肖立輝

2014年3月18日，習(xí)近平同志在蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)議上的講話中，意味深長地提到著名的“塔西佗陷阱”。他說，古羅馬歷史學(xué)家塔西佗提出了一個(gè)理論，說當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會(huì)都會(huì)給予負(fù)面評(píng)價(jià)，人們不信任政府、不支持政府，從而引發(fā)一系列信任危機(jī)和社會(huì)群體性突發(fā)事件等?！拔覀儺?dāng)然沒有走到這一步，但存在的問題也不可謂不嚴(yán)重”，“如果真的到了那一天，就會(huì)危及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位”。

一、何為公信力？何為塔西佗陷阱？

“公信力是使公眾信任的力量”，這是《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋。筆者認(rèn)為，這里的“公”，是公共權(quán)力、公共部門，也可以解釋為公眾；這里的“信”，是信用、信任的意思；這里的“力”，是指能力、影響力。三個(gè)字連在一起，公信力就是指公權(quán)力部門獲得公眾信任的能力。一般來說，一提到公信力，往往是指政府的公信力，即行使公權(quán)力的政府或政府部門及其公職人員，有的時(shí)候也特指政黨特別是執(zhí)政黨的公信力。不管是政府的公信力，還是政黨的公信力，都是公共權(quán)威和公共權(quán)力的可信任、被認(rèn)可的力度。

在實(shí)際的政治運(yùn)作過程中，政黨、政府一頭連著公眾，一頭連著權(quán)力。公眾通過各種方式選舉產(chǎn)生執(zhí)政黨和政府，執(zhí)政黨和政府執(zhí)掌或者運(yùn)行權(quán)力。因此，在這個(gè)意義上說，公信力反映的是公眾對(duì)公權(quán)力部門或者掌握公權(quán)力的政黨、國家公職人員的一種信任關(guān)系，是黨和政府與廣大人民群眾在長期互動(dòng)過程中形成的一種單向的特定關(guān)系，即黨委和政府的言行在老百姓眼里值不值得信任。由此可以看出，信任是公信力的基礎(chǔ)和核心。對(duì)于一個(gè)國家、一個(gè)政黨、一個(gè)政府來說，公信力的意義重大。沒有公信力，就意味著得不到公眾的信任和支持、黨的執(zhí)政與政府的行政就失去了正當(dāng)性、合法性和可持續(xù)性。習(xí)近平總書記在《之江新語》中指出：“企業(yè)無信，則難求發(fā)展；社會(huì)無信，則人人自危；政府無信，則權(quán)威不立?！?/p>

二、公信力下降的原因及其后果

對(duì)于當(dāng)代中國的政治發(fā)展來說，公信力是黨委、政府及其工作人員行為能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了人民群眾對(duì)黨委、政府及其工作人員滿意度和信任度的評(píng)價(jià)，是公眾對(duì)政治制度、政治體制以及黨委依法執(zhí)政、政府依法行政的認(rèn)同與支持的心理態(tài)度。這里的行為能力既包括黨委的執(zhí)政能力、黨的長期執(zhí)政能力，也包括政府的依法行政能力。公信力在社會(huì)心理層面則體現(xiàn)為公眾對(duì)權(quán)力的信任、對(duì)政策的信用、對(duì)政治權(quán)威的支持和贊同，在社會(huì)行為層面表現(xiàn)為公眾對(duì)現(xiàn)有政策的遵從與執(zhí)行。一項(xiàng)研究表明，公信力=黨委政府行為能力×公眾滿意度，公信力已經(jīng)成為一個(gè)地方衡量黨委政府行為能力和公眾滿意度的綜合性指標(biāo)。公信力下降，意味著黨委、政府的執(zhí)政與行政行為不能滿足人民日益增長的各種需要。黨的十九大報(bào)告提出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的變化，對(duì)黨委、政府的公信力提出了更高的要求，體現(xiàn)在需求和供給兩個(gè)方面。

