黨的十九大報告指出，要加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。這是中央對新時代我國社會保障工作的目標(biāo)和要求。

本世紀(jì)初中國社會保障制度建設(shè)的一件大事，就是在2009年、2011年先后建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。2014年國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見，把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民納入到統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度的全覆蓋和城鄉(xiāng)居民的平等待遇。從此，我國城鄉(xiāng)居民特別是廣大農(nóng)民結(jié)束了沒有社會化養(yǎng)老保險制度的歷史，和城鎮(zhèn)職工一樣，只要到了法定的退休年齡就可以領(lǐng)到養(yǎng)老金。

這是中國共產(chǎn)黨以人民為中心執(zhí)政理念的偉大實踐，是我國社會保障制度建設(shè)史上的重要里程碑。截至2017年年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已達(dá)到51255萬人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為15598萬人。

然而，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)居民的社會身份和收入來源比較復(fù)雜且不穩(wěn)定，其中多數(shù)沒有固定工作單位，沒有穩(wěn)定工資收入（在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工除外），為其安排什么樣的養(yǎng)老保險制度模式需要在探索和實踐的基礎(chǔ)上逐步完善。

我國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

社會保險是國家依法舉辦的，運用大數(shù)法則由多數(shù)人分擔(dān)少數(shù)人遭遇風(fēng)險造成經(jīng)濟(jì)損失的一種社會互助互濟(jì)制度，體現(xiàn)的是權(quán)利和義務(wù)對等，即符合條件的人員必須依法參保并按規(guī)定繳費，才能獲得相應(yīng)的保險待遇。

我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險以及工傷、生育、失業(yè)保險都屬于社會保險制度模式范疇（其中實賬形式的個人賬戶除外）。其中的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度是在上世紀(jì)80～90年代深化國有企業(yè)改革和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，借鑒國際經(jīng)驗特別是吸取西方福利國家教訓(xùn)，在試點基礎(chǔ)上逐步改革發(fā)展起來的。

該制度的基本做法是實行用人單位和個人按規(guī)定繳納保險費。目前，全國多數(shù)省份的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)為：用人單位按照繳費工資總額的20%繳納，職工按照本人工資的8%繳納，單位和個人的繳費構(gòu)成統(tǒng)籌地區(qū)的基本養(yǎng)老保險基金，基金在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用，所有參保人員到了法定的退休年齡即可按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金。近30年的實踐證明，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障采取社會保險模式是正確的選擇。

我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建立之初，由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗借鑒，就照搬了城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度模式，明確為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”。但由于保障的對象是居民，不同于職工，特別是大多數(shù)城鄉(xiāng)居民的收入水平低和繳費能力差，為了保證新制度的順利起步，采取了政府財政補(bǔ)貼政策。

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部來自中央和地方各級財政資金；個人賬戶養(yǎng)老金包括個人繳費部分和財政對個人繳費的補(bǔ)貼。從總的基金構(gòu)成看，90%以上來源于中央和地方各級財政補(bǔ)貼，僅占基金百分之幾的個人繳費計入屬于本人所有的儲蓄賬戶。

可見，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實際上是國家財政補(bǔ)貼為主的社會福利制度和個人自愿繳費為輔的個人儲蓄制度的組合。無論是基礎(chǔ)養(yǎng)老金還是個人賬戶養(yǎng)老金，都沒有體現(xiàn)社會保險基本的互濟(jì)功能。個人不繳費也可以獲得占養(yǎng)老金份額90%以上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，不符合社會保險權(quán)利與義務(wù)對等的原則。

如果用財政補(bǔ)貼資金占養(yǎng)老金的比重來衡量福利化程度，目前我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的福利化程度超過了90%。從制度實施以來的情況看，福利剛性使得城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度與建立社會保險制度模式的初衷相差較大。

四大難題待解

國內(nèi)外歷史經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，完全福利化的養(yǎng)老保險制度不適合中國國情。目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實質(zhì)上的福利化傾向已暴露出一些值得重視的問題：

