摘 要 源于傳統(tǒng)社會的村規(guī)民約一直是我國鄉(xiāng)民生活的主要規(guī)則。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村社會自我管理的規(guī)則，是村民自我約束、自我管理、自我監(jiān)督的共同行為規(guī)范，在規(guī)范村民行為，實現(xiàn)鄉(xiāng)鄰和睦、鄉(xiāng)村安定等方面發(fā)揮著重要的作用。當前，對我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也具有積極不可替代的作用。但是在現(xiàn)實中，大量的村規(guī)民約在形式、內(nèi)容、制定程序、執(zhí)行等方面存在著一些問題，影響其作用的發(fā)揮。因此，本文認為必須建立完善村規(guī)民約，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的巨大作用，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

關鍵詞 村規(guī)民約 鄉(xiāng)村振興 村民自治 鄉(xiāng)村治理

作者簡介：趙璐璐，中共桂林市臨桂區(qū)委黨校，本科，研究方向：法律。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.204

村規(guī)民約在中國古代歷史久遠，成為傳統(tǒng)社會中主導鄉(xiāng)民生活的主要規(guī)則。我國早在北宋時期就有陜西藍田呂氏兄弟發(fā)起制定的村規(guī)民約“呂氏鄉(xiāng)約”（或謂“藍田鄉(xiāng)約”）。村規(guī)民約是村民們共同價值觀的凝聚，與村民們的生活息息相關，最容易得到支持，執(zhí)行起來很容易落實到位?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中是明確提出，“要深化村民自治實踐，發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用”。因此，建立完善村規(guī)民約，創(chuàng)新農(nóng)村基層自治模式，發(fā)揮其在建設美麗鄉(xiāng)村、推進移風易俗、加強鄉(xiāng)村精神文明建設和脫貧攻堅等方面積極作用，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

一、村規(guī)民約對鄉(xiāng)村振興的作用

（一）美麗鄉(xiāng)村建設的重要助力

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出：“要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香、田園風光”。建設美麗村莊是系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，首當其沖的是村容村貌的整治，這項工作可以通過村規(guī)民約來實現(xiàn)。如將建房應服從村莊建設規(guī)劃，搞好公共衛(wèi)生，嚴禁隨地亂倒亂堆垃圾、穢物，柴草、糞土應定點堆放等內(nèi)容寫進村規(guī)民約，使維護鄉(xiāng)村清潔變成村民的自覺行動，助力美麗鄉(xiāng)村的建設。

（二）有效推動鄉(xiāng)風文明建設

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)風文明是保障。提高鄉(xiāng)村社會文明程度，提升農(nóng)民精神風貌，培育良好家風、淳樸民風，很大程度上靠公序良俗來約束，靠道德準則來自律。村規(guī)民約是村民自治制度的重要組成部分，是法律之外規(guī)范千家萬戶的道德準則，是村民們共同價值觀的凝聚。通過建立完善村規(guī)民約來弘揚社會主義核心價值觀，反對鋪張浪費、反對婚喪大操大辦等落后的風俗習慣，推進移風易俗，樹立文明鄉(xiāng)風。

（三）為脫貧攻堅集聚力量

通過制定村規(guī)民約凝聚統(tǒng)一村民們的思想，集中精力，共同參與到脫貧攻堅的實踐中去。充分發(fā)揮“村規(guī)民約”在脫貧攻堅中教化功能，在村規(guī)民約中打破脫貧攻堅中存在的“等、靠、要”等不思進取的思想，并積極倡導村民自立自強，堅持把扶貧、扶志、扶智有機結合，做到扶貧先扶志，扶貧必扶智，真正實現(xiàn)“脫真貧、真脫貧”。

（四）創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的有效途徑

黨的十九大報告提出，要加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，并提出完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。村規(guī)民約制定過程中，能充分發(fā)揮村民的積極性和創(chuàng)造性，保證村民廣泛的參與權和討論權，是村民集體意志的體現(xiàn)，更容易規(guī)范村民的行為。因此，村規(guī)民約是推進自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理方式，實現(xiàn)“公眾參與”的一種有效形式。

二、目前村規(guī)民約存在的問題

（一）形式上千篇一律，缺乏針對性

目前很多村都制定了村規(guī)民約，但村規(guī)民約普遍根據(jù)“上級的指示和要求”，或者生硬套用“模版”制定，成為不為群眾所維護的“官約”。各村的村規(guī)民約多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府印發(fā)的統(tǒng)一格式版本，大多內(nèi)容雷同、結構相似，創(chuàng)新少，內(nèi)容取向也過于保守，具有宏觀綱領性，模糊性特征。條款上沒有結合本村的實際情況，缺少本村特色，也沒有具體的可操作性和針對性，使村規(guī)民約流于形式，成了“墻上”的制度，中看不中用。

