許光建

中國人民大學公共管理學院常務副院長、教授

高速公路省界收費站影響通行效率、提高了企業(yè)和整個社會的物流和生活成本，已不適應區(qū)域經(jīng)濟一體化需要。取消高速公路省界收費站已經(jīng)成為社會和政府的共識，但是還需要充分認識到此項工作的難度，需要大力依靠技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、運營管理機制創(chuàng)新來實現(xiàn)

“兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，實現(xiàn)不停車快捷收費，減少擁堵、便利群眾”。這是李克強總理在十三屆全國人大二次會議上所作《政府工作報告》中提出的一項重要民生措施。在十三屆全國人大二次會議勝利閉幕后會見中外記者會上，李克強總理又從解決制約消費增長的“堵點和障礙”的角度對此進行強調。這就向企業(yè)和公眾傳遞了非常明確的信號，黨中央、國務院高度重視高速公路的改革與發(fā)展，制定了明確時限，兩年內要基本取消高速公路省界收費站。

高速公路省界收費站已不適應區(qū)域經(jīng)濟一體化需要

我國高速公路的投資、建設和運營主要是由省級人民政府自籌資金、自行養(yǎng)護，省際分段建設。因此除了要在正常的高速公路入口和出口設立收費站進行收費，還派生出了“高速公路省界收費站”。省界收費站使得各省市自治區(qū)境內的收費有保障。但同時，由于需要人工收費，并且效率較低，加重了交通擁堵現(xiàn)象，影響通行效率，又因為不菲的收費站建設、維護費用和收費人工費用，提高了企業(yè)和整個社會的物流成本和生活成本。更重要的是，高速公路省界收費站還對區(qū)域一體化進程產(chǎn)生了不利影響。以京津冀為例，北京、天津和河北省這三省市之間多條高速公路都設有省界收費站，經(jīng)常出現(xiàn)雙向堵車現(xiàn)象，嚴重影響了高速公路的整體利用效益，也不利于京津冀交通一體化。

高速公路省界收費站是和高速公路建設和發(fā)展進程相依相隨的。在過去一個較長時期里，并未引起企業(yè)和公眾的廣泛關注。隨著交通運輸規(guī)模的不斷擴大，特別是隨著私家車的迅速普及和駕車出行的高速增長，人們對高速公路省界收費站產(chǎn)生的問題越來越關注，并通過人大代表提案等多種方式提出了解決這一問題的訴求。

黨和政府十分重視高速公路省界收費站問題。在2018年3月的十三屆全國人大一次會議上，李克強總理在《政府工作報告》中關于“大幅降低企業(yè)非稅負擔”部分提出“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”。同年5月，國務院常務會明確提出了進一步降低實體經(jīng)濟的物流成本措施，推動取消高速公路省界收費站的任務。之后，交通運輸部選擇在山東、江蘇、四川和重慶四省市進行試點。2018年12月底，已經(jīng)取消江蘇與山東、四川和重慶等15個省界收費站。近日，交通運輸部部長李小鵬主持召開部務會，傳達學習中央領導同志重要批示、中央有關會議精神，研究交通運輸部落實2019年《政府工作報告》重點任務分工實施方案，提出要確保兩年、力爭提前基本取消全國高速公路省界收費站。

充分認識取消高速公路省界收費站的重點與難點

取消高速公路省界收費站已經(jīng)成為社會和政府的共識，但是還需要充分認識到此項工作的難度，大力依靠技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、運營管理機制創(chuàng)新來實現(xiàn)。對于取消高速公路省界收費站，可能面臨的難點和重點問題主要有如下幾方面。

