黎東升，黃 奕

(浙江科技學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，杭州 310023)

當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出極大地促進了各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但使得地方政府財政壓力不堪重負(fù)。而PPP(public-private-partnership)這種新型項目合作思想能夠有效改善公共項目的效率與效果，且在全世界的應(yīng)用也已成為一種趨勢[1]。PPP項目在英國、澳大利亞等國家的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用已顯示出了巨大的優(yōu)勢，其應(yīng)用范圍涵蓋了交通、電廠、供水、污水與垃圾處理、醫(yī)療、國防、監(jiān)獄和警局等領(lǐng)域與部門[2]。近年來，中國政府也通過出臺一系列政策支持PPP模式的發(fā)展，特別在十八屆三中全會和“十三五”規(guī)劃中都重點提出要充分調(diào)動社會資本的積極性，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資與運營。但PPP項目投資大、建設(shè)周期長的高風(fēng)險性特征，并不是所有的項目都能取得成功。工程實踐表明，合理的承擔(dān)與分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵[3]。這就需要參與各方統(tǒng)一明確PPP項目分擔(dān)原則、確定PPP項目分擔(dān)的框架以及選擇科學(xué)有效的分擔(dān)方法，為此，本文就以上三大方面對PPP項目進行具體分析，并基于此提出應(yīng)對措施，以期為該領(lǐng)域今后的研究提供參考。

1 PPP模式的界定

最早出現(xiàn)于英國的公私合作制是英國政府出臺的私營融資計劃PFI(private-finance-initiative)之后的創(chuàng)造性成果，此后逐步在世界60多個國家流行，國外具有代表性的部門(如美國PPP國家委員會、歐盟委員會等)均提出過PPP模式的概念，聯(lián)合國培訓(xùn)研究院將BOT(build-operate-transfer)、BT(build-transfer)、PFI等均納入PPP的范疇。由此，在中國有不少研究者選擇運用組合的方式對PPP模式進行定義，但也有很大部分研究者將PPP模式定義為廣義與狹義兩個方面，廣義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，它包含BOT、TOT(transfer-operate-transfer)、DBFO(design-build-finance-operate)等多種模式[4]。筆者結(jié)合國內(nèi)工程實際與國內(nèi)外現(xiàn)有的研究成果，認(rèn)為采用PPP模式實質(zhì)上就是政府或者公共部門通過給予私營企業(yè)部分或全部的長期經(jīng)營權(quán)，進行項目的設(shè)計、融資、建設(shè)和經(jīng)營，從而獲得更大范圍的社會效益，并發(fā)揮政府的服務(wù)職能。

2 PPP項目風(fēng)險分擔(dān)過程

2.1 PPP項目風(fēng)險分擔(dān)原則

Ronsen曾提到合理分配風(fēng)險所遵循的原則應(yīng)具備兩個功能：一是分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險發(fā)生的概率、風(fēng)險發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險管理成本，使PPP項目對各方都具有吸引力，任何一方都不需要為他方的風(fēng)險付出代價；二是在項目周期內(nèi)各方要有能力控制分配給自己的風(fēng)險，并為項目的成功有效率地工作。為此，劉新平等明確了PPP項目風(fēng)險分配應(yīng)該遵從三條主要原則:一是由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險；二是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配；三是承擔(dān)的風(fēng)險部門要有上限[5]。這也為后續(xù)在該領(lǐng)域的研究做好了鋪墊，如陳支武等基于項目收益最大化視角，根據(jù)這三大原則構(gòu)建了PPP項目收益最優(yōu)決策模型拉格朗日函數(shù)，進而得出項目的公私投資比例[6]。但也有其他研究者認(rèn)為風(fēng)險承擔(dān)的原則不限于此，如王鳳京等在災(zāi)區(qū)經(jīng)濟重建過程中新增了風(fēng)險分擔(dān)的動態(tài)原則，根據(jù)PPP項目不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境及潛在風(fēng)險來作及時的調(diào)整[7]。這是目前為止學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的四大原則。筆者認(rèn)為通過遵循合理的分配原則，可以減少風(fēng)險發(fā)生的概率及風(fēng)險發(fā)生之后造成的損失。同時，可以在一定程度上起到約束風(fēng)險分擔(dān)各方的行為，理性謹(jǐn)慎地進行工程項目的實施與管理工作，從而為項目的竣工助力。

