張健，李夢

（北京工業(yè)大學(xué)）

1 引言

“十三五”規(guī)劃中將生態(tài)文明建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略層面，相應(yīng)的，生態(tài)控制線規(guī)劃作為其空間落實(shí)中的重要技術(shù)保障，應(yīng)予以落實(shí)。堅(jiān)持集約發(fā)展，樹立“精明增長、緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。北京城市總體規(guī)劃將“劃定城市增長邊界”和“生態(tài)保護(hù)紅線”作為一項(xiàng)核心內(nèi)容，通過“兩線”劃定，將全市劃分為生態(tài)紅線區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和緩沖區(qū)，并同步研究明確各區(qū)的目標(biāo)定位、發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)施策略，實(shí)現(xiàn)全市“兩線三區(qū)”的全域空間管制，以此加強(qiáng)對生態(tài)安全格局的保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)的管控。但依據(jù)“兩線三區(qū)”劃定的城市開發(fā)邊界在實(shí)施中存在諸多問題，主要表現(xiàn)在集中建設(shè)區(qū)控制線的確定缺乏自上而下的空間導(dǎo)引，集建區(qū)外建設(shè)用地缺乏管控，減量化后的新增用地空間缺乏導(dǎo)引，同時存在底線型生態(tài)空間“剛性”控制不足，非底線型生態(tài)空間功能引導(dǎo)不足等問題，使城市開發(fā)邊界作為城市空間發(fā)展的管控方式在空間結(jié)構(gòu)中難以落實(shí)。2016年5月27日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局會議上指出，要劃定好大的空間格局，注重開發(fā)強(qiáng)度管控，實(shí)現(xiàn)城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線“兩線合一”。

2 “兩線合一”的內(nèi)涵認(rèn)知

“兩線合一”即城市開發(fā)邊界與生態(tài)紅線的合一，其不是單純的城市與生態(tài)空間的分界線，而是實(shí)現(xiàn)從增量規(guī)劃到減量規(guī)劃、從“多規(guī)分離”到“多規(guī)合一”的空間控制的控制線，是體現(xiàn)邊界控制與城鄉(xiāng)形態(tài)反映的引導(dǎo)線，是規(guī)劃從圖紙走向?qū)嵤┑拇蟊尘跋?，?shí)現(xiàn)規(guī)劃和管理合一的政策線，其劃定過程對于積極應(yīng)對城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與城市發(fā)展之間凸顯的矛盾、加強(qiáng)對城鄉(xiāng)建設(shè)的管控約束和生態(tài)安全格局的保護(hù)以及控制自然本底與城市規(guī)模的無節(jié)制擴(kuò)張三個方面有重要意義。城市開發(fā)邊界與生態(tài)紅線劃定的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)空間管控，尤其是對用地規(guī)模的控制，其劃定要與空間布局規(guī)劃、城鎮(zhèn)化目標(biāo)、集體建設(shè)用地使用和生態(tài)空間格局進(jìn)行銜接。

3 “兩線合一”的劃定模式分析

“兩線合一”的邊界劃定是以限制城市無序蔓延、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開敞空間為目的，從而實(shí)現(xiàn)城市“精明增長”的一種管控界限和政策方式。“十三五”規(guī)劃中將生態(tài)文明建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略層面，相應(yīng)的生態(tài)控制線規(guī)劃作為其空間落實(shí)中的重要技術(shù)保障，應(yīng)予以重視。本文根據(jù)城市發(fā)展趨勢和對生態(tài)紅線控制程度的不同，對我國目前的城市開發(fā)邊界劃定模式進(jìn)行總結(jié)，主要為：生態(tài)優(yōu)先型、生態(tài)底線型和生態(tài)控制型。

