焦 利

如何造就一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍？這是中國共產(chǎn)黨從建黨之初就不斷探索的問題。中國共產(chǎn)黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律建設(shè)始終是黨建工作的重中之重?；仡欬h的歷史不難看出，守紀律、講規(guī)矩、反腐敗、講廉潔是中國共產(chǎn)黨的一貫要求，紀律嚴明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨在建黨之初，就立足于本國國情，把馬克思列寧主義的普遍原理同中國革命的具體實踐相結(jié)合，探索建立符合中國實際的監(jiān)督監(jiān)察體系，以保證黨紀嚴明、吏治清明。

一、制定完善黨紀法規(guī)，加強監(jiān)督制度建設(shè)

從黨的一大到十九大，紀律規(guī)定始終是黨的章程的重要組成部分，紀律建設(shè)始終是黨建工作的重中之重。在早期建黨活動中，黨的紀律一直備受關(guān)注。中國共產(chǎn)黨成立后，高度重視黨內(nèi)監(jiān)督和紀律檢查工作。

1921年7月，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會通過了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，雖然不是正式的黨章，卻具備了黨章的初步體例和內(nèi)容，實際上起到了黨章的作用。《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》共有十五條，其中涉及組織紀律的就有五條之多。例如，規(guī)定在全黨建立統(tǒng)一的組織和嚴格的紀律；地方組織必須接受中央的監(jiān)督和指導(dǎo)；在黨處于秘密狀態(tài)時，黨的重要主張和黨員身份應(yīng)當(dāng)保守秘密。這些規(guī)定體現(xiàn)了黨在一開始就高度重視紀律建設(shè)。

中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會通過了《中國共產(chǎn)黨章程》，這是我們黨歷史上第一部黨章，全文一共六章，第四章專講黨的紀律，將一大提出的紀律規(guī)定加以細化。二大黨章規(guī)定了黨內(nèi)的各種關(guān)系：下級機關(guān)必須完全服從上級機關(guān)的命令，區(qū)或地方委員會必須執(zhí)行中央執(zhí)行委員會的決定；黨員必須絕對服從全國代表大會和中央執(zhí)行委員會的決議；少數(shù)要絕對服從多數(shù)。二大黨章還規(guī)定了對違規(guī)黨員的紀律處分，只要違反黨章六條規(guī)定的其中一條，就會被開除出黨。二大黨章中的紀律規(guī)定已經(jīng)比較成熟，并且對后來黨內(nèi)的紀律規(guī)定起了很大的影響，其中提出的少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級，是我們黨民主集中制的開端，對違紀黨員進行處分也被后來的黨章所繼承。

黨的三大、四大對黨章進行了兩次修改，但關(guān)于紀律的規(guī)定基本沿用了二大黨章?！吨袊伯a(chǎn)黨第三次修正章程決案》對紀律規(guī)定進行了較大的調(diào)整?！凹o律”一章開頭就指出，“嚴格黨的紀律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務(wù)”，第一次把“守紀律”作為黨員和支部的基本義務(wù)而加以強調(diào)。關(guān)于紀律處分，不再只是開除出黨，而是分兩種情況：對黨部的處分有警告、改組或舉行總的重新登記；對黨員個人有警告、臨時取消工作、留黨察看及開除黨籍。在處分的內(nèi)容和形式上較之二大黨章都有了明顯改進。

建黨后，黨的隊伍在發(fā)展壯大中滋生了一些消極腐敗現(xiàn)象，這引起黨中央的高度重視和警醒。1926年8月4日，中共中央擴大會議發(fā)布了第一個反對貪污腐化的文件——《堅決清理貪污腐化分子》的通告。1933年12月15日，毛澤東簽署了《關(guān)于懲治貪污浪費行為》的訓(xùn)令，這是中國共產(chǎn)黨歷史上的第一個反腐法令。訓(xùn)令對于查處的貪污浪費分子的處罰規(guī)定得非常嚴厲。貪污公款500元以上者即可處以死刑。（《關(guān)于懲治貪污浪費行為》，彭勃主編：《中華監(jiān)察大典·法律卷》，中國政法大學(xué)出版社1994年版）

抗日根據(jù)地建立以后，為了更有力地打擊貪污行為，一些根據(jù)地也頒布了反貪污法規(guī)，如1942年2月頒布的《晉冀魯豫邊區(qū)懲治貪污暫行辦法》等。這些法令的頒布，對腐敗分子產(chǎn)生了極大的威懾作用，也使蘇區(qū)和革命根據(jù)地的反腐敗斗爭有法可依。

