摘要：2003年以來，國家對房地產(chǎn)市場進行了數(shù)論宏觀調(diào)控，但依舊未能擺脫“房價越調(diào)越高”的困境。以海南為例，結(jié)合房地產(chǎn)市場各參與方的博弈關(guān)系，從房地產(chǎn)稅收入手，分析房地產(chǎn)調(diào)控困境的成因及導(dǎo)致的問題。認為應(yīng)盡快擺脫經(jīng)濟增長和地方財政對于房地產(chǎn)的依賴性，建立房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展的長效機制，穩(wěn)定市場預(yù)期、引導(dǎo)市場良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)調(diào)控;房地產(chǎn)稅收;困境

中圖分類號：F293

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）12-0050-54

收稿日期：2019-10-21

自1998年我國房地產(chǎn)實行市場化改革，尤其是2003年房地產(chǎn)作為國家支柱產(chǎn)業(yè)的定位以來，中央政府圍繞著房地產(chǎn)市場健康發(fā)展出臺了一系列宏觀調(diào)控政策，政府不斷運用金融、財稅、土地等市場化調(diào)控手段和限購、限貸、限售、限價等行政化調(diào)控手段，對房地產(chǎn)市場形成“誘致性影響”和“強制性影響”。雖然房地產(chǎn)調(diào)控取得了一定的成效，但依舊未能擺脫“房價越調(diào)越高”的困境。本文試圖從房地產(chǎn)稅收入手，分析房地產(chǎn)調(diào)控困境的成因以及由此產(chǎn)生的問題，期望能為建立房地產(chǎn)調(diào)控的長效機制提供政策建議，實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

1 理論分析：房地產(chǎn)市場博弈關(guān)系是房地產(chǎn)調(diào)控困境根源

第一，從房地產(chǎn)調(diào)控頂層設(shè)計者來看，相機選擇導(dǎo)致看漲預(yù)期上升。在自上而下的房地產(chǎn)調(diào)控中，中央政府是最直接的推動者，調(diào)控的主要目標(biāo)是拉動經(jīng)濟增長和抑制房價上漲，兩重目標(biāo)權(quán)衡取舍，使中央政府面臨當(dāng)前經(jīng)濟形勢和長遠經(jīng)濟目標(biāo)，以及社會利益和行業(yè)利益之間的相機選擇。一旦經(jīng)濟增長出現(xiàn)下滑的時候，穩(wěn)增長就成為首選，調(diào)控政策呈現(xiàn)出短期性、實效性、碎片化的特征，看漲預(yù)期不斷上升。

第二，從房地產(chǎn)供給方來看，利益最大化驅(qū)動房價上漲。出讓土地的地方政府，是宏觀調(diào)控的執(zhí)行者，在政治錦標(biāo)賽競爭中，地方政府更樂于與房地產(chǎn)企業(yè)合作，從房價的快速上漲中獲取經(jīng)濟利益;至于保障房供給，則成為其議題之外的選項。房地產(chǎn)商則利用地方政府的支持以及壟斷競爭的市場優(yōu)勢，持續(xù)了10多年的高速發(fā)展時期。

第三，從房地產(chǎn)需求方來看，住房和財富增長需求為房價上漲提供了巨大空間。在住房供需矛盾尖銳的情況下，市場需求方提供了剛性支撐，住房購買力持續(xù)旺盛，購房者在房價快速上漲的過程中找到了一種可靠的投資渠道，因此對于連續(xù)性的、作用于需求端的誘致性調(diào)控政策，如信貸政策、稅費政策已經(jīng)能夠形成“理性預(yù)期”，進一步降低了這類政策對于市場的外生沖擊，而強制性限購、限售等措施對于房地產(chǎn)市場銷售有顯著影響，只能是暫時延后購房需求，但對于降低房地產(chǎn)價格則成效有限，一旦政策松綁，需求再度釋放，繼續(xù)推高房價。

