張繼峰

（1.上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306；2.上海市寶山區(qū)人民法院，上海 201900）

一、榮成偉伯案的案情及其法律問題

北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱“自然之友研究所”）以榮成偉伯漁業(yè)有限公司（以下簡稱“榮成偉伯”）、王文波、何延青等人破壞環(huán)境為由，提起了環(huán)境公益訴訟。

一審（青島海事法院）認(rèn)為，本案系針對破壞海洋漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境提起的公益訴訟，認(rèn)為自然之友研究所不是提起本案訴訟的適格主體，對其起訴依法應(yīng)予以駁回。

一審法院的裁判理由認(rèn)為，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償請求”，專門授權(quán)國家漁業(yè)行政主管部門代表國家提出損害賠償請求，同時也排除了社會組織提出該類請求的資格。盡管《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定社會組織對破壞生態(tài)損害社會公共利益的行為可以提起公益訴訟，但該條是對普通生態(tài)破壞提起民事公益訴訟的一般規(guī)定，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款是對海洋漁業(yè)水域生態(tài)破壞損害賠償方面的特別規(guī)定，依照《立法法》第九十二條確立的優(yōu)先適用特別規(guī)定的原則，本案應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定。因此，自然之友研究所不是提起本案訴訟的適格主體，對其起訴依法應(yīng)予以駁回。①

二審（山東省高院）與一審法院的裁判觀點大體相同，認(rèn)為本案系自然之友研究所以偉伯漁業(yè)、王文波及何延青非法捕撈、破壞海洋漁業(yè)資源為由提起的民事訴訟。根據(jù)原告起訴所依據(jù)的事實和理由，偉伯漁業(yè)、王文波及何延青非法捕撈行為破壞的對象是海洋生態(tài)環(huán)境。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，該公益訴訟應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定，由國家漁業(yè)行政主管部門作為原告提起。自然之友研究所作為社會組織，不具有原告主體資格。最終二審法院作出裁定駁回上訴，維持原裁定。②

上述案例中法院認(rèn)為對于損害海洋漁業(yè)資源、破壞海洋生態(tài)環(huán)境提起的公益訴訟，應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定，由國家漁業(yè)行政主管部門作為原告提起。自然之友研究所作為社會組織，不具有原告主體資格。在當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益嚴(yán)峻、擴(kuò)大海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟主體范圍呼聲日益高漲的形勢下，司法機(jī)關(guān)按照《立法法》第九十二條確立的法律沖突的規(guī)定，把海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體僅局限在“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，而將社會組織拒之門外的做法是否合理值得商榷。本文通過對當(dāng)前海洋環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定的梳理，對案例中兩級法院關(guān)于適用《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》的分析并不認(rèn)同，筆者認(rèn)為海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體除了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”外，還應(yīng)包括其他社會組織比如環(huán)保組織以及法定機(jī)關(guān)檢察院等。

二、環(huán)境公益訴訟原告主體資格的相關(guān)法律規(guī)定

我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟法律制度并未專章入典，而是散見于不同的法律規(guī)范性文件中。

首先，《民事訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定。2012 年修訂的《民事訴訟法》作為民事訴訟的基本法率先增加了民事公益訴訟的規(guī)定，該法第五十五條第一款規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睂⑸婕碍h(huán)境污染等損害社會公共利益的民事公益訴訟的起訴主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。

2015 年1 月30 日，最高人民法院公布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》），其中第十三章“公益訴訟”共用了8 個條文對民事公益訴訟的起訴、管轄、審理程序等作出詳細(xì)規(guī)定。如二百八十五條規(guī)定，公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。該司法解釋的出臺，使環(huán)境公益訴訟更加具有可操作性。

2017 年重新修訂的《民事訴訟法》第五十五條在2012 年修訂版的基礎(chǔ)上新增一款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”該條文以國家立法的形式對檢察院有權(quán)提起公益訴訟進(jìn)行了確認(rèn)，為公共利益司法保護(hù)機(jī)制的建立奠定了基礎(chǔ)。

其次，《環(huán)境保護(hù)法》層面的相關(guān)規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l文在《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的基礎(chǔ)上對符合起訴條件的社會組織予以了明確的規(guī)定。