二、建立健全專門監(jiān)督監(jiān)察機構(gòu)

1927年4月27日至5月9日，中國共產(chǎn)黨在武漢舉行第五次全國代表大會。這次代表大會選舉產(chǎn)生了黨的中央監(jiān)察委員會，這是中國共產(chǎn)黨第一個正式的紀律檢查（監(jiān)察）機構(gòu)。這次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》首次規(guī)定在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監(jiān)察委員會，并第一次選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，由正式委員7人、候補委員3人組成。王荷波當(dāng)選為中央監(jiān)察委員會主席。這是中國共產(chǎn)黨第一個正式的級別最高的紀律檢查（監(jiān)察）機構(gòu)，標(biāo)志著中央設(shè)立紀律檢查機構(gòu)的開端。

1927年6月1日，中共中央政治局會議通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》。對監(jiān)察委員會作出了專門規(guī)定。第一，為鞏固黨的一致及權(quán)威起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監(jiān)察委員會。第二，中央及省監(jiān)察委員，不得以中央委員及省委員兼任。第三，中央及省監(jiān)察委員，得參加中央及省委員會議，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。遇必要時，得參加相當(dāng)?shù)狞h部之各種會議。第四，中央及省委員會，不得取消中央及監(jiān)察委員會之決議，但中央及省監(jiān)察委員會之決議必須得中央及省委員會之同意，方能生效與執(zhí)行。遇中央或省監(jiān)察委員會與中央或省委員會意見不同時，則移交至中央或省監(jiān)察委員會與中央或省委員會聯(lián)席會議，如聯(lián)席會議不能解決時，則移交省及全國代表大會或移交于高級監(jiān)察委員會解決之。

第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭失敗后，黨的各項工作都陷入極其困難的境況。面對嚴峻形勢，1928年7月，中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會在莫斯科召開，會上通過了新的《中國共產(chǎn)黨章程》，將“監(jiān)察委員會”改為“審查委員會”，劉少奇任書記。根據(jù)六大黨章規(guī)定，中央審查委員會履行原監(jiān)察委員會的部分職責(zé)。其任務(wù)主要是監(jiān)督各級黨部的財政，紀律檢查工作則由黨員大會和各級黨部審查，各級委員會也可成立特別委員會預(yù)先審查后報黨部批準，不再設(shè)立單獨的紀律檢查機關(guān)。

1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在江西瑞金宣告成立。中華蘇維埃共和國臨時政府成立后相繼頒布了《蘇維埃政府臨時組織法》《蘇維埃組織法》《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》等一系列法律文件，從而逐步完善了各革命根據(jù)地的地方行政組織的設(shè)置與運行。

為了加強政權(quán)廉政建設(shè)，臨時中央政府借鑒蘇聯(lián)監(jiān)察制度，在根據(jù)地建立起一套從中央至地方以工農(nóng)檢察機關(guān)為載體的監(jiān)察制度。1931年11月，在江西瑞金召開了中華蘇維埃第一次全國代表大會，正式選舉成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府中央執(zhí)行委員會，臨時中央政府中央執(zhí)行委員會下設(shè)人民委員會為中央政府的行政機關(guān)，人民委員會下設(shè)工農(nóng)檢察部，規(guī)定由中央執(zhí)行委員會選任，主持中央工農(nóng)檢察（人民委員）部的工作。

根據(jù)臨時中央政府1932年頒布的《工農(nóng)檢查部的組織條例》，省、縣、區(qū)三級蘇維埃政府均設(shè)工農(nóng)檢察部。對地方各級檢察機構(gòu)，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即各級工農(nóng)檢察部或科，是各級政府機關(guān)的一部分，受各該級政府執(zhí)行委員會及其主席團的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，同時又接受上級工農(nóng)檢察機關(guān)的命令。工農(nóng)檢察部的任務(wù)主要是監(jiān)督國家企業(yè)和機關(guān)執(zhí)行蘇維埃各項法令、政策的情況，具體包括如下內(nèi)容。甲、監(jiān)督蘇維埃的機關(guān)，要他們正確站在工人雇農(nóng)貧農(nóng)中農(nóng)的利益上，去沒收并分配土地。乙、監(jiān)督各級蘇維埃機關(guān)，正確地去執(zhí)行蘇維埃的政綱和策略，以適合某階段的革命利益，鞏固蘇維埃區(qū)域和蘇維埃政權(quán)，并向外發(fā)展。丙、監(jiān)督蘇維埃機關(guān)。對于蘇維埃的經(jīng)濟政策，首先是財政與租稅政策，是否執(zhí)行得正確。丁、有向各該級執(zhí)行委員會建議撤換或處罰國家機關(guān)與國家企業(yè)的工作人員之權(quán)，但對于該企業(yè)或機關(guān)的工作設(shè)施，有直接建議之權(quán)。戊、若發(fā)覺了犯罪行為，如行賄浪費公款貪污等，有權(quán)報告法院，以便施以法律上的檢查和裁判。（《工農(nóng)檢查部的組織條例》，彭勃主編：《中華監(jiān)察大典·法律卷》，中國政法大學(xué)出版社1994年版）

