錢芳

【內(nèi)容摘要】

近代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)就兒童權(quán)利達(dá)成普遍共識(shí)，聯(lián)合國(guó)通過了一系列有關(guān)兒童權(quán)利以及預(yù)防未成年人犯罪、少年司法的國(guó)際公約、宣言和規(guī)則，《聯(lián)合國(guó)預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》又稱《利雅得準(zhǔn)則》，是非常重要的聯(lián)合國(guó)規(guī)范性文件，對(duì)我國(guó)預(yù)防未成年犯罪具有非常重要的指導(dǎo)和啟示作用。作為相關(guān)公約的締約國(guó)，為履行國(guó)際義務(wù)，我國(guó)于1999年頒布實(shí)施《預(yù)防未成年人犯罪法》。在具體制度設(shè)計(jì)上，該法順應(yīng)國(guó)際立法趨勢(shì)，總體上堅(jiān)持以逐級(jí)預(yù)防理論為指導(dǎo)，并創(chuàng)造性地提出了“不良行為”專門法律概念等；同時(shí)該法也存在立法思路不清晰、重要制度不健全、法律可操作性不強(qiáng)、預(yù)防主體職責(zé)不明確、法律實(shí)施的相關(guān)保障不到位等不足之處，迫切需要修改和完善，及時(shí)解決法律適用中呈現(xiàn)的突出問題，有效預(yù)防未成年人犯罪。

【關(guān)鍵詞】利雅得準(zhǔn)則預(yù)防未成年人犯罪法立法評(píng)析法律實(shí)施

兒童、青年與犯罪問題作為日益嚴(yán)峻的社會(huì)問題引發(fā)了世界各國(guó)的普遍關(guān)注。為保護(hù)兒童權(quán)利，聯(lián)合國(guó)通過了《兒童權(quán)利公約》《聯(lián)合國(guó)預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》（《利雅得準(zhǔn)則》）等有關(guān)兒童權(quán)利的國(guó)際公約、宣言和規(guī)則，在全世界范圍內(nèi)倡導(dǎo)各國(guó)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法與實(shí)踐。作為相關(guān)公約的締約國(guó)，為履行國(guó)際義務(wù)，我國(guó)在1999年頒布了《預(yù)防未成年人犯罪法》。

《預(yù)防未成年人犯罪法》是我國(guó)第一部預(yù)防未成年人犯罪的專門立法。近二十年的實(shí)踐表明，該法對(duì)動(dòng)員全社會(huì)預(yù)防和減少未成年人犯罪、優(yōu)化未成年人成長(zhǎng)環(huán)境提供了有力的法制保障，取得了良好的效果。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，價(jià)值取向多元化以及許多新不良因素的出現(xiàn)，預(yù)防未成年人犯罪工作面臨著很多新情況和新問題，法律的滯后性導(dǎo)致該法的相關(guān)規(guī)定與實(shí)際不相符，與預(yù)防未成年人犯罪的發(fā)展態(tài)勢(shì)也不相符，工作形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻。盡管全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議通過了關(guān)于修改《預(yù)防未成年人犯罪法》的決定，但只是涉及刑事訴訟的內(nèi)容，沒有對(duì)預(yù)防法所面臨的一些重大問題給予回應(yīng)。①基于此，筆者期望我國(guó)盡快啟動(dòng)該法修訂工作，并出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，及時(shí)解決法律適用中呈現(xiàn)的突出問題，切實(shí)保護(hù)兒童的合法權(quán)益，有效預(yù)防未成年人犯罪。

一、兒童利益最大原則與預(yù)防未成年人犯罪的國(guó)際立法

近代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)就兒童權(quán)利達(dá)成普遍共識(shí)，兒童最大利益原則已經(jīng)成為未成年人法律制度的核心原則，基于此，聯(lián)合國(guó)通過了一系列有關(guān)兒童權(quán)利以及預(yù)防未成年人犯罪、少年司法的國(guó)際公約、宣言和規(guī)則。

（一）兒童利益最大原則是世界各國(guó)保護(hù)兒童權(quán)利普遍遵循的準(zhǔn)則

隨著國(guó)際社會(huì)越來(lái)越重視兒童權(quán)益問題，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1959年11月20日通過了《兒童權(quán)利宣言》，明確了各國(guó)兒童應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)基本權(quán)利。1989年11月20日，《兒童權(quán)利宣言》已經(jīng)通過了30年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)又通過了具有普遍性法律效力的《兒童權(quán)利公約》，再次明確了兒童的基本權(quán)利和救濟(jì)保護(hù)措施。

目前，世界各國(guó)普遍都批準(zhǔn)了《兒童權(quán)利公約》，是世界上最廣為接受的公約之一。《兒童權(quán)利公約》共有54項(xiàng)條款，規(guī)定了世界各地所有兒童應(yīng)該享有的權(quán)利以及基本原則，包括無(wú)歧視原則、兒童利益最大原則、生存和發(fā)展權(quán)以及尊重兒童意愿原則。