2015 年1 月6 日，最高人民法院公布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》），該司法解釋的第二條、第三條、第四條和第五條等條款在社會組織的登記、宗旨、業(yè)務(wù)范圍及有無違法記錄等方面，對《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“符合條件的社會組織”作出解釋。該司法解釋最大限度地保持原告主體資格的開放性，鼓勵具備能力的社會組織積極參與和推動環(huán)境民事公益訴訟。③

最后，《海洋環(huán)境保護(hù)法》層面的相關(guān)規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！痹摋l文將原告主體界定為“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。

2018 年1 月15 日實施的《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《海洋損害賠償司法解釋》）第一條規(guī)定：“人民法院審理為請求賠償海洋環(huán)境保護(hù)法第八十九條第二款規(guī)定的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害而提起的訴訟，適用本規(guī)定?！痹撍痉ń忉尲幸?guī)定了由“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)”提起海洋環(huán)境公益訴訟的細(xì)則：既可以主動提起訴訟，也可以在法院書面告知后以共同原告的身份參加到其他機(jī)關(guān)提起的訴訟，或者在本訴訟裁判生效后另行起訴。

通過對公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定的梳理，不難發(fā)現(xiàn)隨著環(huán)保意識的增強(qiáng)，雖然海洋環(huán)境公益訴訟經(jīng)歷了從無到有，從不完善到完善的發(fā)展過程，但從字面上看海洋環(huán)境公益訴訟主體資格的范圍也越來越狹窄，這與《環(huán)境保護(hù)法》最大限度保持原告主體資格開放性的宗旨存在沖突，與當(dāng)前倡導(dǎo)有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和提高訴訟效率的觀點相悖。

三、海洋環(huán)境公益訴訟中擴(kuò)大適格原告主體范圍的依據(jù)

正如開篇案例中所論述的，當(dāng)前理論界和實務(wù)界將社會組織排除在適格原告主體之外，所依據(jù)的理由不外乎是《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》是一般法與特別法的關(guān)系，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，同一立法機(jī)關(guān)制定的法律存在沖突時，特別法優(yōu)于一般法，故對于海洋環(huán)境公益訴訟原告主體資格的審查應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》，最后得出適格主體只能是“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。

筆者認(rèn)為，上述分析未正面回應(yīng)《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟主體的規(guī)定，在割裂《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟主體資格規(guī)定的基礎(chǔ)上，孤立地闡釋《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》的適用范圍存在片面性。從有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和提高訴訟效率的角度考量，特別是《民事訴訴法》已經(jīng)將環(huán)境公益訴訟適格主體擴(kuò)大到檢察院的情況下，司法實踐中應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大原告主體的范圍，確立“符合條件的社會組織”特別是環(huán)保組織的原告主體地位。理由如下：

首先，《民事訴訟法》第五十五條明確規(guī)定法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起民事公益訴訟。《民事訴訟法》是全國人大制定的基本法律，《民事訴訟法》中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，是以民事訴訟基本法的形式在立法上確保了民事公益訴訟制度能夠在我國有序進(jìn)行，減少濫訴風(fēng)險?！董h(huán)境保護(hù)法》及《海洋環(huán)境保護(hù)法》則均為全國人大常委會制定的法律，而全國人大、全國人大常委會是否屬于同一立法機(jī)關(guān)，所制定的法律是否處于同一位階尚存爭議，因而當(dāng)《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定存在不一致時能否適用《立法法》第九十二條關(guān)于“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”有待商榷。現(xiàn)有司法實踐將海洋環(huán)境公益訴訟納入了民事訴訟的范疇，與此同時，《民事訴訟法》首倡公益訴訟，④《民訴法司法解釋》又專章對公益訴訟作出解釋，因此《民事訴訟法》可以說是公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循的“綱”，也是符合條件的社會組織作為適格的原告主體提起訴訟的立法依據(jù)。