從需求的角度來看，公眾的期望值不斷增加。一方面，隨著政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)的全方位發(fā)展，除了物質(zhì)文化之外，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出了更高的要求。人民各方面的權(quán)利意識(shí)覺醒并日益增長，公眾的知情、參與、表達(dá)和監(jiān)督意愿驟升。再加上人們的思想觀念日益多元，個(gè)性化的利益訴求越來越多。如果黨委、政府的執(zhí)政、行政能力跟不上群眾需求的腳步，會(huì)造成并加劇群眾的失落感，從而導(dǎo)致信任度、滿意度的降低。另一方面，有些群眾在某些方面存在過高的甚至是不切實(shí)際的期望，而這種期望在現(xiàn)有條件下，當(dāng)?shù)氐狞h委、政府是無法滿足的，從而產(chǎn)生挫折感。這就要求黨委、政府從需求端著手，正確引導(dǎo)民眾進(jìn)行合理的利益訴求，培養(yǎng)公眾對(duì)黨委政府的合理心理期望，避免公眾因?yàn)槠谕颠^高而出現(xiàn)心理落差，以使人民群眾的需求更加理性、符合實(shí)際、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面發(fā)展相適應(yīng)。另外，有些群眾傾向于懷疑和批判，本能地從消極的角度對(duì)公共話題進(jìn)行“負(fù)面解讀”。早在2010年，美國尼爾森調(diào)查公司曾做過一項(xiàng)研究，其結(jié)論之一就是中國網(wǎng)民發(fā)表負(fù)面評(píng)論的意愿大大超過正面評(píng)論，具體比例為62%，而全球的網(wǎng)民這一比例為41%。對(duì)于這種現(xiàn)象，不少學(xué)者總結(jié)為“壞消息綜合癥”。改變當(dāng)前部分群眾的負(fù)性思維、負(fù)面解讀，一方面，我們要把自己的工作做好，不斷提高服務(wù)的品質(zhì)，增加群眾的獲得感，這是根本之策；另一方面，我們要加強(qiáng)教育，引導(dǎo)這些群眾客觀、公正地看待發(fā)展中的問題，理性地提出自己的利益訴求。

從供給的角度來看，一些地方的黨委、政府的行為能力與公眾期望不相適應(yīng)。一是決策缺乏科學(xué)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。習(xí)近平總書記再三強(qiáng)調(diào)，一張藍(lán)圖繪到底，一屆接著一屆干。但是在有些地方，一個(gè)書記一個(gè)思路，政策“朝令夕改”。二是政府的某些施政行為失當(dāng)。以人民群眾普遍關(guān)心的保障房為例，有的區(qū)縣在經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)人公示名單中有相當(dāng)大比例的人員是鄉(xiāng)科級(jí)或相當(dāng)職務(wù)者；還有的區(qū)縣規(guī)定限價(jià)房銷售對(duì)象主要是縣里的黨政機(jī)關(guān)和其他全額撥款事業(yè)單位的在職干部，結(jié)果限價(jià)房就成了當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)干部的保障房。這樣的保障房政策實(shí)際上都“變味”了。三是某些公職人員的行為失當(dāng)。比如，有些官員當(dāng)面一套、背后一套的“兩面人”做派；有的官員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，“潛規(guī)則”大行其道；還有的官員為了政績而作出一些短期行為。四是矛盾糾紛的化解能力不足。當(dāng)前的基層矛盾主要是人民內(nèi)部各方面的短期利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益、個(gè)人利益和集體利益等之間的矛盾，隨著矛盾的復(fù)雜程度、激烈程度甚至對(duì)抗性加大，解決這些利益和沖突的手段和能力的要求也進(jìn)一步提高，但現(xiàn)實(shí)情況是，一些地方黨委政府的矛盾糾紛化解能力相對(duì)滯后。五是政府與公眾的溝通能力有限，不能做到及時(shí)、準(zhǔn)確、有效。

總之，政務(wù)信息的半遮半掩、政策的朝令夕改、行政執(zhí)法的越界、官員的不當(dāng)回答，都可能惡化公信力。一方面，公眾的需求不斷提升；另一方面，黨委、政府的供給能力沒有跟上，或者雖有提升，但仍然與公眾不斷提升的各方面需求不相適應(yīng)，這樣就造成需求與供給脫節(jié)，造成公眾的失望、失落，由此形成信任鴻溝并日益擴(kuò)大，集中表現(xiàn)為黨委、政府與公眾的關(guān)系緊張、疏離甚至激烈對(duì)抗與沖突，從而造成公信力的下降。其結(jié)果必然傷害黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，影響、損害執(zhí)政黨的良好形象、損害政府的形象，導(dǎo)致政府治理失效，更為重要的是，黨委、政府誠信的下降會(huì)直接影響整個(gè)社會(huì)的誠信。