2 實證分析：從房地產(chǎn)稅收看房地產(chǎn)調(diào)控困境成因

2.1房地產(chǎn)政策短期倒轉(zhuǎn)弱化了調(diào)控效果，房地產(chǎn)稅收增速高位波動

作為房地產(chǎn)調(diào)控的頂層設(shè)計者，中央政府對房地產(chǎn)市場實行了反復(fù)的“促進”與“抑制”的調(diào)控策略，“救市”與“限購”政策交替上演，政策選擇倒轉(zhuǎn)頻繁，影響了房地產(chǎn)調(diào)控效果，也損害了政府公信力。2005-2007年房價加速上漲，政府對高房價及投資性購房行為作出調(diào)控、抑制等回應(yīng)，但是2008年全球性金融危機，使得樓市急轉(zhuǎn)之下，抑制了經(jīng)濟增長，中央政府政策迅速反轉(zhuǎn)，開始“救市”;在一系列救市政策實施一年后，2009年底全國房地產(chǎn)市場量價再創(chuàng)新高，2009年海南房地產(chǎn)銷售額增長73.4%，民眾抑制房價過快增長的呼聲又起，2010年中央政府政策反轉(zhuǎn)，“遏制”房價過快上漲，當(dāng)年海南“國際旅游島”正式上升為國家戰(zhàn)略，大環(huán)境疊加政策利好因素，海南房屋銷售額同比增長112.4%;到2014年，全國樓市低迷，“高庫存”凸顯，同時宏觀經(jīng)濟增速下滑，從2014年2月-2015年6月，海南房地產(chǎn)銷售額持續(xù)下降，最低累計降幅達到23.9%，中央政府政策再次反轉(zhuǎn)“救市”;到2016年，部分一二線城市房價快速上漲，海南房地產(chǎn)也在北方霧霾等因素影響下迎來了反彈，2016年、2017年海南房地產(chǎn)銷售額同比分別增長52.5%和78.5%，中央政府全國同步寬松的政策走勢被打破，反轉(zhuǎn)從緊，海南于2017年4月開始出臺一系列限購限貸限售限價調(diào)控政策，2018年“4·22”最嚴限購令使房地產(chǎn)市場基本被凍結(jié).2018年房地產(chǎn)銷售額同比下降23.2%。

從房地產(chǎn)稅收增速來看，隨著房地產(chǎn)調(diào)控表現(xiàn)出較強的波動性，但無論是擴張型調(diào)控還是緊縮型調(diào)控，房地產(chǎn)稅收呈現(xiàn)出整體呈現(xiàn)較快增長，2003-2018年，房地產(chǎn)稅收年均增速35.7%，超過海南全行業(yè)稅收年均增速15.4個百分點，一方面，兩次擴張型調(diào)控效果顯著，如2009年4萬億刺激后的2010年，2014-2016年房地產(chǎn)限購政策松綁后的2017年均是房地產(chǎn)稅收增長的高點，分別增長105.4%和48.2%;另一方面，三次緊縮型調(diào)控?zé)o明顯成效，如2003-2007年海南房地產(chǎn)稅收年均增速達到48.8%，2018年在房地產(chǎn)信貸收緊、再次出臺限貸限購政策下海南全省平均房價增長30.5%，房地產(chǎn)稅收增速仍達到22.8%，房地產(chǎn)地方稅收占地方稅收比重達到53%，為16年來最高。

2.2房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模不斷攀升，地方政府成為房地產(chǎn)市場最大受益者

作為房地產(chǎn)調(diào)控的執(zhí)行者，“科層制的邏輯”決定了地方政府的行為取向，作為土地資源的壟斷供應(yīng)方，通過刺激房地產(chǎn)業(yè)來緩解財政壓力是一種必然選擇。2003-2018年，海南房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模不斷增長，2017年房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模達到2053.11億元，比2003年增長55.1倍，2018年受最嚴調(diào)控令影響有所下降;增長率存在明顯波動，2010年國際旅游島增長率為62.5%，以此為分界，之前是波動上升，之后是波動向下，表明近年來房地產(chǎn)業(yè)擴張開始放緩。投資規(guī)模擴大，房價自然水漲船高。