3.1 生態(tài)優(yōu)先型

生態(tài)優(yōu)先型主要是指在建設(shè)用地適宜性評價的基礎(chǔ)上，優(yōu)先劃定生態(tài)控制線。以“兩規(guī)合一”為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)空間統(tǒng)籌管理，從城市發(fā)展戰(zhàn)略層面架構(gòu)生態(tài)格局，從生態(tài)優(yōu)先層面劃定生態(tài)紅線，生態(tài)空間與建設(shè)空間反復(fù)校核得到開發(fā)邊界[1]。以上海、武漢和重慶等城市為代表，基于生態(tài)格局優(yōu)先視角，開展城市整體生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，劃分各類生態(tài)空間，并劃定生態(tài)控制線，但對城鄉(xiāng)空間增長限定的關(guān)注不足。例如，上海市開展基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，構(gòu)建市域“環(huán)、廊、區(qū)、園”的生態(tài)空間體系，劃分中心城綠地、市域綠環(huán)、生態(tài)間隔帶、生態(tài)廊道和生態(tài)保育區(qū)等生態(tài)空間類型，在此基礎(chǔ)上劃定生態(tài)底線，提出生態(tài)空間控制導(dǎo)則；成都市通過選取對全域生態(tài)空間格局具有重要影響的關(guān)鍵控制要素劃定生態(tài)控制線，實(shí)施綜合管理，制定分區(qū)分要素管控措施；武漢市編制全市生態(tài)框架控制規(guī)劃，確定市域和都市發(fā)展區(qū)合理的生態(tài)用地總量，提出各類生態(tài)框架要素的管控要點(diǎn)，并劃定基本生態(tài)控制線，基本集中于生態(tài)要素空間的研究。廈門市以反規(guī)劃為基礎(chǔ)，在生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向下劃定城市開發(fā)邊界，以“兩規(guī)合一”為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)空間統(tǒng)籌管理，確定不能建設(shè)的區(qū)域，從生態(tài)優(yōu)先層面劃定生態(tài)紅線，包括對生態(tài)的敏感分析和自然地形的分析，最終劃定城市開發(fā)邊界控制線和生態(tài)控制線。

3.2 生態(tài)底線型

生態(tài)底線型是指在生態(tài)紅線的劃定和保護(hù)工作的基礎(chǔ)上，將生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量底線作為剛性約束，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線格局。以江蘇省和湖南省等地區(qū)開展的生態(tài)保護(hù)紅線劃定為代表，基于生態(tài)服務(wù)功能劃定生態(tài)底線空間，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)功能分區(qū)管理與數(shù)量指標(biāo)，對整體生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌發(fā)展考慮不足。例如，江蘇省根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評價，在省級層面確定不同區(qū)域的主導(dǎo)生態(tài)功能，劃定了占省域面積約24.75%的生態(tài)紅線。海南省以“生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)非建設(shè)用地分類管控”的方式，啟動了海南省生態(tài)紅線的劃定和保護(hù)工作，制定了生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)分級分類管理目錄、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則和績效考核細(xì)則，建立了生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測平臺，構(gòu)建“一心多廊、山海相連、河湖相串”的生態(tài)保護(hù)紅線格局。

3.3 生態(tài)控制型

生態(tài)控制型是從空間限制性與適宜性、規(guī)模預(yù)測、資源環(huán)境承載能力以及城鄉(xiāng)生態(tài)結(jié)構(gòu)等方面的評價分析入手，結(jié)合城市規(guī)模預(yù)測，綜合確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。杭州市城市開發(fā)邊界的劃定以“多規(guī)融合”為基礎(chǔ)的空間最大公約數(shù)，并為城市發(fā)展保留必要空間。以深圳、長沙、東莞和嘉興等城市為代表，通過對生態(tài)要素的疊加，劃定生態(tài)控制線，重點(diǎn)關(guān)注城市增長控制，但對如何發(fā)揮生態(tài)控制線的生態(tài)功能研究不足。例如，深圳市通過六大類生態(tài)要素的疊加劃定基本生態(tài)控制線，將其作為一個相對“均質(zhì)”的區(qū)域?qū)嵤﹦傂怨芸?，并禁止建設(shè)。

根據(jù)不同的城市發(fā)展及生態(tài)保護(hù)需求，以上三種方法均是為了優(yōu)先控制城市不可開發(fā)土地，保護(hù)城市生態(tài)用地，促進(jìn)城市內(nèi)涵的提升式發(fā)展。無論是被動的保護(hù)，還是主動的預(yù)留，都為促使城市合理和可持續(xù)發(fā)展，保障城市生態(tài)安全提供了依據(jù)?！皟删€合一”劃定模式對比如表1所示。