三、增強(qiáng)公信力的著力點(diǎn)

既然公信力是公眾需求和黨委、政府服務(wù)供給之間矛盾的反映，因此，解決公信力下降的問題也應(yīng)該從供求關(guān)系入手。如前所述，從需求端來看，要對(duì)人民群眾的期望值進(jìn)行有效管理，要加強(qiáng)引導(dǎo)，使公眾的需求更為理性。更為重要的是，應(yīng)從供給端加大工作力度，改善黨委、政府值得公眾信任的政治生態(tài)環(huán)境，至少從以下幾個(gè)方面著力。

第一，加快執(zhí)政黨的公信力建設(shè)。執(zhí)政黨的公信力是執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中通過發(fā)揮自己的影響力和號(hào)召力、塑造民眾信心并兌現(xiàn)承諾而贏得民眾信任的能力，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，通過黨的理論和路線方針政策作出執(zhí)政承諾，表達(dá)自己的政治主張；另一方面，通過執(zhí)政實(shí)踐兌現(xiàn)承諾。黨的公信力建設(shè)是黨的先進(jìn)性建設(shè)和長期執(zhí)政能力建設(shè)的重要組成部分，是推進(jìn)執(zhí)政科學(xué)性的必然要求，也是維護(hù)和鞏固黨的執(zhí)政地位的重要基礎(chǔ)。信守諾言、兌現(xiàn)諾言，體現(xiàn)黨執(zhí)政的誠信品質(zhì)，特別是在我們黨長期執(zhí)政條件下，信守承諾更為重要，因?yàn)檫@關(guān)乎黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固、執(zhí)政績效的提高、執(zhí)政權(quán)威的提升、執(zhí)政合法性的增強(qiáng)，歸結(jié)為一點(diǎn)，就是兌現(xiàn)承諾的執(zhí)政能力的增強(qiáng)。加強(qiáng)黨的公信力建設(shè)，要求在黨內(nèi)政治生活中，從黨中央做起，以上率下，堅(jiān)持誠信執(zhí)政，不斷提高黨的政治信用。

第二，加快政府的公信力建設(shè)。政府的公信力建設(shè)，也即政府的政務(wù)誠信建設(shè)，和黨的公信力既相聯(lián)系，又相區(qū)別。2014年、2016年國務(wù)院先后印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見 》，對(duì)政府誠信在整個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)中的地位和作用作出了清晰而明確的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)要以推進(jìn)誠信文化建設(shè)、建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制為重點(diǎn)，使誠實(shí)守信成為全民的自覺行為規(guī)范；強(qiáng)調(diào)要加大對(duì)各級(jí)政府和公務(wù)員失信行為懲處力度，將危害群眾利益、損害市場公平交易等政務(wù)失信行為作為治理重點(diǎn)。建立健全守信踐諾機(jī)制，準(zhǔn)確記錄并客觀評(píng)價(jià)各級(jí)人民政府和公務(wù)員對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)行政事項(xiàng)以及行政服務(wù)質(zhì)量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況。建立健全各級(jí)人民政府和公務(wù)員政務(wù)失信記錄機(jī)制。加強(qiáng)社會(huì)各方對(duì)政務(wù)誠信的評(píng)價(jià)監(jiān)督，形成多方監(jiān)督的信用約束體系。堅(jiān)持失信懲戒，加大對(duì)各級(jí)人民政府和公務(wù)員失信行為的懲處和曝光力度，追究責(zé)任，懲戒到人。

第三，強(qiáng)化誠信建設(shè)的優(yōu)先級(jí)排序。守信承諾，要求人民做到的，黨委、政府首先要做到；要求政府做到的，黨委首先要做到。一是發(fā)揮政務(wù)誠信對(duì)其他社會(huì)主體誠信建設(shè)的重要表率和導(dǎo)向作用。加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于進(jìn)一步提升政府公信力、引領(lǐng)其他領(lǐng)域信用建設(shè)、弘揚(yáng)誠信文化、培育誠信社會(huì)具有重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。二是充分發(fā)揮黨的公信力建設(shè)對(duì)政府的公信力建設(shè)的示范帶動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨的先進(jìn)性作用。三是領(lǐng)導(dǎo)干部在誠信問題上要作出表率。黨和國家公職人員的一言一行、一舉一動(dòng)都代表著黨和政府的形象，是公信力建設(shè)的主力軍。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要講誠信、懂規(guī)矩、守紀(jì)律，做到臺(tái)上臺(tái)下一種表現(xiàn)。

