“少成若天性，習(xí)慣之為常?！蔽覈腥齼|多少年兒童，保護(hù)未成年人，就是保護(hù)祖國的未來，民族的希望，讓孩子們成長得更好，是我們最大的心愿，也是每個家庭最大的愿望和期盼。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，未成年人保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新問題，未成年人遭遇暴力、虐待、性侵害事件頻繁曝光，引起了廣泛的社會關(guān)注。這些令人痛心的案件，反映出未成年人家庭監(jiān)護(hù)問題突出，也暴露出現(xiàn)行未成年人保護(hù)法存在著不足。

十二屆全國人大以來，共有500 多位全國人大代表領(lǐng)銜或聯(lián)名提出關(guān)于修改未成年人保護(hù)法的議案18 件、建議6 件。多名未成年人保護(hù)領(lǐng)域的專家就完善家庭監(jiān)護(hù)、確立國家監(jiān)護(hù)制度提出了立法建議，旨在為未成年人健康成長提供制度上的保障。

強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任

2013 年，安徽臨泉兩歲女童跌入燃燒的秸稈堆內(nèi)造成特重度燒傷，家人棄之不顧，因無人簽字而無法手術(shù)，此事曝光后聞?wù)咝捏@。未成年人家庭監(jiān)護(hù)缺失問題嚴(yán)重，已成為不容忽略的現(xiàn)實。

家庭是孩子的第一所學(xué)校，父母是孩子的第一任老師?！奥?lián)合國兒童權(quán)利公約中規(guī)定，父母要發(fā)揮首要作用和共同作用?！滓餐瘍蓚€關(guān)鍵詞，表明家庭的基礎(chǔ)性作用不可替代?！北本┣嗌倌攴稍c研究中心主任佟麗華在接受記者采訪時表示。

然而，目前家長的監(jiān)護(hù)意識淡薄或是監(jiān)護(hù)方式不當(dāng)，且針對監(jiān)護(hù)人怠于或拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)問題缺乏有效措施，不僅對未成年人的成長造成了直接的傷害和嚴(yán)重的負(fù)面影響，還引發(fā)一系列嚴(yán)重的社會問題。未成年人因情感需求長期得不到滿足，易產(chǎn)生心理問題甚至行為偏常?！把芯勘砻鳎軞q之前是人一生的心理發(fā)展關(guān)鍵期。在這個時期，孩子對外界的刺激特別敏感，容易被外界事物所誘惑。此時，如果父母能夠陪伴并對他們進(jìn)行良好的教育，如同農(nóng)民不誤農(nóng)時進(jìn)行播種，能收到事半功倍的效果?！北本煼洞髮W(xué)刑事法律科學(xué)院副院長宋英輝說。在農(nóng)村，留守兒童普遍得不到父母的陪伴和照顧，憂郁情緒、精力下降、感到絕望等一系列癥狀的檢出率合并值在30% 左右。在此群體中，情況嚴(yán)重的甚至出現(xiàn)自殘、自殺等極端事件。

此外，未成年人得不到有效照管，也容易遭受傷害和侵害，并且往往過早輟學(xué)，混跡于社會，很容易受到外部的引誘和犯罪分子的教唆，走上歧途。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，75% 以上的涉罪未成年人在涉罪前就已經(jīng)脫離學(xué)校，步入社會?！?孩子是國家的未來。兒童保護(hù)不是簡單的家庭內(nèi)部事務(wù)，不僅要加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任，還需要法律對家庭事務(wù)進(jìn)行適度干預(yù)，用更加完善的法律來彌補(bǔ)家庭方面對青少年保護(hù)的缺失?！比珖舜蟠砀呃蛟诮衲耆舜鷷咸岢鼋ㄗh。

目前我國未成年人保護(hù)法對家庭保護(hù)有專章規(guī)定，但家庭監(jiān)護(hù)的內(nèi)容不夠明確具體，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害未成年人權(quán)益的法律責(zé)任不明確，并且缺乏相應(yīng)的家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督、支持的配套服務(wù)制度等，已無法適應(yīng)現(xiàn)實需要。