一般來說，房價的構(gòu)成包括四個部分：土地出讓金、政府稅費、建安費用和房地產(chǎn)企業(yè)的利潤。其中，地方政府從房地產(chǎn)得到土地出讓金和政府稅費（簡稱政府房地產(chǎn)稅金）。2007-2018年，海南地方政府房地產(chǎn)稅金不斷增長，從52.84億元上升至801.45億元，增長14.2倍;占房屋銷售額的比重絕大多數(shù)年份在四成以上，最高的2012年達到56%，也就是說房價中四成及五成以上的資金流向了地方政府，地方政府成為房地產(chǎn)市場最大受益者。從政府房地產(chǎn)稅金累計增速看，當(dāng)房價漲幅較高時，政府房地產(chǎn)稅金往往比銷售額增長得更快，如2010年國際旅游島當(dāng)年，房價漲幅為39.5%，政府房地產(chǎn)稅金累計增速高于房地產(chǎn)銷售額增速12.6個百分點;而當(dāng)房價漲幅較低時，政府房地產(chǎn)稅金增速也更低，如2015、2016年房地產(chǎn)庫存較高時，房價漲幅為0.3%和5.8%，政府房地產(chǎn)稅金累計增速分別低于房地產(chǎn)銷售額增速10.3個和34個百分點，因此，地方政府對“房價漲”有較大的依賴性。

2.3房地產(chǎn)市場仍處于賣方市場，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利潤不斷攀升

在房地產(chǎn)市場化的過程中，房地產(chǎn)企業(yè)面臨著前所未有的市場機遇和市場容量，而且具有壟斷結(jié)構(gòu)的房地產(chǎn)行業(yè)利潤率遠高于其他行業(yè)，因此，各種企業(yè)紛紛進入房地產(chǎn)行業(yè)。海南房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)數(shù)量從2005年的306家增長到2017年的1237家，增長3倍，最高峰2008年時達到1564家。從房地產(chǎn)市場供給來看，2003-2018年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購置土地面積僅在2008年有較大上升，其他年份波動幅度較小，近年來有所下降，2017年基本降至2004年的水平。而從竣工面積來看，海南房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)竣工面積增長趨勢較為明顯，尤其是2014年后每年竣工面積均在千萬平方米以上。由此可見，商品房建設(shè)土地供應(yīng)持續(xù)吃緊，導(dǎo)致土地與住房兩個要素的矛盾，房地產(chǎn)市場處于賣方市場的局面還將繼續(xù)。

房地產(chǎn)賣方市場的邏輯吸引著房地產(chǎn)企業(yè)不斷進入房地產(chǎn)市場推高房價并獲取高額利潤，2006-2018年，海南房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)本年利潤從2.28億元上升至193.37億元，增長83.8倍;而房地產(chǎn)企業(yè)所得稅主要影響因素為企業(yè)利潤總額，在房企利潤增長的同時，房地產(chǎn)企業(yè)所得稅也逐漸成為房地產(chǎn)稅收和全行業(yè)企業(yè)所得稅的主要來源，2003-2018年，海南房地產(chǎn)企業(yè)所得稅從0.22億元增長到153.33億元，年均增速高達54.6%，超過房地產(chǎn)稅收增速18.9個百分點;占同期房地產(chǎn)業(yè)稅收比重從4.4%上升至30.8%，占同期全行業(yè)企業(yè)所得稅比重從4.6%上升至51.1%。

2.4投資投機需求不斷放大，房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)調(diào)控政策缺失

房價的持續(xù)上漲使得我國城鎮(zhèn)居民家庭財產(chǎn)的價值不斷增加，進一步刺激著城鎮(zhèn)居民增加持有住房資產(chǎn)的比例，這也讓購房者不斷地調(diào)整對房價走勢的預(yù)期，進而影響到房地產(chǎn)調(diào)控的實施效果。2003-2018年海南房地產(chǎn)銷售額總體增長，2018年達到2083.49億元，比2003年增長86.8倍。從購房者結(jié)構(gòu)來看，由于海南特殊的地域性，房地產(chǎn)市場對島外需求依賴度較大，投機炒作氛圍較濃，2010年國際旅游島和2017年北方霧霾渲染下，房地產(chǎn)銷售面積增速均超過50%，根據(jù)海口中心支行100家典型樓盤的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2013-2018年，島外購房占比在75%以上。從島內(nèi)需求看，2003-2018年海南戶籍人口雖然有所增加，但增速基本在2%以內(nèi)，近年來下降至1%以內(nèi)，2015、2016年還出現(xiàn)了降幅，表明了居民對住房的剛性需求逐漸下降，而投資型、改善型的住房需求增加，2003-2018年城鎮(zhèn)人均可支配收入呈現(xiàn)了較高的增速，2018年海南城鎮(zhèn)人均可支配收入比2003年增長3.6倍，也為投資改善型住房消費提供了資金來源的支持。