關(guān)于工農(nóng)檢查部工作人員的選任，《工農(nóng)檢查部的組織條例》規(guī)定：地方各級工農(nóng)檢察部長及科長，由各該級政府執(zhí)行委員會或城市蘇維埃主席團選任，同時報告上級政府工農(nóng)檢察部備案。其他工作人員，由各該級工農(nóng)檢察機關(guān)負責(zé)人予以選拔委任。各級工農(nóng)檢察機關(guān)的工作人員，主要是由工人雇農(nóng)貧農(nóng)和最革命分子組織而成。即擔(dān)任各級工農(nóng)檢察委員會委員的人，必須滿足兩個條件：一是要有階級覺悟、忠實于蘇維埃政權(quán)的工人、農(nóng)民、貧民及其他有革命歷史的分子；二是沒有受過蘇維埃法庭的刑事處分者。

各級工農(nóng)檢察機關(guān)可以有計劃地組織對國家各機關(guān)及經(jīng)濟事業(yè)的工作情況進行檢察，也可以突擊檢查工作，如組織突擊隊，以突然的方式去檢察某項國家機關(guān)或企業(yè)的工作。在進行檢察時，需注意聽取工農(nóng)通訊員的報告。在檢察結(jié)束之后，應(yīng)該向被檢察單位報告檢察的結(jié)果和建議并將結(jié)果報公布。被檢察單位如不同意檢察人員或檢察委員會的建議，工農(nóng)檢察的各級機關(guān)可以提請各該級的執(zhí)行委員會，用命令使該國家機關(guān)或企業(yè)執(zhí)行該項建議。也就是說，工農(nóng)檢察院的建議權(quán)并不具備直接執(zhí)行的效力，如若被檢察機關(guān)不采納建議，工農(nóng)檢察院必須提請各該級執(zhí)行委員會下達命令給被檢察機關(guān)，保證工農(nóng)檢察院的檢察建議得到實現(xiàn)。工農(nóng)檢察機關(guān)可以組織群眾法庭，審理不涉及犯法行為的官僚主義者和腐化分子的案件，有權(quán)判決開除工作人員，并將相關(guān)官僚腐化的罪狀登報公布。如涉及違法行為，應(yīng)將相關(guān)材料轉(zhuǎn)交司法機關(guān)。

1933年，中華蘇維埃臨時中央政府對地方各級工農(nóng)檢察機構(gòu)作了調(diào)整，其內(nèi)容包括對機構(gòu)名稱的變更、工作方式的改變等，其職權(quán)進一步擴大：有權(quán)向同級蘇維埃執(zhí)行委員會或主席團，建議處罰或撤換某些國家機關(guān)企業(yè)中的工作人員。這些人員中如查出有犯罪實據(jù)者，須移送司法機關(guān)辦理；對于其管轄范圍內(nèi)某些國家機關(guān)有工作設(shè)施的意見時，得直接向該機關(guān)或企業(yè)提出建議。各級工農(nóng)檢察委員會在對某些國家機關(guān)企業(yè)或?qū)ζ渲械墓ぷ魅藛T進行檢查或檢舉時，可組織臨時的檢察委員會或檢舉委員會。