第四，增進(jìn)政府、媒體與公眾之間的有效溝通。既然公信力所反映的是公眾對(duì)黨委、政府的信任關(guān)系，因此，提高公信力必須加強(qiáng)黨委、政府與公眾的溝通交流，要與人民群眾及時(shí)溝通、積極回應(yīng)公眾的合理利益訴求、正確引導(dǎo)公眾理性有序參與，做到黨委、政府與公眾溝通的參與度、及時(shí)性、準(zhǔn)確性、透明性、回應(yīng)性。一是強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，淡化權(quán)力意識(shí)，黨委、政府應(yīng)該掌握主動(dòng)權(quán)，積極介入公共話語場、主導(dǎo)輿論走向。為此，黨委、政府應(yīng)該放下權(quán)力身架，與公眾以平和的心態(tài)、積極的態(tài)度進(jìn)行有效溝通。二是加大政務(wù)信息公開的力度。對(duì)相關(guān)的政務(wù)信息不能“藏著掖著”，要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，在信息公開過程中，根據(jù)群眾的需求進(jìn)行公開，就人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題及時(shí)公開，對(duì)人民群眾的疑慮，要及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行回應(yīng)。三是加強(qiáng)對(duì)負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿論的治理，對(duì)重大突發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情動(dòng)態(tài)要第一時(shí)間向媒體和社會(huì)通報(bào)真實(shí)、權(quán)威信息，并進(jìn)行有效溝通，做到及時(shí)、準(zhǔn)確、透明，保證公眾的參與度，增強(qiáng)對(duì)公眾訴求的回應(yīng)性，要讓公眾看到政府的責(zé)任心、官員的誠實(shí)度、行政權(quán)力運(yùn)行的“金魚缸”。

第五，建立科學(xué)的公信力考評(píng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，充分運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，加強(qiáng)問責(zé)力度。首先是探索構(gòu)建廣泛有效的誠信監(jiān)督體系。一是要加強(qiáng)對(duì)誠信的專項(xiàng)督導(dǎo)機(jī)制、上級(jí)組織要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)組織的誠信考核評(píng)價(jià)；二是要建立橫向的誠信監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)人大的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督；三是建立社會(huì)監(jiān)督和第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測預(yù)警。特別是要對(duì)政務(wù)失信行為嚴(yán)肅問責(zé)。其次是健全完善信用管理體系。加強(qiáng)對(duì)公職人員的誠信教育，編制公務(wù)員誠信手冊(cè)，將信用建設(shè)納入公務(wù)員培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修課程，加強(qiáng)公務(wù)員信用知識(shí)學(xué)習(xí)，提升公務(wù)員信用意識(shí)；建立健全政務(wù)失信記錄，注重對(duì)相關(guān)信息的采集，并依法依規(guī)逐步公開；健全守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制；健全信用權(quán)益保護(hù)和信用修復(fù)機(jī)制，探索擴(kuò)展公務(wù)員失信記錄信用修復(fù)渠道和方式。

第六，尊重基層群眾的話語權(quán)，重點(diǎn)加強(qiáng)基層治理中的公信力建設(shè)。有人認(rèn)為，中國的政治信任存在“差序格局”的現(xiàn)象，即中央層面的信任度較高，越到基層，信任度越低。這樣的信任格局，很容易造成基層治理陷入“塔西佗陷阱”。比如，諸如“中央是神、地方是人、基層是鬼”的說法，實(shí)際上是對(duì)基層政權(quán)的妖魔化，是極其不公平、不公正的。這是問題的一個(gè)方面。另一方面也提醒我們，一定要認(rèn)真傾聽基層群眾的呼聲，并積極回應(yīng)民意。只有“民間有意愿，官方有回應(yīng)，百姓有所呼，政府有所應(yīng)”，政府才能獲得民眾的信任與支持。