一是福利化傾向的養(yǎng)老金增長增加了財政壓力。2016年全國城鄉(xiāng)居民的平均養(yǎng)老金是117.2元/月，其中由中央和地方各級財政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金105元/月，占90%；個人賬戶養(yǎng)老金12.2元/月，其中財政獎勵補(bǔ)貼部分約占20%。在目前養(yǎng)老金水平還比較低的情況下，這樣一個較高福利性的養(yǎng)老金制度已使得多數(shù)地方財政部門感到壓力。

如果按照目前城鄉(xiāng)居民對提高養(yǎng)老金待遇的期盼，以及一些地方提出的要盡快將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度并軌的計劃簡單測算，將現(xiàn)有的15521萬人領(lǐng)取的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平按照90%左右的福利化水平提高到目前城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金水平，一年的財政補(bǔ)貼資金就將近4萬億元。可見，如果城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度按照現(xiàn)行的社會福利模式發(fā)展下去，財政的承受能力是必須要考慮的問題。

二是在就業(yè)方式日益多元化、勞動者和居民身份轉(zhuǎn)換頻繁的社會環(huán)境下，社會保險性質(zhì)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，和社會福利性質(zhì)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，其養(yǎng)老金水平和繳費標(biāo)準(zhǔn)偏差距大，導(dǎo)致居民攀比職工的高待遇和職工攀比居民的高補(bǔ)貼。

實際上，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施不到十年的時間里，各級政府都在努力提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施時養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)只有55元/月，到2016年城鄉(xiāng)居民平均養(yǎng)老金增長到117.2元/月，年均增長11.4%。2017年有些省市的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)接近千元。盡管增長很快，但比城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金水平還是差很多，城鄉(xiāng)居民希望進(jìn)一步加快提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。

與此同時，由于這些年城鄉(xiāng)居民免費獲得的財政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長比較快，而且個人繳費水平很低，甚至可以不繳費，所以城鎮(zhèn)企業(yè)非常羨慕城鄉(xiāng)居民的低繳費政策，要求降低用人單位繳費率。城鎮(zhèn)職工羨慕城鄉(xiāng)居民享受的財政補(bǔ)貼，認(rèn)為自己作為納稅人也應(yīng)該平等地享受到國家的養(yǎng)老福利補(bǔ)貼。近年來，一些地方的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)增加緩慢甚至減少，其中一個原因就是很多新參保的單位、勞動者更愿意選擇參加低繳費的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，還有部分已參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的單位和人員，特別是小微企業(yè)和靈活就業(yè)人員為了少繳保險費轉(zhuǎn)入到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中。

三是現(xiàn)行財政獎勵補(bǔ)貼方式不僅沒有明顯起到激勵居民個人繳費的作用，反而產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。占全部養(yǎng)老金90%以上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整，完全取決于各級政府的意愿和能力，與參保個人的繳費無關(guān)，個人賬戶制度沒有吸引力。按照規(guī)定，城鄉(xiāng)居民可以自愿選擇每年100元到2000元不等的檔次繳費計入個人賬戶，相應(yīng)可以獲得財政不低于30 ～ 60元的繳費補(bǔ)貼。但從這些年實施情況看，城鄉(xiāng)居民繳費積極性不高。2016年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費參保人數(shù)50847萬人，其中95%以上的參保人選擇最低檔（100元/人·年）繳費，在領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人員中，有65.3%的人員沒有繳費。有些地方還出現(xiàn)財政補(bǔ)貼越多、個人繳費越少的現(xiàn)象。

四是地區(qū)之間養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)相差較大。由于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施的主要支撐是靠各級政府的財政資金，在中央財政按規(guī)定給予地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老基金的籌集和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整就主要取決于地方各級政府財力。盡管國家要求逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金省級管理，但實際上多數(shù)省份實行縣級管理，因而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)在各省區(qū)市之間、在省內(nèi)的地市和縣之間都有很大差距，有的省市的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金相差10倍之多。

完善制度三大著力點

我國城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度建設(shè)從無到有，沒有歷史包袱和欠賬，不必操之過急，也不能承諾太多，要堅持盡力而為、量力而行的原則穩(wěn)步推進(jìn)。無論是福利國家的教訓(xùn)，還是我國社會保障制度改革的經(jīng)驗都充分證明，完全福利化的養(yǎng)老保險制度不符合目前中國國情，也不可持續(xù)。

