馮游游

至光緒年間，清廷宣稱推行包括財政制度改革在內(nèi)的立憲新政。作為“預(yù)備立憲”的核心要項，財政方面進行了深層次的改革。在財政管理機構(gòu)上，清政府改戶部為度支部，統(tǒng)一化各省財務(wù)行政機構(gòu)等變動;在財政管理上實施了包括清理財政、試辦預(yù)決算制度、建立新式國家銀行和幣制改革等在內(nèi)的財政變革。盡管這些財政管理措施在現(xiàn)在看來漏洞百出，但是客觀上推進了中國財政史的近代化進程，在此重點以財政清理和試行預(yù)決算制度為例稍作分析。

首先，清政府以劃分國家稅地方稅、辦成預(yù)決算方案為財政清理改革目標。為此，清政府專門設(shè)立憲政編查館等機構(gòu)，并頒布了《逐年籌備事宜清單》，規(guī)定清理財政局要按照預(yù)算冊式分類分款上報，明確各部門、各省的工作任務(wù)及相關(guān)的時間截點，以做好財政清理的前期準備工作。為了財政清理工作能夠順利進行，清政府同時開展了社會調(diào)查，范圍涉及到政治、經(jīng)濟、文化和社會各個方面，以期起到輔助作用。

其次，在預(yù)決算制度上，運用逐級預(yù)算，省級預(yù)算報與度支部核準，度支部進行匯總后報予中央各部院預(yù)算，編制全國預(yù)算書;在預(yù)算科目上，逐漸細化明了，基本符合近代國家財政預(yù)算體系的需要。清廷通過編制宣統(tǒng)三年的財政預(yù)算進行了初探，并根據(jù)該預(yù)算的弊端對以后年度預(yù)算的編制進行了調(diào)整。如在宣統(tǒng)四年的預(yù)算方案中，強調(diào)了預(yù)算的入款與出款，同時也劃分了國家與地方收支，大大縮減財政赤字，雖然這份預(yù)算由于清廷滅亡不能實施，但是相對于以前的預(yù)算來說，不可不說其是進步的。

雖然清廷沒有出臺統(tǒng)一的國家地方收支法規(guī)，但是其對預(yù)決算措施的實行、對會計年度、劃分中央與地方收入、稅制改革等預(yù)算相關(guān)問題進行了探討，對我國民主主義社會國家財政的管理起到了非常重要的促進作用。民國時期會計年度的確定以及《國家稅和地方稅稅法草案》的誕生，很大程度上都是受這一時期財政制度改革的影響。

任何事物都具有兩面性，這些財政政策的改革也存在著很大的弊端。首先，編制預(yù)算的前期準備工作并不成熟，相關(guān)的會計年度、核算方法不能統(tǒng)一;其次，中央與地方的收支劃分不明確;再次，預(yù)算收支不平衡，這也導致中央與地方矛盾不斷激化。

當時的清政府已經(jīng)認識到“腐朽不堪的封建財政管理體制已遠遠不能適應(yīng)社會經(jīng)濟向近代轉(zhuǎn)軌的需要”[1]，在此國本生死存亡之際，企圖以收回和集中財政權(quán)來應(yīng)付日趨迫近的內(nèi)政外交危機，賦予中央財務(wù)行政部門即度支部更大的權(quán)限，將其定位為國家財政中樞，不僅在其管轄范圍上有所擴大，直接統(tǒng)一管理了從中央至地方的全國財政，在其行政管理職能上也隨之增加，并且具有近代財政管理機構(gòu)的特征。其中的預(yù)決算制度的試行被當時度支部官員認為“顯以示理財之綱要，隱以定行政之方針” 。在晚清財權(quán)下移，解協(xié)餉和奏效制度式微，外省財政紊亂的趨勢下，清廷將“清理財政為預(yù)備立憲第一要政”， 以調(diào)查全國收支，委任憲政編查館提出清理整頓方案，再由度支部制定和實施預(yù)決算。在清廷中央政府對全國財政調(diào)度力日趨削弱，地方與中央矛盾日益尖銳的狀況迫使下，財政清理措施雖漏洞百出，但也不無裨益，基本具有近代財政體制特點，與近代國家財政預(yù)算體系相近。

首先，財政清理和預(yù)決算在動態(tài)上對全國收支進行了整體調(diào)查和初步的動態(tài)管理。特別是在宣統(tǒng)四年的預(yù)算案中，將中央和地方分別編制預(yù)算，將其的財政收入、支出設(shè)立簡明的科目劃分。例如中央財政收支“入款則以田賦、鹽務(wù)等為綱，出款則以外交、民政、財政、軍政等為綱，眉目厘然，漸合繩尺”。

第二，財政預(yù)決算制度可有效的反應(yīng)財政運行成果。宣統(tǒng)四年，“國家經(jīng)費盈余14161650兩，地方不敷15561498兩”，中央經(jīng)費撥付填補地方財政虧空后，預(yù)算赤字得到大幅縮減。

第三，封建專制體制下的財政收支和預(yù)算制定開創(chuàng)性的在財政改革中交付公議。度支部匯總各省清理財政局上報的預(yù)算編制后，編制全國總預(yù)算后交資政院決議后頒布確定當年預(yù)決算，但與各省恣議局審議的各省預(yù)算大相徑庭，并且受到各省督撫的奏請修改，雖然最后的實施對各省的交議意見進行了妥協(xié)，但財政收支的交付公議是我國史無前例的進步，使我國的財政制度向透明化公開化邁步。

第四，在財政預(yù)算的科目上，基本接近現(xiàn)代國家的財政預(yù)算體系。在收入上，按照稅種、特種收入、公債、捐納四大項目分別設(shè)立科目;在支出上，按照主管單位，分外務(wù)、學部、度支部等分列支出科目。分列明晰，條理明細。而地方預(yù)算科目則按性質(zhì)確定。整體上這些改革措施具有劃時代的意義。

參考文獻：

[1]周育民：《晚清財政與社會變遷》，2000年，第六章第4節(jié)。