2017 年3 月，全國人大通過了民法總則，將限制民事行為能力人的年齡下限標(biāo)準(zhǔn)從民法通則的“十周歲”下調(diào)至“八周歲”。限制民事行為能力人年齡標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)低，肯定了未成年人一部分自主意識，也對其監(jiān)護(hù)人履行的義務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任提出了更高要求。修改未成年人保護(hù)法要以問題為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善家庭保護(hù)專章的規(guī)定。

佟麗華建議，要厘清家庭監(jiān)護(hù)和國家監(jiān)護(hù)之間的關(guān)系，進(jìn)而在“家庭保護(hù)”專章中對父母或者其他監(jiān)護(hù)人的具體義務(wù)作出規(guī)定，并明確和細(xì)化父母的法律責(zé)任。“父母的責(zé)任不僅僅是給孩子衣食住行的物質(zhì)保障，還要教育、保護(hù)和管理孩子。如果父母不承擔(dān)甚至忽視責(zé)任，如有的父母長期外出打工，把孩子扔在家里無人看管，有的父母長期對孩子實施家庭暴力，對這樣的父母，必須追究法律責(zé)任?！辟←惾A說。

有些父母或者其他監(jiān)護(hù)人缺乏安全意識，常常導(dǎo)致未成年人意外死亡或傷害事件或者被害案件，近幾年就發(fā)生多起幼童被悶死在車內(nèi)的案件?！巴ㄟ^家庭教育或是強(qiáng)制親職教育來提高父母的監(jiān)護(hù)意識，目前許多國家專門開設(shè)這類課程，達(dá)到生育年齡的父母都應(yīng)主動接受相應(yīng)的親職教育，讓他們知道怎樣做父母，培養(yǎng)監(jiān)護(hù)意識?！彼斡⑤x建議。

國家監(jiān)護(hù)是未成年人“最強(qiáng)保障”

2013 年，南京市發(fā)生震驚全國的餓死女童案。兩名年幼女童因為父親入獄服刑，母親吸毒外出多日不歸后被發(fā)現(xiàn)餓死于家中。更令人震驚的是，兩名女童長期缺乏有效監(jiān)護(hù)的情況早已經(jīng)為包括街道辦事處、社區(qū)、民政等多部門所知曉，但這些部門均未能采取必要和有效的干預(yù)措施。又如，2015 年畢節(jié)兄妹自殺事件中，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、村干部、學(xué)校老師等雖在事發(fā)前探望，但仍未阻止悲劇發(fā)生。

從這類兒童權(quán)益被侵害的事件中，我們看到未成年人雖有監(jiān)護(hù)人，事實上卻處于無人監(jiān)護(hù)的風(fēng)險狀態(tài)。由于政府職能部門責(zé)任偏軟、執(zhí)行力不強(qiáng)，導(dǎo)致這些“事實孤兒”的權(quán)益難以得到有效保護(hù)。

目前，未成年人保護(hù)工作是由多個部門負(fù)責(zé)，國務(wù)院設(shè)有婦女兒童工作委員會，它的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在全國婦聯(lián)；地方上專門保護(hù)兒童的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有地方各級婦女兒童工作委員會辦公室和未成年人保護(hù)委員會辦公室。日常工作機(jī)構(gòu)辦公室設(shè)在群團(tuán)組織，沒有行政執(zhí)法資格，也沒有行政職能和行政資源。公安、民政、教育、衛(wèi)生、社區(qū)等部門均是委員會成員，但涉及具體問題時很難具體管理和應(yīng)對。

“多個部門進(jìn)行管理帶來的問題是，一方面，涉及具體問題時很難及時執(zhí)行，也容易產(chǎn)生責(zé)任落實不到位、協(xié)調(diào)難度大、互相推卸責(zé)任等情況；另一方面，導(dǎo)致資源重復(fù)投入?！彼斡⑤x認(rèn)為。在調(diào)研中，他發(fā)現(xiàn)有很多事情，各部門都去管，但一些空白問題，大家都不管。當(dāng)職責(zé)被分散到多個部門，部門之間沒有一個合理的銜接、協(xié)調(diào)機(jī)制，將會導(dǎo)致責(zé)任稀釋。出現(xiàn)問題的時候，好像找不到一個具體部門來負(fù)責(zé)。