（二）部分內(nèi)容與法治的精神相違背

由于傳統(tǒng)觀念、文化水平、法治觀念等原因，村民代表會議制訂的方案時常與有關政策、法律、法規(guī)相抵觸。如村委會征用土地存在不經(jīng)村民會議討論就私下決定的情況；在男女平等的問題上很多地方婦女的權益不能得到有效保障；國家對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收的優(yōu)惠政策很多地方也是干部及其家屬優(yōu)先等。這些不僅違反了國家相關的法律、法規(guī)，而且也嚴重損害了村民合法權益，不僅造成村規(guī)民約難以引發(fā)群眾自覺遵守，更影響了村集體的和諧穩(wěn)定。

（三）程序的正當性受到忽視

村規(guī)民約之所以能發(fā)揮巨大的作用，是因為這些規(guī)則是村民共同討論制定的，符合大多數(shù)村民的利益。但是目前很多村規(guī)民約并沒有按照法律規(guī)定讓全體村民討論，未能廣泛聽取群眾意見，而是幾個村干部私下商量制定，這樣的村規(guī)民約失去了群眾基礎，無法得到村民的認可和遵守。

（四）執(zhí)行乏力，難形成有效制約

村規(guī)民約不像國家的法律具有強制力，基本上依賴于村民的自覺遵守。目前有些村規(guī)民約制定后即被束之高閣，成為擺設，變?yōu)橐患埧瘴?；有些村?guī)民約雖設置了如罰款、減少福利待遇、通報批評等直接或間接影響村民利益的制裁措施，但在實際實施過程中卻難以執(zhí)行；甚至有些村民根本不知道村里有村規(guī)民約。村民對村規(guī)民約關注度不高，對其內(nèi)容及執(zhí)行與否不關心、不支持，在日常的村務處理中常常被忽略，并沒有被自覺貫徹執(zhí)行。

三、形成這些問題的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的認識不足，指導和監(jiān)督力度不夠

各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村規(guī)民約的重要性認識不足，沒有認識到村規(guī)民約是村民自治管理的重要制度，也是鄉(xiāng)村治理的重要工具。對性質(zhì)認識也有偏差，過分強調(diào)村民自治，過于遷就村民的主觀意愿，對內(nèi)容的合法性缺乏必要的監(jiān)督。在具體的工作中，也沒有明確一個部門作為村規(guī)民約的指導和監(jiān)管機構。

（二）傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念、道德傳統(tǒng)根深蒂固

在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中禮法秩序和道德規(guī)范主要還是以血緣和地緣關系構建起來的。在這種秩序和規(guī)范下，宗族主義，男權思想，刑罰報復主義等占據(jù)著主導地位。這些和現(xiàn)代法治所講的個體獨立，人人平等，契約自由等觀念相沖突。

（三）村規(guī)民約制定主體的法律素養(yǎng)欠缺

農(nóng)村基層干部和村民是村規(guī)民約制定的主體，目前大多基層干部和村民法律知識欠缺，法治觀念淡薄，傳統(tǒng)的封建思想根深蒂固。因此村規(guī)民約反應鄉(xiāng)俗民情，因地制宜，難免與一些法治觀念相違背。另外村民法律意識淡薄，自覺維護合法權益意識不強，也是造成村規(guī)民約違法條款現(xiàn)象存在的一個主要原因。

（四）村規(guī)民約制定程序不規(guī)范

目前對于大部分農(nóng)村而言村規(guī)民約的制定流程大多都流于形式，并沒有按照規(guī)范化，民主化的程序進行，少了民眾的參與也就缺乏了群眾基礎。很多地方所謂的村規(guī)民約成了村委會之約，成為村干部管理村民的手段，還有些地方所謂的村民章程完全是幾個村干部私下商量的，自作主張的結果。其次，現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)存在盲區(qū)?，F(xiàn)行的法律、法規(guī)雖然規(guī)定了村民的權利，但在實踐中，如何切實保護村民權利，缺乏具體、可操作的實施細則。