4 生態(tài)控制線劃定方法分析

以上三種兩線劃定模式均需要進(jìn)行生態(tài)適宜性分析，結(jié)合不同城市的發(fā)展特征進(jìn)行建設(shè)用地適宜性評價，進(jìn)而確定城市開發(fā)邊界。生態(tài)控制是針對生態(tài)用地的特點(diǎn)促進(jìn)生態(tài)用地功能化，由山體、水體、林地、成片的基本農(nóng)田和各類保護(hù)區(qū)等組成的城市生態(tài)用地不僅是確保區(qū)域生態(tài)安全的支撐，同時還具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施承載、旅游休閑和文化景觀等多種價值，體現(xiàn)在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會服務(wù)等多個方面。城市基本生態(tài)控制區(qū)絕大部分為鄉(xiāng)村地區(qū)，在保護(hù)性利用功能選擇上，既要適合其在生態(tài)系統(tǒng)中的角色和地位，又要與城市的功能互補(bǔ)。

表1 “兩線合一”劃定模式對比

4.1 基于生態(tài)敏感性的建設(shè)適宜性評價分析方法

評價的目的在于區(qū)分鎮(zhèn)區(qū)周邊土地在生態(tài)層面的未來發(fā)展適宜度，這個結(jié)果還需要綜合考慮土地的經(jīng)濟(jì)性因子、自然氣候（如風(fēng)向等）規(guī)劃因子、現(xiàn)有道路和管線廊道等分割因素，才能綜合劃定未來增長邊界[2]。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》（環(huán)辦生態(tài)〔2017〕48號），生態(tài)保護(hù)重要性評估主要對土地的水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性進(jìn)行評價，并與生態(tài)敏感性評估一同作為劃定生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)（見圖1）。

圖1 生態(tài)適宜性評價因子

4.2 基于區(qū)域生態(tài)安全空間格局的建設(shè)適宜性評價分析方法

生態(tài)安全格局分析整體控制區(qū)域開發(fā)建設(shè)，強(qiáng)化精明發(fā)展保護(hù)戰(zhàn)略，務(wù)實(shí)資源優(yōu)化基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)人與自然、區(qū)域開發(fā)與生態(tài)保育的和諧發(fā)展。生物多樣性是地球生命的基礎(chǔ)，可以維持氣候、保護(hù)水源、土壤和維護(hù)正常的生態(tài)學(xué)過程。生物保護(hù)安全格局的最終目標(biāo)是形成城市和鄉(xiāng)村、山地和平原一體化的連續(xù)棲息地生態(tài)結(jié)構(gòu)，最終結(jié)果包含對現(xiàn)狀綠色空間棲息地的分級和對潛在棲息地的識別，是對現(xiàn)狀綠色空間棲息網(wǎng)絡(luò)的補(bǔ)充和完善，是未來進(jìn)行生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和創(chuàng)造的有力依據(jù)。以生物多樣性保護(hù)、水文、地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)和水土保持、游憩和城鎮(zhèn)擴(kuò)張阻力的五種安全格局，建立綜合的生態(tài)安全格局。這五種廣義的生態(tài)過程被認(rèn)為在生態(tài)安全格局的構(gòu)建中具有同等的重要性，應(yīng)具有相同權(quán)重。所以將五個單一過程進(jìn)行疊加，通過析取運(yùn)算取最大值，最終確立城市生態(tài)安全格局，形成連續(xù)而完整的區(qū)域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，為“兩線”的劃定提供參考依據(jù)。

4.3 采用CA-Markov模型多情景模擬的城市增長邊界分析

結(jié)合馬爾科夫鏈與元胞自動機(jī)建立CA-Markov模型（見圖2）多情景模擬，開展城市開發(fā)模型推演研究；依據(jù)“兩線合一”規(guī)劃，以1：10 000為統(tǒng)一比例尺，建立矢量化、電子化信息共享平臺，明確城市開發(fā)邊界的地理坐標(biāo)，整合形成“一張圖”管理，提出城市、土地和環(huán)境規(guī)劃數(shù)據(jù)校核技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究“兩線合一”劃定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指引。

根據(jù)城市發(fā)展中土地利用現(xiàn)狀特征和演變規(guī)律、土地利用/覆被變化規(guī)律以及社會、經(jīng)濟(jì)、自然條件，對未來可能的空間擴(kuò)張及土地利用變化進(jìn)行多情景模擬，擬設(shè)置自然增長情景、生態(tài)約束情景和政策引導(dǎo)的差異化情景等。