一是技術問題。取消省界收費站并不是要取消高速公路收費，而是要改變收費方式，實現(xiàn)“不停車自動收費”。目前多條高速公路已經(jīng)在本省市自治區(qū)轄區(qū)內使用了“高速公路電子不停車收費（ETC）”等技術，加快了車輛通行速度，有效地緩解了擁堵問題。但是許多車輛因為各種原因并未裝載OBU設備，還需要人工收費。因此，在大部分高速公路入口、出口收費站，既有ETC收費通道，也保留了人工收費通道，有的地方還是以人工收費為主。要取消省界收費站，就需要建立一套全國適用的高速公路省界不停車收費系統(tǒng)。建立這套系統(tǒng)，必須解決車輛和通行路徑識別、收費系統(tǒng)運算處理能力、收費系統(tǒng)網(wǎng)絡安全保護等技術問題。應當說，隨著現(xiàn)代信息技術特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”的飛速發(fā)展，技術上應不是難題。但是要使用這些新技術解決跨省收費問題，需要有省界虛擬站、新標準路徑標識站、密鑰系統(tǒng)遷移、通行卡更新、收費系統(tǒng)升級等基礎設施建設運營保障，而且必須實現(xiàn)這些設施的全國全路網(wǎng)全覆蓋，最終實現(xiàn)全國實行高速公路“一卡通”。要完成這些基礎設施建設，需要一定的投資和時間，各省市自治區(qū)也很難做到齊步走。

二是制度問題。首先，在高速公路的投資建設模式上，有的地區(qū)采取了BOT建設模式，部分高速公路還屬于特許權有效時期內，高速公路產(chǎn)權并未歸屬地方政府。在此期間內若取消省界收費站，使用全國統(tǒng)一的高速公路收費平臺，應當如何處理政府與高速公路投資建設企業(yè)之間的關系，需要考慮新的制度安排。其次，取消高速公路省界收費站不僅需要相鄰省市自治區(qū)之間的協(xié)調，還需要形成“全國一盤棋”，各省市自治區(qū)要圍繞收費管理體制、系統(tǒng)整合及信息共享、虛擬收費站設施建設等問題達成協(xié)調一致，才能使省界收費站取消真正得到貫徹落實。更需要引起重視的是，相關法律法規(guī)必須及時修訂，為改革提供堅實的法律基礎?，F(xiàn)行的《收費公路管理條例》是2004年制定的，雖然2015年的修訂稿已經(jīng)向社會公開征求意見，但是至今尚未完成修訂，迫切需要加快修訂步伐。近日交通運輸部召開會議要求加快《公路法修正案（送審稿）》和《收費公路管理條例（修訂送審稿）》的修改完善，積極配合有關部門做好立法審核工作，集思廣益，推動其早日出臺。

三是運營管理機制問題。這個問題比較具體，包括收費站人員分流問題、車輛通行收費標準問題以及收費利益分配問題等。首先，在取消收費站后，合理妥善安置收費站的工作人員，以保持高速公路運營管理正常運轉和社會穩(wěn)定，需要各地政府部門充分重視。其次，取消省界收費站，使用新的信息技術實現(xiàn)不停車收費，需要進行跨省服務協(xié)調，也需要建立合理的成本分擔機制。需要注意的是，目前各省市自治區(qū)各自計費、各自收費，收費標準并不完全一致，尤其是貨運車輛的收費標準差別較大，取消省界收費站，各省市自治區(qū)之間的收費標準需要及時調整。

四省的試點經(jīng)驗要認真總結

按照交通運輸部的要求，2018年底，山東、江蘇、四川和重慶取消了高速公路省界收費站。根據(jù)有關報道，2019年初，長三角地區(qū)的浙江、安徽等省市的交通管理部門已經(jīng)開始協(xié)同探索取消省界高速公路收費站相關事宜。由于各省市自治區(qū)的情況不同，在試點中采取的模式也有所不同。目前，山東和江蘇、四川和重慶等四省市試點取消省界收費站之后的收費方式主要為“ETC收費+CPC收費”兩種方式。ETC收費方式主要為“分省計費、分省收費、自動扣費”。CPC收費方式則為“分省計費、統(tǒng)一收費”，過往車輛駛入高速公路時在入口處領取高速公路復合通行卡（CPC卡），駛出高速公路時在出口處交還CPC卡并且繳納全路程通行費。同時，CPC卡擁有自動識別系統(tǒng)，可以寫入車輛行駛的精準路徑，為省際通行費準確劃分提供有效依據(jù)。在CPC卡收費方式上，部分省份與企業(yè)進行合作，推出“車牌付”“高速e行”等項目，將車牌號與支付賬號綁定，在攝像頭識別車牌后，實現(xiàn)無現(xiàn)金網(wǎng)絡支付，進一步提高了繳費效率。