四、建立完善村規(guī)民約，助力鄉(xiāng)村振興的措施

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應加強對村規(guī)民約的指導監(jiān)督

首先，積極指導村民會議制定村規(guī)民約。由于當前村規(guī)民約受制定主體文化程度、法律修養(yǎng)等因素的影響，對于制定適應于發(fā)展需要、符合法律規(guī)定的村規(guī)民約仍需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導?！洞迕裎瘑T會組織法》第4條也明確規(guī)定，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對村民委員會工作指導、支持和幫助力度。其次，加強對與發(fā)展不適應村規(guī)民約清理力度。相關部門指導村委會對過去制定的村規(guī)民約進行全面清理，對不合法的內(nèi)容進行修改。最后，開展普法宣傳教育活動。以普法活動為契機，宣傳《村民委員會組織法》、《土地承包法》等法律、法規(guī)，加深村民對村規(guī)民約的理解，提升村民對村規(guī)民約建設重要性的認識，提高村民遵守良好村規(guī)民約的自覺性。

（二）村規(guī)民約的制定應因地制宜，與時俱進

“十里不同風、百里不同俗”，村莊因為其特有的地理位置、歷史習慣、經(jīng)濟發(fā)展水平而呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。村規(guī)民約要發(fā)揮其作用，必須因村制宜，根據(jù)村情民情建立完善村規(guī)民約內(nèi)容。臟亂差嚴重的，側(cè)重于美化環(huán)境；賭博成風的，側(cè)重于治安管理；種養(yǎng)興盛的，側(cè)重于信用建設……在依法依規(guī)的情況下，建立完善村規(guī)民約盡可能地入鄉(xiāng)隨俗，多接地氣，多體現(xiàn)地方特色。

緊貼時代，賦予村規(guī)民約新內(nèi)容。樹立社會主義法治理念，破除村規(guī)民約中原有的封建迷信舊俗，提倡男女平等，維護婦女兒童合法權益等。弘揚社會主義核心價值觀，倡導勤勞節(jié)儉、誠實守信、團結友愛、孝敬父母、尊重他人等良好社會風尚。將垃圾處理、鄉(xiāng)村綠化、道路亮化和污水治理等各項工作納入村規(guī)民約，共建美麗鄉(xiāng)村。在“村規(guī)民約”中杜絕等、靠、要的懶惰行為，提倡自力更生、艱苦奮斗，扶貧、扶志、扶智有機結合，助力脫貧攻堅。

（三）規(guī)范制定程序，確保村民主體地位

程序的正當合法，才能保證實體的公平正義。完善和規(guī)范村規(guī)民約的制定和修改程序，嚴格貫徹落實村民會議作為村規(guī)民約唯一法定制定主體的規(guī)定，從而加強其權威性，減少其實施過程中的阻力?！洞迕裎瘑T會組織法》明文規(guī)定村規(guī)民約的制定主體為村民會議，而實踐中這一規(guī)定并未得到很好的落實。“有的村規(guī)民約是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一制定的而不是村民共同商定的；有的村不召開村民會議而直接宣讀村規(guī)民約?！边@樣制定出的村規(guī)民約不能得到群眾的認可和支持。

然而，村規(guī)民約能否制定好、落實好，關鍵是群眾認可和遵守。因此，在建立完善村規(guī)民約上，要堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，廣泛征求村民意見和建議，把群眾的問題交給群眾自己解決。積極發(fā)動群眾，群眾的參與度越高，村規(guī)民約體現(xiàn)的治理效果越好，治理的程度越深，才能為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實的群眾基礎。

（四）強化實施效力，提升村規(guī)民約的權威性

強化村規(guī)民約的實施效力，首先，村干部應起帶頭作用，做好群眾榜樣，村民更要以主人翁的態(tài)度來看待這些自治規(guī)則。其次，創(chuàng)新執(zhí)行方式?？梢酝ㄟ^適當?shù)男问?，如成立鄉(xiāng)賢理事會，聘請本地老黨員、老教師、老模范、老干部、復退軍人、經(jīng)濟文化能人組成理事會，監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行，處理處置違規(guī)違約現(xiàn)象。還可以通過建立執(zhí)約巡查隊、制定獎勵政策、落實懲罰措施等方式開展執(zhí)約履約，督促村規(guī)民約的落實。最后，在調(diào)解糾紛處置違約行為時，應做到事實清楚，公平公正，讓群眾信服。村干部和黨員有違規(guī)違約的，照規(guī)處理，不當特殊村民。這樣村民才會信服村規(guī)民約，逐步形成相互監(jiān)督、共同遵守村規(guī)民約的良好風尚。

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