圖2 CA-Markov多情景模型推演

5 以北京城市副中心為例的“兩線合一”劃定方法

通過城市開發(fā)邊界與生態(tài)紅線的“兩線合一”，實(shí)現(xiàn)通州規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、國際一流和諧宜居之都示范區(qū)以及京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的帶動作用[3]。將通州與北三縣銜接，加強(qiáng)跨界地區(qū)的統(tǒng)一管控和規(guī)劃，共同開展生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界劃定工作，并與京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)相結(jié)合，帶動區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。解決通州建設(shè)的歷史問題，在實(shí)施單元上實(shí)現(xiàn)管控“兩張皮”到管控一體的突破，并在全區(qū)層面協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展問題，落實(shí)發(fā)展和生態(tài)方面的重點(diǎn)項(xiàng)目。

5.1 區(qū)域生態(tài)安全格局構(gòu)建

與北三縣跨界的點(diǎn)、線、面全覆蓋的多功能生態(tài)綠色安全格局；以通州與北三縣兩河之間大尺度綠色空間為核心，以河流水系為依托形成藍(lán)綠交織的網(wǎng)絡(luò)化格局，構(gòu)建森林40%、水面10%、農(nóng)田25%、城鄉(xiāng)25%的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。同時，圍繞以農(nóng)田為基質(zhì)、以森林濕地為重要斑塊、以“三河五路”為骨架的生態(tài)格局，減少依托河流水系、道路綠地和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)的自然型生態(tài)廊道。

5.2 城市增長邊界劃定

雖然生態(tài)保護(hù)重要性評估的目的是為未來鎮(zhèn)區(qū)增長邊界的走向提供依據(jù)，不涉及邊界范圍大小和實(shí)際允許增長量的計(jì)算，但假如現(xiàn)有鎮(zhèn)區(qū)周邊土地的生態(tài)保護(hù)重要性都較高，事實(shí)上對未來鎮(zhèn)區(qū)的增長也帶來了限制[4]。因此，量的計(jì)算需要綜合考慮人口發(fā)展、產(chǎn)業(yè)需求和環(huán)境限制要素（見圖3）。

5.2.1 鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展彈性系數(shù)

以北京城市副中心《土地利用總體規(guī)劃》為基礎(chǔ)，各鎮(zhèn)的有條件建設(shè)區(qū)與允許建設(shè)區(qū)的比例代表城市增長與生態(tài)考慮下鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展可能拓展空間，即鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展彈性系數(shù)。規(guī)劃中，將北京城市副中心各鎮(zhèn)的有條件建設(shè)區(qū)與允許建設(shè)區(qū)比例進(jìn)行計(jì)算，得出各鎮(zhèn)區(qū)的現(xiàn)狀發(fā)展彈性系數(shù)。

圖3 生態(tài)控制區(qū)外的村莊及村莊產(chǎn)業(yè)用地分析

將副中心主導(dǎo)城市化地區(qū)，即馬臺主導(dǎo)的城市化地區(qū)——漷縣為中心的鄉(xiāng)村地區(qū)三地區(qū)的鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展系數(shù)取平均值，分別為19.74%、7.3%、7.3%。在新一輪通州總規(guī)確定的城市化地區(qū)城鎮(zhèn)化模式為新城——城鎮(zhèn)化組團(tuán)——村莊，鄉(xiāng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化模式為鎮(zhèn)區(qū)——村莊。在城市化地區(qū)發(fā)展模式下，村莊更多的遷并至鎮(zhèn)區(qū)或新城發(fā)展，新城與鎮(zhèn)區(qū)要求更大的發(fā)展空間，這種需求下，給城市化地區(qū)鎮(zhèn)區(qū)更大的發(fā)展彈性。因此，將三地區(qū)的鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展系數(shù)分別調(diào)整為20%、10%、7%。

5.2.2 集體建設(shè)用地指標(biāo)分配

由于生態(tài)和區(qū)位的不同，北京城市副中心相對應(yīng)的每個鎮(zhèn)變化的建設(shè)用地均不相同，其變化的建設(shè)用地面積大小代表了2030年期限內(nèi)每個鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿?。因此，城市增長模擬的各鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿A(chǔ)可作為考慮各鎮(zhèn)區(qū)的主觀發(fā)展需求的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上可反推出未來通州各鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的減量面積，作為未來通州各鎮(zhèn)集體建設(shè)用地指標(biāo)分配的參考條件。規(guī)劃中，將北京城市副中心各鎮(zhèn)的建設(shè)用地變化量進(jìn)行計(jì)算，得出各鎮(zhèn)的現(xiàn)狀建設(shè)用地變化比例。集體建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)換流程如圖4所示。