上海政法學(xué)院副校長姚建龍解釋：“之所以出現(xiàn)上述問題，其中一個最為重要的原因是未成年人保護(hù)法沒有確定主責(zé)部門和相關(guān)的工作機(jī)制，也沒有專門系統(tǒng)地規(guī)定政府承擔(dān)的具體保護(hù)職責(zé)?！彼ㄗh，破解責(zé)任稀釋困境，需要構(gòu)建更加完善的未成年人保護(hù)職責(zé)體系，明確未成年人保護(hù)的首要執(zhí)法責(zé)任主體。

“未成年人是國家的未來，培養(yǎng)下一代人才決定國家未來的發(fā)展。所以，設(shè)立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未成年人保護(hù)工作的主責(zé)機(jī)構(gòu)要站在國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，由中央設(shè)立未成年人保護(hù)委員會，同時依托民政部下設(shè)的局室作為辦公室，代表國家進(jìn)行立法、政策規(guī)劃的制定，推動統(tǒng)籌各個相關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任等工作?！辟←惾A建議。

目前，未成年人保護(hù)法有家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、司法保護(hù)專章，卻唯獨(dú)沒有“政府保護(hù)”，有關(guān)政府相關(guān)部門保護(hù)未成年人職責(zé)的規(guī)定“隱藏”在社會保護(hù)一章中。而新制定的民法總則第三十二條規(guī)定確立了國家監(jiān)護(hù)制度，將政府民政部門列為第一序位監(jiān)護(hù)人。但國家監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定僅有數(shù)個條款，內(nèi)容多為原則性的，且對國家監(jiān)護(hù)制度的設(shè)計還較為粗糙。

在今年全國兩會上，全國政協(xié)委員王鋒建議，通過在未成年人保護(hù)法中設(shè)立專章的形式，體現(xiàn)政府的職責(zé)和擔(dān)當(dāng)，而且我們國家社會發(fā)展至今，各級政府有能力也有責(zé)任去做這個兜底性的工作。

“貫穿‘政府保護(hù)’的中心思想是兜住底線、提升福利。對于兜底責(zé)任，最重要的是明確規(guī)定國家監(jiān)護(hù)制度，是充分落實十九大報告中‘幼有所育’的一個具體措施?！彼斡⑤x建議，一方面在監(jiān)護(hù)人能力缺乏的情況下，應(yīng)當(dāng)由民政部等負(fù)責(zé)提供替代機(jī)制，代替監(jiān)護(hù)人承擔(dān)起保障未成年人各項權(quán)益的責(zé)任；另一方面，監(jiān)護(hù)人有能力卻不在場的情況，法律應(yīng)規(guī)定其不履責(zé)的法律后果。為未成年人提供“最強(qiáng)保障”，已成為政府義不容辭的責(zé)任。在具體規(guī)定上，佟麗華建議，在政府保護(hù)專章中明確規(guī)定政府及職能部門，尤其是民政、公安、教育等相關(guān)的具體職權(quán)，包括建設(shè)信息數(shù)據(jù)庫、普及推廣親職教育、家庭監(jiān)護(hù)支持和監(jiān)督、發(fā)展教育、校園周邊安全管理、未成年人醫(yī)療健康和福利等。

“家長應(yīng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，如果不履行，國家應(yīng)干預(yù)，嚴(yán)重的情況下撤銷監(jiān)護(hù)人職責(zé)。”在佟麗華看來，如果家庭不能擔(dān)負(fù)責(zé)任，不論是客觀原因還是主觀原因，國家有關(guān)部門都應(yīng)積極履行職責(zé)，以避免孩子死傷等嚴(yán)重后果出現(xiàn)。