在我國房地產(chǎn)調(diào)控政策中，“重流轉(zhuǎn)、輕保有”，而持有環(huán)節(jié)沒有任何調(diào)控政策。2003-2018年，海南房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收（國內(nèi)增值稅、營業(yè)稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅）由3.85億元增加至286.91億元，年均增長33.3%，占房地產(chǎn)稅收比重從75.5%下降至57.7%;保有環(huán)節(jié)稅收（房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅）由0.68億元增加至27.99億元，年均增長28.1%，占房地產(chǎn)稅收比重從13.4%下降至5.6%，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收比重雖然有所降低，但體量仍然較大;而保有環(huán)節(jié)稅收雖然也在增長，但體量卻在下降。房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收較低，個人持有房產(chǎn)成本較低，房地產(chǎn)投資屬性被明顯地放大，導(dǎo)致“全民炒房”。同時，從實際來看，房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種如營業(yè)稅稅收成本因為房地產(chǎn)的旺盛需求內(nèi)化到價格中轉(zhuǎn)嫁給了購房者，使得新的平衡點的價格高于調(diào)控前的平衡價格，也在某種程度上助推了房價上漲。

3 房地產(chǎn)調(diào)控困境帶來的問題

3.1房地產(chǎn)路徑依賴制約地方政府經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整

房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，大量資金流向房地產(chǎn)業(yè)，擠壓實體行業(yè)發(fā)展空間，一旦房地產(chǎn)業(yè)下滑，經(jīng)濟、財政收入增長受到?jīng)_擊較大。2003-2018年，海南省房地產(chǎn)貸款占本外幣貸款余額比重從9.7%上升至33.6%，提高了23.9個百分比。2018年，海南省房地產(chǎn)稅收占全行業(yè)稅收比重為39.8%，而服務(wù)業(yè)稅收比重為29.6%，其中新型服務(wù)業(yè)稅收比重僅為6.12%（新型服務(wù)業(yè)包括信息傳輸、科學(xué)研究、水利環(huán)境和公共設(shè)施、教育、衛(wèi)生、文化、公共管理）;2018年“4.22”最嚴調(diào)控令出臺以后，2019年上半年海南GDP僅增長5.3%，落后于全國GDP增速0.9個百分點;房地產(chǎn)稅收收入下降25.4%，拖累海南省全行業(yè)稅收收入下降11.3個百分點。在經(jīng)濟和財政收入下行壓力較大的情況下，2019年上半年海南省出臺了引進人才落戶海南等多重調(diào)控政策，不能不說是對保持經(jīng)濟增速的一種妥協(xié)。

3.2多層次住房保障供應(yīng)體系建設(shè)力度遠遠不夠

從1998年住房市場化改革以來，中央政府希望降保障性住房建設(shè)作為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的重要體系，從“以經(jīng)濟適用房為主體的住房供應(yīng)體系”到“房地產(chǎn)市場和住房保障”再到“逐步建立多層次住房保障供應(yīng)體系”，但是抑于經(jīng)濟發(fā)展的需要和地方政府的利益沖突，一直沒有得到有效執(zhí)行。以經(jīng)濟適用房為例，2005-2010年，海南省經(jīng)濟適用房投資額、銷售面積占住房投資額和住房銷售面積的平均比重僅為3.2%和4%。此外，“售強租弱”的格局仍未能改變，2003-2017年，海南房地產(chǎn)企業(yè)出租收入占房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營收入不到1%，住房租賃市場滯后性抑制了多層次住房需求的實現(xiàn)。