其次，《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對于環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定并非互相對立，而是互為補(bǔ)充?！董h(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》均為全國人大常委會制定的法律，屬于同一位階的法律，存在一般法與特別法、新法與舊法法律適用上的關(guān)系，雖然兩部法律規(guī)定的公益訴訟主體存在差異，但作為特別法的《海洋環(huán)境保護(hù)法》并沒有也不能限制“符合條件的社會組織”提起公益訴訟的權(quán)利，⑤鑒于《民事訴訴法》已經(jīng)賦予了“有關(guān)社會組織”提起環(huán)境污染公益訴訟的主體資格，筆者認(rèn)為，作為環(huán)境保護(hù)特別法的《海洋環(huán)境保護(hù)法》是在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上對海洋環(huán)境公益訴訟的細(xì)化，囿于立法技術(shù)上的原因未將社會組織和行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門在同一部法律中同時作出明確，但海洋環(huán)境保護(hù)僅是環(huán)境保護(hù)的一個方面，《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)法的基本法，不可能具體到規(guī)定某一領(lǐng)域環(huán)境監(jiān)管部門對自己監(jiān)管領(lǐng)域存在的環(huán)境污染提起公益訴訟，所留下的立法真空需要類似《海洋環(huán)境保護(hù)法》這些特別法來補(bǔ)充完善，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》在規(guī)定“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”代表國家提起海洋環(huán)境公益訴訟外，也并未禁止社會組織和其他法定機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟，因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》與《環(huán)境保護(hù)法》之間不是相互對立關(guān)系，而是相互補(bǔ)充關(guān)系。

再次，如果認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定是對立關(guān)系，則無法解釋檢察院代表國家機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。2017 年新修訂的《民事訴訟法》確立了檢察院在法定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織不起訴的情況下，可以代表國家直接提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，同年4 月廣州市檢察院便以此為法律依據(jù)對李偉來提起海洋環(huán)境污染公益訴訟，如果按照榮成偉伯案的審理邏輯，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條僅規(guī)定了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格，并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體資格，廣州海事法院是不是應(yīng)當(dāng)以原告主體不適格駁回廣州檢察院的訴訟？恰恰相反，李偉來案經(jīng)歷了庭審和判決，被譽(yù)為全國首例檢察機(jī)關(guān)提起的海洋環(huán)境公益訴訟案，基于李偉來案的示范作用，當(dāng)前司法實踐中有越來越多的檢察院參與到環(huán)境污染公益訴訟中來。如果仍堅持海洋環(huán)境公益訴訟只能由“行使海洋監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)”行使的狹隘觀念，則無法解釋檢察院的原告訴訟主體資格。既然都是《民事訴訟法》規(guī)定的環(huán)境公益訴訟的主體，檢察院可以作為適格的原告主體起訴，那么“符合條件的有關(guān)社會組織”也可以作為適格原告提起訴訟，否則在法律適用上是搞區(qū)別對待，無法體現(xiàn)法律面前人人平等。

最后，擴(kuò)大主體范圍，是順應(yīng)國情民意。對于海洋環(huán)境污染而言，符合條件的社會組織主要是環(huán)保組織，環(huán)保組織作為非官方的公益組織，與破壞海洋環(huán)境、損害海洋生態(tài)的侵權(quán)人之間不存在利害關(guān)系，更不存在利益輸送，至于人們擔(dān)心的權(quán)利濫用、賠償款歸屬環(huán)保組織而造成國家利益受損等問題，已經(jīng)在《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》以及其他規(guī)章制度中予以解決，技術(shù)層面的問題不應(yīng)成為阻礙符合條件的社會組織成為適格訴訟主體的障礙。社會組織特別是環(huán)保組織其成立的初衷是保護(hù)環(huán)境，針對破壞環(huán)境的行為提起公益訴訟也是其作為環(huán)保組織的職責(zé)所在，符合普通大眾的一般認(rèn)知。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快確立海洋環(huán)境公益訴訟的多元化原告機(jī)制，認(rèn)可多重主體在海洋環(huán)境公益訴訟中的原告主體地位，這樣既可回應(yīng)社會的呼聲，也有利于提高公眾參與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的熱情，更好地維護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境。