同時也要明確，建立城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險制度不能丟棄居民個人和家庭的基本養(yǎng)老責(zé)任。至于城鄉(xiāng)勞動者由于各種原因失去勞動能力，國家可以利用社會救助制度解決勞動者本人及其家庭成員的養(yǎng)老、醫(yī)療等生活問題。

目前，應(yīng)逐步加大居民養(yǎng)老中社會保障的比重。同時，要重視各地養(yǎng)老金待遇相差懸殊的問題。地區(qū)之間城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)相差太大，不利于制度健康發(fā)展，也容易釀成社會問題。中央政府要加強(qiáng)對地方工作指導(dǎo)，包括對各地調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也要統(tǒng)籌兼顧，總體調(diào)控?？梢钥紤]從三方面完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度模式：

一是將現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼?；A(chǔ)養(yǎng)老金待遇是保障基本養(yǎng)老需求的一個費用標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)盡管各地不同，但現(xiàn)在各地發(fā)放的最低幾十元、最高幾百元是難以保障基本養(yǎng)老的。這幾年越來越多的城鄉(xiāng)居民要求政府提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平并攀比職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，與制度安排上的缺陷不無關(guān)系。養(yǎng)老津貼制度的特點就是明確了政府在保障城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老方面的輔助責(zé)任，津貼水平與保障基本養(yǎng)老不直接相關(guān)，只與政府財政的支出能力相關(guān)，同城鄉(xiāng)居民這一特殊群體的保障責(zé)任定位要求以及各級政府財政的支出能力相適應(yīng)。

二是將現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶制度，改為個人繳費制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的個人賬戶制度沒有現(xiàn)收現(xiàn)付的資金壓力，主要是想發(fā)揮積累的作用。如前所述，雖然明確規(guī)定，個人賬戶養(yǎng)老金和個人繳費掛鉤，但絕大多數(shù)居民依然選擇最低檔繳費，即使在財政實施獎勵補(bǔ)貼的情況下效果也不明顯，說明激勵機(jī)制不夠。因此，城鄉(xiāng)居民個人繳費的多少，不能只與個人繳費養(yǎng)老金待遇掛鉤，還要與養(yǎng)老津貼標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。這樣才能最大限度地發(fā)揮財政資金激勵個人繳費的積極性，體現(xiàn)多繳多得。

為適應(yīng)城鄉(xiāng)居民收入水平差距大的實際，依然采取多檔繳費標(biāo)準(zhǔn)由城鄉(xiāng)居民自愿選擇。個人繳費納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌調(diào)劑使用，基金就具有了社會保險的互濟(jì)功能。對收入水平低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民，實行政府補(bǔ)貼繳費政策，使所有符合條件的城鄉(xiāng)居民都能納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障范圍。

三是相應(yīng)地修改制度名稱。在將基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶制度調(diào)整后，制度名稱建議相應(yīng)修改為“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度”，刪掉了“基本”和“保險”兩個詞。刪掉“基本”就是明確了現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老實行的是家庭和個人為主、國家為輔的養(yǎng)老保障制度；將“保險”改為“保障”，是因為保障和保險的含義完全不同，保障的方式有多種，包括保險、福利等，但保險必須符合保險的基本原則。修改后的名稱兼顧了福利制度和保險制度，定位更加準(zhǔn)確。

上述改革思路總體上還是在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的調(diào)整，對各方利益格局影響不大，更何況現(xiàn)行制度實施也只有短短幾年，應(yīng)該不會帶來太大的震動。當(dāng)然，未來城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度和政策調(diào)整涉及已經(jīng)覆蓋的5億多城鄉(xiāng)居民，涉及將要納入的居民，還涉及整個社會保障體系建設(shè)等方面，有關(guān)部門需加強(qiáng)頂層設(shè)計，深入研究、慎重決策。

（摘自《瞭望》新聞周刊2018年第23期。作者為全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委副主任委員）