲糧必須兼顧政府職能和市場運營。因此需要吸收清代糧食儲備未能形成一套能夠長期存續(xù)機制的前車之鑒，我們更應(yīng)構(gòu)建保障糧儲安全的長效機制：制定周密的法律，實施嚴(yán)格的硬約束和監(jiān)督手段，保障糧儲永續(xù)發(fā)展。

與清代糧儲體系的多元化不同的是，我國當(dāng)前的糧食儲備體系主要是由中儲糧在政府指導(dǎo)下運作，這也就意味著我國糧食安全實際上全面寄托在政府層面，而且主要依賴于中央政府層面的統(tǒng)籌。相對來說，清代糧食儲備體系則顯得更加多元化。在清代的糧食儲備體系中，中央政府雖然通過儲運體系的建立獲得了絕對比重的糧食收入，但中央政府也在地方上建立“常平倉”的糧食儲備體系，鼓勵地方社會自行建立“社倉”(義倉)彌補中央與州縣政府在基層糧食儲備的不足，地方政府在糧食儲備體系中也發(fā)揮著重要的作用。同時，在清代糧食儲備體系中，在政府直接組織與管理“倉庾”與“常平倉”之外，還存在由地方社會力量組織管理的“社倉”與“義倉”，二者都在賑濟災(zāi)荒、平抑糧價以及促進生產(chǎn)中發(fā)揮重要作用，政府和社會都在糧食儲備體系中發(fā)揮著重要作用。清代的這種中央與地方統(tǒng)籌、政府與社會協(xié)作的糧食儲備體系建設(shè)在一定程度上實現(xiàn)了糧食儲備體系的多元化，有助于糧食的安全保障。

五、歷史的借鑒：我國糧食儲備體系的優(yōu)化與完善

糧食安全問題是關(guān)系國計民生的頭等大事，習(xí)近平總書記指出：“保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松?！盵24]我國耕地資源和淡水資源少，雖然近年來糧食生產(chǎn)形勢較好，但作為擁有十三億人口的大國，糧食安全依舊是黨和政府所要面臨的重大問題，結(jié)合清代糧食儲備體系中的利弊得失，當(dāng)前我國糧食儲備體系的建設(shè)還需要進一步優(yōu)化和完善。

首先，提高糧食安全意識。清代之所以能夠形成中央與地方統(tǒng)籌、政府與社會協(xié)作的糧食儲備體系，并在賑災(zāi)濟荒、平抑物價以及促使生活生產(chǎn)等方面發(fā)揮重要的作用，就在于中央與地方、政府與社會都高度重視糧食安全。當(dāng)前，我國應(yīng)該在全社會范圍內(nèi)進一步提高糧食儲備安全意識和認(rèn)識高度。明確糧食儲備不僅僅是中央政府的職責(zé)，也是各級地方政府應(yīng)該重視的大事，加強對地方糧食儲備的管理與監(jiān)督，切實保障從中央到地方的糧食儲備安全，形成多層級的糧食儲備體系。同時，政府應(yīng)該鼓勵社會多元主體參與投資糧食儲備體系，扶持和壯大地方企業(yè)和民營企業(yè)在糧食儲備中的作用，鼓勵民營企業(yè)“走出去”，參與國際糧食貿(mào)易。形成中央與地方統(tǒng)籌、政府與社會協(xié)同、國內(nèi)和國際合作的糧食儲備體系。

其次，改善經(jīng)營與管理。清代糧食儲備體系之所以最后走向崩潰，倉儲經(jīng)營不佳和管理不善是重要的原因。對于前者，目前中儲糧作為國有企業(yè)，既要承擔(dān)穩(wěn)定糧食市場、應(yīng)對重大自然災(zāi)害、國家糧食戰(zhàn)略儲備等職能，還要作為獨立的市場主體，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，維持企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，政府對中儲糧加強國家儲備糧時提供無償財政資金和無息貸款，經(jīng)營國內(nèi)外糧食市場時也應(yīng)該提供低息和優(yōu)先權(quán)貸款等優(yōu)惠。在保障我國糧食安全的前提下，鼓勵中儲糧以市場主體的方式參與市場競爭，進行多元化經(jīng)營，提高企業(yè)經(jīng)營與管理水平，增加企業(yè)競爭力，保障糧食儲備的可持續(xù)發(fā)展。一方面，要加強中儲糧內(nèi)部管理，嚴(yán)格落實各項管理制度，規(guī)范化管理流程，科學(xué)化管理機制，在升級管理硬件設(shè)施和配套設(shè)施的同時提高綜合管理水平；另一方面，要加強對糧儲體系的監(jiān)督，堅決遏制與打擊糧食儲備體系中的腐敗行為，對中央以及地方的糧食儲備進行徹底的排查，建立外部的常態(tài)化監(jiān)督機制，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的糧食儲備體系。

再次，統(tǒng)籌國內(nèi)外市場。較之于清代糧儲體系的構(gòu)建主要局限于國內(nèi)，當(dāng)前糧儲體系可以利用國內(nèi)和國外兩方面的資源，統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩方面的市場。營造良好的國際環(huán)境，積極參與國際糧食市場競爭；鼓勵企業(yè)擴展海外市場，廣泛建立海外糧食生產(chǎn)基地，利用海外土地資源和勞動力資源，彌補國內(nèi)資源的匱乏和應(yīng)對國際政治、經(jīng)濟可能出現(xiàn)的動蕩危機；加強與國際糧食組織及企業(yè)的合作，積極參與國際糧食市場角逐，提高在糧食貿(mào)易規(guī)則制定中的地位，增強我國在國際糧食市場中的話語權(quán)和影響力，保障國家糧食安全建立在穩(wěn)固的基礎(chǔ)之上。