四、海洋環(huán)境公益訴訟適格主體的順位

通過前文梳理，與行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門和檢察機(jī)關(guān)一樣，符合條件的社會組織也應(yīng)是有權(quán)代表國家提起海洋環(huán)境公益訴訟的適格訴訟主體。訴訟主體多元化可能會產(chǎn)生訴權(quán)沖突的問題，具體來講存在多重主體爭相起訴的積極沖突和職能重疊時相互推諉不起訴的消極沖突，因此，在保護(hù)海洋環(huán)境和提升訴訟效率的前提下,應(yīng)合理安排海洋環(huán)境公益訴訟的訴訟主體順位。

首先，行使海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)的部門優(yōu)先于符合條件的社會組織。一方面，我國憲法規(guī)定，海洋、湖泊等自然資源歸國家所有，海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)的部門是代表國家行使行政管理權(quán)的部門，代表國家對破壞海洋環(huán)境的行為提起公益訴訟的權(quán)利是其行政管理權(quán)的衍伸，是海洋環(huán)境監(jiān)管部門的法定職責(zé)，因此行使海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)的部門毋庸置疑應(yīng)是第一位的原告主體，另一方面，行使海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)的部門在日常的工作中就已經(jīng)開展了海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究等工作，積累了豐富的海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)經(jīng)驗，同時擁有海洋環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)設(shè)備和專職工作人員，具有訴訟實力和技術(shù)優(yōu)勢，當(dāng)出現(xiàn)海洋環(huán)境污染時由其提起公益訴訟，能更準(zhǔn)確地鑒定損害結(jié)果，確定賠償數(shù)額，也更容易達(dá)到預(yù)期的訴訟效果。

符合條件的社會組織作為原告提起訴訟雖能夠產(chǎn)生良好的社會效果，但與專職行使海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)的部門相比，社會組織往往缺乏海洋環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)設(shè)備和技術(shù)人才，訴訟能力上并不具備優(yōu)勢，因此當(dāng)海洋環(huán)境監(jiān)管部門與社會組織產(chǎn)生積極沖突時，社會組織應(yīng)自覺讓位于行使海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)的部門，應(yīng)由行使海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)的部門單獨提起訴訟，或者兩者共同作為原告訴訟，但在訴訟中海洋環(huán)境監(jiān)管部門處于主導(dǎo)地位，社會組織處于輔助地位。當(dāng)然在行使海洋監(jiān)督權(quán)的部門怠于提起環(huán)境公益訴訟的情況下，符合條件的社會組織基于維護(hù)社會公共利益可獨自提起海洋環(huán)境公益訴訟。

其次，檢察機(jī)關(guān)是提起海洋環(huán)境公益訴訟的最后屏障?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定：檢察院在法定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織不起訴的情況下，可以代表國家直接提起環(huán)境公益訴訟，法定機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。可見，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，并不主動介入海洋環(huán)境公益訴訟中，只有在其他訴訟主體相互推諉不起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)才代表國家提起海洋環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)作為原告起訴是海洋環(huán)境公益訴訟的最后一道屏障，其目的是為了避免社會公共利益受損，在訴訟主體順位上應(yīng)排在行使海洋監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)和符合條件的社會組織之后。當(dāng)然，檢察院也可以在其他訴訟主體已經(jīng)提起公益訴訟的情況下做出支持起訴的決定，主動向法院發(fā)出支持起訴檢察意見書，從檢察院的角度為法定機(jī)關(guān)或社會組織提起的訴訟提供法律上的支持，一方面可以督促原告審慎地行使起訴權(quán)，另一方可以有效地監(jiān)督法院行使裁判權(quán)。

注釋：

①青島海事法院（2018）魯72 民初741 號民事裁定書。

②山東高院（2018）魯民終1334 號民事裁定書。

③孫思琪，金怡雯：《中國海洋環(huán)境民事公益訴訟法律依據(jù)論辯——以《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款的解釋論為中心》，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報（人文科學(xué)版）》2017 年第4 期，第2-7 頁。

④《民事訴訟法》第五十五條第一款規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

⑤陳惠珍，白續(xù)輝：《海洋環(huán)境民事公益訴訟中的適格原告確定:困境及其解決路徑》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018 年第2 期，第162-169 頁。