2.2 PPP項目風(fēng)險分擔(dān)框架

本著互利共贏的準(zhǔn)則，PPP項目風(fēng)險分擔(dān)框架的研究從整體上把握了風(fēng)險分擔(dān)的節(jié)奏。李麗紅等根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)的三大原則(風(fēng)險分擔(dān)與控制力對等；風(fēng)險分擔(dān)與收益相匹配；風(fēng)險分擔(dān)動態(tài)原則)將風(fēng)險分擔(dān)的過程劃分為三階段：初步分擔(dān)階段、風(fēng)險談判階段、跟蹤再分擔(dān)階段[8]。此外還有針對風(fēng)險分擔(dān)框架進行改進研究的，如楊秋波等結(jié)合馬科維茨模型所確定的分擔(dān)比例，對風(fēng)險分擔(dān)的框架三部曲進行再分析[9]。筆者認(rèn)為，目前在風(fēng)險分擔(dān)框架的研究上三階段劃分已成共識，未來需要關(guān)注的是對各階段關(guān)于風(fēng)險識別與評估的研究。由于不同類型的項目所需要的細分人員不同、管理流程不同、宏觀與微觀環(huán)境不同、因此面臨的風(fēng)險類型不同，且項目存在潛在的不確定性因素，這使項目風(fēng)險變得更加難以識別與評定。

2.3 PPP項目風(fēng)險分擔(dān)方法

經(jīng)過大量文獻的整理分析發(fā)現(xiàn)，對于PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)方法的研究主要分為定性與定量兩種。常見的定性研究的方法一是文獻統(tǒng)計分析法，如Li等就通過該方法來探究英國PPP建設(shè)項目的風(fēng)險分擔(dān)參數(shù)[10]。該方法雖然能夠綜合大多數(shù)研究者的建議得到相對權(quán)威的觀點，但是會忽略少數(shù)建議，從而使結(jié)論不夠完善；二是問卷調(diào)查法，如鄧小鵬等在通過系統(tǒng)化方法確定20個關(guān)鍵風(fēng)險之后，對PPP項目專家發(fā)放調(diào)查問卷，最后對數(shù)據(jù)進行多元統(tǒng)計因子分析，提出了針對PPP項目風(fēng)險管理的5個目標(biāo)[11]。這雖然可以得到不同群體的觀點，但問卷的有效性限制了結(jié)論的精確性。由于定性方法不能給出PPP項目參與各方具體風(fēng)險分擔(dān)的比例，很多研究者采用了定量方法，如張曾蓮等通過文獻整理出46種項目風(fēng)險，再對風(fēng)險歸屬打分，最后采用平均值法得到風(fēng)險分擔(dān)的具體比例[12]；趙國杰等基于隨機合作博弈模型構(gòu)建了政府與私人企業(yè)的最優(yōu)合作博弈模型，確定了雙方最有風(fēng)險分擔(dān)的比例[13]；而針對不明確的風(fēng)險因素，巴希等基于粗糙集理論對PPP項目風(fēng)險分擔(dān)進行研究[14]。此外，還有很多通過案例研究得到PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的研究成果，如尹貽林等以北京地鐵4號線項目作為案例，研究了PPP模式風(fēng)險分擔(dān)；劉紅勇等通過對項目利益相關(guān)方的分析，運用熵權(quán)法和模糊綜合評價法構(gòu)建PPP模式下建筑垃圾資源化處理項目風(fēng)險分擔(dān)模型[15]；馮珂等將PPP模式運用于軌道交通、污水處理、垃圾焚燒、城市供水和城市交通等多個領(lǐng)域[16]。另外，通過不同研究視角也涌現(xiàn)了很多PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的數(shù)學(xué)模型，如Madda將PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)看作一個協(xié)商過程，構(gòu)建了基于最終報價仲裁的博弈模型，分析了政府與私營企業(yè)各自的風(fēng)險分擔(dān)行為[17]；Jin基于資源視角的組織能力理論與交易費用理論，對PPP項目風(fēng)險分擔(dān)進行策略評價的研究[18]。不同的風(fēng)險分擔(dān)方法都存在自身的局限性，這就要求管理者根據(jù)項目本身的特點來選擇對應(yīng)的風(fēng)險分配措施，如項目是在延遲投資的基礎(chǔ)上進行的，就能夠通過期權(quán)定價法得到基于政府雙邊保證的最有效的風(fēng)險承擔(dān)比例。在未來的研究過程中，還需對風(fēng)險分擔(dān)的效果進行定量研究，為不同風(fēng)險分擔(dān)的模型做進一步修定，從而更好地運用于實際。