由于各個鎮(zhèn)的建設(shè)用地變化量代表了城市發(fā)展?jié)摿?，其反方面正好代表了城市建設(shè)用地減退的城市衰減潛力，因此，可由各個鎮(zhèn)的建設(shè)用地變化量計(jì)算出三地區(qū)各個鎮(zhèn)集體建設(shè)用地減量面積分別為 7.14km2、17.01km2、21.55km2。

5.3 圖形核定

在城市開發(fā)邊界與生態(tài)紅線“兩線合一”的劃線研究中，城市增長模型代表了城市發(fā)展的要求，生態(tài)安全格局代表了生態(tài)保護(hù)的要求。圖形核定在城市增長模型和生態(tài)安全格局已有的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步研究。

圖4 集體建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)換流程

5.3.1 城市開發(fā)邊界的確定

城市增長模型城市擴(kuò)張模擬與生態(tài)安全格局中的可建設(shè)用地和高安全格局分別代表了城市發(fā)展和生態(tài)發(fā)展的趨勢，其疊合部分代表了城市發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重需求，在此基礎(chǔ)上，疊加主觀發(fā)展意愿的鎮(zhèn)區(qū)邊界和最適宜城市發(fā)展的相對應(yīng)彈性系數(shù)面積，得出城市開發(fā)邊界[5]。5.3.2 一級生態(tài)紅線的確定

生態(tài)格局中的低安全格局代表了生態(tài)保護(hù)最嚴(yán)格的部分，區(qū)域整體生態(tài)格局代表了區(qū)域生態(tài)的整體要求，二者疊合確定通州最基礎(chǔ)的生態(tài)本地，在此基礎(chǔ)上疊加可以確保生態(tài)本地的村域范圍判斷，最終確定一級城市開發(fā)邊界?！皟删€合一”圖形核定工作路線如圖5所示。

將“兩線合一”的邊界名稱定名為生態(tài)紅線，生態(tài)紅線內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地部分為集中建設(shè)區(qū)，生態(tài)紅線外集體建設(shè)用地部分為生態(tài)紅線區(qū)，并細(xì)分為不可建設(shè)的一級生態(tài)紅線區(qū)和可進(jìn)行建設(shè)的二級生態(tài)紅線區(qū)。

集中建設(shè)區(qū)：以現(xiàn)有通州各鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)為基礎(chǔ)，結(jié)合城市發(fā)展與生態(tài)因素劃定各鎮(zhèn)區(qū)集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃彈性系數(shù)，劃定鎮(zhèn)區(qū)彈性區(qū)間，二者結(jié)合確定集中建設(shè)區(qū)。

生態(tài)紅線區(qū)：根據(jù)北京城市副中心城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)總量與城市發(fā)展與生態(tài)因素，確立各鎮(zhèn)規(guī)劃集體建設(shè)用地指標(biāo)分配。

據(jù)北京城市副中心城市開發(fā)邊界與生態(tài)紅線“兩線合一”方案指標(biāo)成果（見圖6），最終核算北京城市副中心城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)總量與減量目標(biāo)，并確立用地功能引導(dǎo)、用地指標(biāo)控制、非建設(shè)用地管控相對應(yīng)的指標(biāo)+空間分離式管控方法。

圖5 “兩線合一”圖形核定工作路線

6 結(jié)語

“兩線合一”的劃定是一個集自然、社會與經(jīng)濟(jì)的符合生態(tài)系統(tǒng)，本文以生態(tài)控制的視角，將城市開發(fā)邊界與生態(tài)安全關(guān)聯(lián)起來，結(jié)合以往城市“兩線合一”的劃定經(jīng)驗(yàn)，將其分類研究，探索“兩線合一”的劃線模式，并以北京城市副中心的“兩線合一”劃定為例，提出“守住底線，總量控制，留有余地”的生態(tài)控制型城市開發(fā)邊界與生態(tài)紅線“兩線合一”的劃線方法。

圖6 北京城市副中心“兩線合一”成果