3.3房地產(chǎn)和土地資源利用效率較低

房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)調(diào)控政策缺失，持有房產(chǎn)成本過低某種程度放大了房地產(chǎn)投資性、投機性需求，影響房地產(chǎn)正常流通，2003-2018年海南省商品房空置面積由72.4萬平方米上漲至642萬平方米（空置面積數(shù)據(jù)來源WIND），增長7.6倍，導(dǎo)致地方政府更多通過限購、限售等行政措施，人為改變房地產(chǎn)市場供求關(guān)系，以達到短期的宏觀調(diào)控目的。此外，低成本也造成房地產(chǎn)資源利用低效，開發(fā)商大量捂盤、惜售、囤地等惡意炒作行為屢禁不止，2005-2016年，海南批而未供土地11544.34公頃（土地審批及供應(yīng)數(shù)據(jù)來源WIND），占審批土地面積的25.8%，也就是說1/4的土地未得到有效利用，土地供給的轉(zhuǎn)化率較低。

4 政策建議

4.1完善地方管理體系建設(shè)

一是繼續(xù)探索央地財稅體制改革，提高地方稅收分成比例。推進房產(chǎn)稅改革，完善環(huán)境稅、資源稅等稅收征收制度，加快地方主體稅種建設(shè)。二是著力完善以多元化經(jīng)濟為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，把更多的資源用于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟質(zhì)量。三是完善土地出讓制度，引導(dǎo)地方政府向土地市場管理者角色過渡。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把醫(yī)療、教育、產(chǎn)業(yè)配套等沒施合理分散，避免公共資源過度集中，有效消除人地矛盾。

4.2加大房地產(chǎn)供給端調(diào)控政策力度

一是加大土地供應(yīng)，加快集體建設(shè)用地進入住房市場，盤活城市的閑置用地和低效用地，提供多元化土地供應(yīng);適當(dāng)提高土地供給規(guī)劃中住宅用地供給面積。二是繼續(xù)完善保障性住房制度，增加公租房和廉租房供應(yīng)，滿足中低收入基本住房需求。三是加快住房租賃市場特別是長期租賃市場的發(fā)展，推進租售同權(quán)政策，完善公租房管理，根據(jù)家庭人口收入、房租給予困難家庭租房補貼，引導(dǎo)個人通過租房解決住房需要。四是加快房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐，以房地產(chǎn)資產(chǎn)管理和服務(wù)為核心，積極構(gòu)建并優(yōu)化以持有住房為主的商業(yè)模式，提高房地產(chǎn)企業(yè)核心競爭力。

4.3提升房地產(chǎn)需求端調(diào)控政策的有效性

一是充分發(fā)揮限貸政策抑制短期泡沫、限購政策抑制中期泡沫的作用，形成市場穩(wěn)定預(yù)期。二是在三四線城市需進一步完善“去庫存”政策，加快戶籍制度改革，把“去庫存”和促進人口城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。三是加快房地產(chǎn)信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，精準識別出投機性、加杠桿、高空置、多套房的居民和企業(yè)，進行“靶向”調(diào)控，避免誤傷剛性需求和改善性需求。

4.4優(yōu)化房地產(chǎn)稅收調(diào)控工具結(jié)構(gòu)

一是重點發(fā)展保有環(huán)節(jié)稅收，對增量房產(chǎn)及空置土地進行征稅，提高房產(chǎn)持有成本，抑制投機性購房。二是調(diào)整房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種，適時調(diào)整土地增值稅政策;實行差異化增值稅、個人所得稅、契稅政策;發(fā)揮印花稅調(diào)節(jié)功能，對于熱點城市，可規(guī)定10%或更高稅率。三是給予租賃住房稅收優(yōu)惠，對企業(yè)用于建設(shè)租賃住房的土地，對其應(yīng)繳納的土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅給予一定減免;對出租的個人住房在一定時期暫免房產(chǎn)稅。

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作者簡介：陳穎，高級會計師，中國人民銀行?？谥行闹?。

注：文中房地產(chǎn)經(jīng)濟年度數(shù)據(jù)來源于歷年海南省統(tǒng)計年鑒，2018年數(shù)據(jù)來源海南省統(tǒng)計月報，月度數(shù)據(jù)均來源于海南省統(tǒng)計月報。房地產(chǎn)稅收數(shù)據(jù)來源于稅務(wù)部門分行業(yè)稅收數(shù)據(jù)表。