3 PPP項目的應(yīng)用困境分析與應(yīng)對措施

3.1 PPP項目的應(yīng)用困境分析

截至2017年12月31日，中國PPP入庫項目14 059個，較2015—2016年P(guān)PP入庫項目增速放緩。專家認(rèn)為，受PPP入庫合規(guī)性審查等規(guī)范性文件影響，PPP已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。該階段就要重點突破PPP模式發(fā)展中的難題，筆者就如下三方面進行總結(jié)。

3.1.1 法律制度與專業(yè)人才的缺失

制度因素已成為諸多國家PPP模式應(yīng)用受阻的通病，如MahaLing研究PPP模式在印度推廣受阻的原因，其中之一就是制度阻礙[19]；中國早期的PPP模式研究中，大部分研究者都認(rèn)為制度因素是阻礙PPP模式在國內(nèi)推廣的最關(guān)鍵因素。雖然近年來政府頒布了相關(guān)政策，但不同部門出臺的文件中存在相互矛盾的地方[20]。目前，中國高等教育課程中尚未出現(xiàn)專門針對PPP項目的教程，而PPP項目涉及經(jīng)濟、法律、工程三方面的專業(yè)知識，且PPP項目的建設(shè)周期長，培養(yǎng)出較多富有經(jīng)驗的工程人員仍需要較長的時間。

3.1.2 風(fēng)險承擔(dān)主體的信用缺失

面對PPP模式運行的眾多風(fēng)險，公共部門與私營企業(yè)要攜手并進，共同承擔(dān)風(fēng)險，共同分享利益。在實際工程中，劃分風(fēng)險承擔(dān)方的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是合同，但是地方政府為了逃避風(fēng)險，經(jīng)常以政府換屆、財政困難等原因違反合同或者未能履行對私營企業(yè)補貼等承諾，而造成項目的失敗，如崔智娟等的調(diào)查問卷研究顯示52%的調(diào)查者認(rèn)為在PPP項目運營中缺乏對政府部門的信用的約束[21]。

3.1.3 PPP模式自身原因

PPP模式最顯著的原因是盈利問題，PPP模式必須實現(xiàn)盈利的目的與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所具有的天然的公益事業(yè)性質(zhì)相矛盾，而要實現(xiàn)盈利，最后只能歸到政府的土地與政策上[22]。此外，PPP模式涉及的參與方較多，單就工程風(fēng)險而言，設(shè)計、監(jiān)理、成本、總包、前期等部門之間的工作配合，在工作流程的推進中就存在較大的風(fēng)險。

3.2 推廣PPP項目的應(yīng)對措施

盡管PPP模式尚有諸多不足之處，但業(yè)內(nèi)關(guān)于完善法律制度與監(jiān)管體系，優(yōu)化PPP項目的運作環(huán)境，加強PPP模式的人才培養(yǎng)等的呼聲不斷高漲。筆者認(rèn)為，有國內(nèi)外PPP項目成功經(jīng)驗的借鑒，政府的大力支持和相關(guān)PPP模式研究者的不懈努力，PPP項目在中國最終能夠得以順利推廣。首先，要做好風(fēng)險的評估工作。目前評估的最常用手段就是專家經(jīng)驗與數(shù)據(jù)的積累分析，但專家的判斷存在主觀性，且中國對PPP項目在數(shù)據(jù)上的積累也十分有限，這就要求更多的專家學(xué)者能夠做好PPP項目研究的數(shù)據(jù)整理與分享工作。其次，要做好風(fēng)險的防范措施，提前預(yù)知風(fēng)險能有效降低風(fēng)險發(fā)生的概率[23]。最后，有時候風(fēng)險的產(chǎn)生并不是規(guī)章制度本身的問題，而是執(zhí)行者的非理性因素所致，因此質(zhì)量管理是建設(shè)工程項目成敗的關(guān)鍵因素[24]。

4 結(jié) 語

由于中國正處于城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展時期，居民對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過高需求與當(dāng)?shù)卣斦毫^大、金融體制匱乏之間的矛盾日益突顯，PPP模式無疑是緩解當(dāng)前問題的一個不錯選擇，但在實施過程中仍存在明顯不足。眾多研究者從PPP模式的定義、風(fēng)險類別、分擔(dān)流程、分擔(dān)方法多角度進行研究，本文通過結(jié)合不同研究者的研究角度，對PPP項目分擔(dān)過程進行梳理，總結(jié)了在項目實施過程中參建各方所要明確的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的原則、框架和方法。其中在風(fēng)險分擔(dān)的原則和框架上，目前學(xué)術(shù)界已基本上達成一致，而對于風(fēng)險分擔(dān)的方法，需針對項目特點及實際情況進行選擇。