中央蘇區(qū)的工農(nóng)檢察機構(gòu)為了有效地完成職責(zé)，還設(shè)了相應(yīng)級別的控告局。根據(jù)《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》的規(guī)定：“省、縣、區(qū)、市各級工農(nóng)檢察委員會之下設(shè)控告局，管理人民的控告、工農(nóng)通訊員的通訊等，控告局設(shè)局長一人?！备鶕?jù)1932年頒布的《工農(nóng)檢察部的組織條例》和《工農(nóng)檢察部控告局的組織綱要》的規(guī)定，各級工農(nóng)檢察部或科之下，設(shè)立控告局?？馗婢衷O(shè)局長1人，調(diào)查員若干人，具體人數(shù)依據(jù)各級控告局的工作來定。在各省、城市、縣、區(qū)也相應(yīng)地建立了控告局?？馗婢值闹饕ぷ魇墙邮芄まr(nóng)勞苦群眾對蘇維埃機關(guān)或國家經(jīng)濟機關(guān)的控告，及調(diào)查控告的事實。但是控告局只接受控告某機關(guān)，或控告某機關(guān)工作人員的控告書，不接受私人爭執(zhí)的控告書。但是，如遇控告者要求申訴處理的緊急事件，控告局可以直接通知某機關(guān)或單位，進行該事項的檢查，事后必須向工農(nóng)檢察部報告情況。控告的主體是人民群眾，如不識字可以到控告局口頭控告?？馗嫒讼蚩馗婢滞哆f的控告書，必須署本人的真姓名，而且還要寫明控告人的住址。無名的控告書一概不予受理。例如，西安安遠縣工農(nóng)檢察部設(shè)立的控告局，就以控告局局長名義簽署了關(guān)于控告局運行的布告，其內(nèi)容為：“一、凡蘇維埃政府機關(guān)對于工農(nóng)群眾切身利益的：勞動法、土地法、優(yōu)待紅軍條例、婚姻條例、各種經(jīng)濟政策不切實執(zhí)行或執(zhí)行得不正確的都可來控告局控告。二、凡蘇維埃政府機關(guān)對于戰(zhàn)爭動員各種工作，如擴大紅軍、發(fā)展地方武裝、各種經(jīng)濟動員不切實執(zhí)行或執(zhí)行得不正確的都可來控告局控告。三、凡蘇維埃政府及地方武裝如游擊隊、赤衛(wèi)軍、少先隊等如尚混入有：階級異己分子、官僚腐化分子、貪污浪費分子、消極怠工分子，都可來控告局控告。四、本局設(shè)有控告箱，不論何人，都可寫控告信投入箱內(nèi)，不會寫信的，可請人代寫，或當(dāng)面來本局控告，一律歡迎?！保趾Ｖ骶帲骸吨醒胩K區(qū)檢察史》，中國檢察出版社2001年版）

從上述布告內(nèi)容可以看出，控告的內(nèi)容主要包括兩個方面：一是國家機關(guān)不執(zhí)行或不正確執(zhí)行蘇維埃的各項方針、政策、法令以及對于戰(zhàn)爭動員工作等內(nèi)容；二是對于地方武裝混入的四類分子。在當(dāng)時的特殊環(huán)境下，控告局的職能范圍不僅包括了國家行政機關(guān)，甚至延伸到了軍隊，亦表明了不論在何種時期，監(jiān)察工作都是十分重要的。

這個時期建立的工農(nóng)通訊員制度，是中國共產(chǎn)黨發(fā)揚民主，堅持走群眾路線的鮮明體現(xiàn)。根據(jù)1933年4月中央工農(nóng)檢察人民委員部發(fā)布第三號訓(xùn)令而組建的工農(nóng)通訊員，由各機關(guān)、群團、街道、村莊推選出來的優(yōu)秀分子擔(dān)任，作為不脫產(chǎn)的義務(wù)監(jiān)察人員，其工作主要有三個方面。（一）蘇維埃及其所屬各機關(guān)如有對蘇維埃法令（如勞動法土地法、經(jīng)濟政策、優(yōu)待紅軍的條例、婚姻條例等）不積極執(zhí)行或執(zhí)行得不正確的。（二）該級蘇維埃政府和其所屬各機關(guān)對目前政治任務(wù)和中心任務(wù)（如戰(zhàn)爭動員、擴大紅軍、春耕等）不積極執(zhí)行或執(zhí)行不正確的。（三）各級蘇維埃政府機關(guān)及其所屬機關(guān)的工作人員中，有異己分子或消極怠工貪污腐化以及脫離群眾的官僚主義?？傮w而言，就是替工農(nóng)檢察部調(diào)查和收集該地蘇維埃和其所屬各機關(guān)在職權(quán)上工作上生活上所發(fā)現(xiàn)的各種不好的事實和材料作報告，其補貼由工農(nóng)監(jiān)察部給予。（《工農(nóng)通訊員任務(wù)》，彭勃主編：《中華監(jiān)察大典·法律卷》，中國政法大學(xué)出版社1994年版）該制度在以后的華北人民監(jiān)察院的監(jiān)察工作中得到了延續(xù)，是監(jiān)察機關(guān)發(fā)動人民群眾監(jiān)督國家機關(guān)及其人員的重要舉措。