在山東和江蘇兩地取消高速公路省界收費站前，主要使用的是IC卡。取消省界收費站后，兩省將IC卡換成CPC卡，山東和江蘇在已取消的省界收費站處采取了“3+1”的建設模式—在出省方向設置3個門架進行電子交易，入省方向設置1個門架進行電子標識。這種方式較好地考慮了出口交還CPC卡并且繳費較入口處僅需領取CPC卡所需花費時間更長的問題，提高了車輛通行速度。在收費手續(xù)上，山東省高速公路管理部門與企業(yè)進行合作推出“高速云付”，對通行車輛進行云身份識別和二次校驗，實現(xiàn)無現(xiàn)金收費。四川和重慶的省界收費站實質上也采取的是這種方式，兩省市通過建立省界虛擬收費站、標志站龍門架等CPC卡使用所需要的基礎設施，取消了兩省相鄰的10個收費站。這些試點經(jīng)驗應得到及時精準的總結，為其他省市自治區(qū)提供重要參考。

針對以上所討論的取消省界收費站存在的難點和重點問題，借鑒各地實踐經(jīng)驗，筆者提出以下政策建議。

一是完善ETC+CPC服務，推動“互聯(lián)網(wǎng)+高速公路收費”模式發(fā)展。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術不斷發(fā)展和成熟，各地交通管理部門下一階段應當以更加開放的意識引進新技術，不斷提升和完善現(xiàn)有的ETC服務水平。同時，加快推進省界虛擬站、新標準路徑識別標識站等硬件基礎設施建設，加快探索收費系統(tǒng)升級、收費系統(tǒng)網(wǎng)絡安全技術等軟件基礎設施保障，將現(xiàn)有IC卡升級換代為CPC卡。積極探索高速公路收費與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合發(fā)展的模式和路徑，密切跟蹤高速形式狀態(tài)下車輛識別、手機移動支付等新技術研發(fā)、試點和應用，密切政企合作，進一步簡化收費手續(xù)與增值稅發(fā)票開具手續(xù)，提高高速公路收費支付效率。國務院有關部門則要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用，確保各地采用的新型技術基本一致，為未來取消全國省界收費站，真正形成全國性路網(wǎng)奠定良好基礎。

二是加快修訂《收費公路管理條例》，推動省際協(xié)同治理。堅持改革立法先行原則，加快研究制定收費公路制度改革方案，推動《收費公路管理條例》修訂方案盡快出臺，將收費改革與供給側結構性改革結合起來，統(tǒng)籌考慮降低收費標準，推廣差異化收費政策，大幅降低物流成本。同時，加快推動各相鄰省份進行取消省界收費站的協(xié)同治理，鼓勵以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域性協(xié)同的形式研究制定取消省界收費站的執(zhí)行方案，強化區(qū)域一體化合作。同時，國務院交通運輸主管部門應當通過頂層設計指導各地加大力度推廣差異化收費政策，更好地滿足公眾出行需求，降低企業(yè)物流成本。

三是明確收費利益分配機制，多種方式妥善安置職工。首先，各省市自治區(qū)有關高速公路主管部門要及時公開收費標準，為相鄰省份車輛通行提供充分的信息便利，建立制度，明確取消省界收費站之后的收費利益分配機制和方法，同時改善高速公路維修養(yǎng)護服務。采用多種方式，實現(xiàn)高速公路管理單位的人員內部分流；也可以通過高速公路營運單位間的相互調配、短期借用、鼓勵工作人員參加公開招考招聘，到其他地方單位工作，實現(xiàn)外部分流。在短短兩年的改革過渡期內，高速公路管理部門要加強收費站工作人員培訓，提供理論學習和專業(yè)技能培訓的平臺，使每一位職工在收費站取消之后能夠更好地適應市場競爭需要，實現(xiàn)高質量再就業(yè)。