中央及各級工農(nóng)檢察部在中華蘇維埃共和國中央及各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在反對和清除黨和政府機關(guān)中的官僚主義、貪污腐化、消極怠工以及其他不良現(xiàn)象方面曾發(fā)揮過極其重要的作用。1935年至1937年，隨著蘇維埃工農(nóng)民主政權(quán)向抗日民主政權(quán)的全面轉(zhuǎn)型，陜甘寧邊區(qū)政府也以參議會監(jiān)察制替代了中央蘇區(qū)的工農(nóng)檢察制度，并通過立法把抗日民主政權(quán)的廉政建設(shè)納入法制軌道。這也是中國共產(chǎn)黨揚棄蘇聯(lián)模式，自主探索適應(yīng)國情和時代要求的監(jiān)察制度的起點。

在抗日戰(zhàn)爭的新環(huán)境下，為了預(yù)防和懲戒違反組織紀律和反黨反中央的分裂活動，1938年，黨的六屆六中全會通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》等一系列法規(guī)性質(zhì)的文件，規(guī)定“由各中央局決定，在區(qū)黨委之下，得設(shè)監(jiān)察委員會”，并明確其職權(quán)。這些規(guī)定是對黨章的重要補充，有關(guān)紀律的要求和紀律檢查工作的內(nèi)容更加具體化，從而把黨的紀律建設(shè)和紀律檢查工作向前推進了一步。

1945年7月，中國共產(chǎn)黨在延安楊家?guī)X中央大禮堂召開第七次全國代表大會。在大會通過的黨章中，專門設(shè)立了“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章，還第一次明確規(guī)定，“中央及地方監(jiān)察委員會的任務(wù)和職權(quán)，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴”，體現(xiàn)了黨組織對黨員權(quán)利的尊重和維護。

從建黨到七大的這段時間里，由于外部險惡的環(huán)境，黨在治黨、治吏方面有過挫折，但是總體上是在曲折中前進的，尤其是七大黨章為后來黨的紀律建設(shè)作出了重大貢獻。

三、令行禁止，重典治吏

法律的生命力在于實施?！凹訌娂o律性，革命無不勝”，有法必依、執(zhí)法必嚴是中國共產(chǎn)黨治黨治吏的紅色基因。黨章法規(guī)等一系列紀律規(guī)定之所以不僅是寫在紙上、掛在墻上，而且能深深根植于每個黨員的心里，就是因為從建黨之初就立規(guī)矩、定制度，并且嚴格執(zhí)行，令行禁止，絕不打折扣，這從中央蘇區(qū)辦理的幾個大案中可見一斑。

1932年，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在中央工農(nóng)檢察部增設(shè)控告局，在各級政府機關(guān)單位、各村和街衢路口設(shè)置控告箱，發(fā)動群眾參與反貪斗爭。在瑞金縣蘇維埃裁判部收到的一封舉報信中，檢舉了江西瑞金葉坪村蘇維埃政府主席謝步升的一系列貪腐行為。1932年5月5日，瑞金縣蘇維埃裁判部判決謝步升死刑，并沒收其個人的一切財產(chǎn)。謝步升成為中國共產(chǎn)黨在成立中華蘇維埃共和國后被執(zhí)行死刑的第一個貪腐者。

1934年，在開展大規(guī)模的反貪污反浪費運動中，蘇維埃政府還查處了貪污犯左祥云。左祥云共貪污公款大洋246元7角。除貪污外，他還盜竊蘇區(qū)的軍事秘密地圖去獻給“白軍”，又私偷公章和介紹信到江西雩都假冒參加主席團會議，企圖搞反革命活動，還企圖逃到湖南參加蔣介石組織的游擊隊來進攻蘇維埃政府。1934年2月13日，蘇維埃中央政府最高法院進行公審，判處左祥云死刑。（趙昆坡、俞建平：《中國革命根據(jù)地案例選》，山西人民出版社1984年版）

這些案件的查處在中央蘇區(qū)引起極大的震動。一方面為廣大黨員干部敲響了警鐘，令其常懷對黨的紀律的敬畏之心，為黨的干部隊伍打下了忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)牡咨?，另一方面也在廣大人民群眾中樹立起了共產(chǎn)黨鐵面無私、從嚴治吏的良好形象，為黨贏得了民心。