參見《兒童權(quán)利公約》?！秲和瘷?quán)利公約》還規(guī)定，締約方為保護(hù)兒童權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)盡己所能采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎ê托姓胧?，并有義務(wù)在采取行動(dòng)和制定政策時(shí)考慮兒童的最高利益。之后制定的若干國(guó)際公約和區(qū)域性條約也多次重申了這一原則。目前，世界范圍內(nèi)大多數(shù)國(guó)家在國(guó)內(nèi)法中也都確立或體現(xiàn)了這一原則，如英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等。世界各國(guó)在處理兒童相關(guān)事務(wù)時(shí)都普遍遵循兒童利益最大原則，我國(guó)也不例外。

（二）有關(guān)預(yù)防未成年人犯罪的國(guó)際立法

迄今為止，聯(lián)合國(guó)共出臺(tái)了《聯(lián)合國(guó)預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》《聯(lián)合國(guó)保護(hù)被剝奪自由少年規(guī)則》等關(guān)于少年司法的聯(lián)合國(guó)規(guī)范性文件?！堵?lián)合國(guó)預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》《利雅得準(zhǔn)則》在其中非常關(guān)鍵?！独诺脺?zhǔn)則》明確提出，“預(yù)防少年違法犯罪是社會(huì)預(yù)防犯罪的一個(gè)關(guān)鍵部分；預(yù)防少年違法犯罪，需要整個(gè)社會(huì)進(jìn)行努力；明確了預(yù)防少年犯罪應(yīng)遵循的原則，對(duì)家庭、學(xué)校、社區(qū)、大眾傳播媒介等都做了具體規(guī)定，要求各會(huì)員國(guó)制定有關(guān)政策和法律”。參見《聯(lián)合國(guó)預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》?！独诺脺?zhǔn)則》的制定，其重大意義在于：作為一部國(guó)際性法律文件， 莊嚴(yán)宣告犯罪是可以預(yù)防的，這是具有重要指導(dǎo)意義的。

康樹華：《預(yù)防未成年人犯罪法若干理論問題研究》，載《政法學(xué)刊》2000年第1期?！独诺脺?zhǔn)則》規(guī)定了處置原則和具體措施與方法，是世界各國(guó)預(yù)防未成年人犯罪的法律概括和總結(jié)，為全世界范圍內(nèi)預(yù)防未成年人犯罪，關(guān)愛未成年人發(fā)展提供了根本遵循，對(duì)世界各國(guó)起著指導(dǎo)、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的作用。

該準(zhǔn)則于1990年在聯(lián)合國(guó)通過，我國(guó)法律界雖然對(duì)此進(jìn)行了積極的引導(dǎo)和介紹，“該準(zhǔn)則的精神在我國(guó)《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律中均有所體現(xiàn)，但是距離全面實(shí)施該準(zhǔn)則尚有很大的差距”。

崔海英：《〈利雅得準(zhǔn)則〉對(duì)我國(guó)防控未成年人犯罪的啟示》，載《青少年犯罪問題》2014年第2期。因此，該準(zhǔn)則對(duì)現(xiàn)今我國(guó)預(yù)防未成年人犯罪、優(yōu)化未成年人保護(hù)機(jī)制，完善《預(yù)防未成年人犯罪法》都是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。

二、《預(yù)防未成年人犯罪法》的立法評(píng)析

1999年6月，我國(guó)頒布實(shí)施《預(yù)防未成年人犯罪法》，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)未成年人的關(guān)愛和重視，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)防未成年人違法犯罪工作已全面納入法制建設(shè)軌道。多年法律實(shí)踐證明，該法對(duì)于保障未成年人身心健康、培養(yǎng)未成年人良好品行，培育未成年人發(fā)展的社會(huì)土壤，預(yù)防和減少未成年人實(shí)施各種不良行為和違法犯罪行為，都發(fā)揮了重要作用。當(dāng)然，任何立法都會(huì)有其局限性和不足之處，該法也不例外，同時(shí)在法律實(shí)施過程中也凸顯了一些問題，今后還需要在總結(jié)法律實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)予以完善。

（一）《預(yù)防未成年人犯罪法》的探索與創(chuàng)新

我國(guó)《預(yù)防未成年人犯罪法》無(wú)論是在立法，還是在法律實(shí)施過程中都不斷進(jìn)行探索與創(chuàng)新，頗有亮點(diǎn)，體現(xiàn)出一定的立法水平和不俗的實(shí)施效果。

1. 注重與國(guó)際接軌，順應(yīng)預(yù)防未成年人犯罪國(guó)際立法趨勢(shì)。

《利雅得準(zhǔn)則》規(guī)定，預(yù)防應(yīng)遵循以兒童為中心的方針，整個(gè)社會(huì)都需要進(jìn)行努力；預(yù)防少年違法犯罪是社會(huì)預(yù)防犯罪的一個(gè)關(guān)鍵部分。

參見《聯(lián)合國(guó)預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》。因此，我國(guó)積極履行國(guó)際義務(wù)，順應(yīng)國(guó)際立法趨勢(shì)，頒布實(shí)施了《預(yù)防未成年人犯罪法》，“這是對(duì)國(guó)際人權(quán)社會(huì)的正面回應(yīng)，是向國(guó)際人權(quán)社會(huì)上交的一份作業(yè)”。

參見孔維釗：《我國(guó)〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的缺陷》，載《青少年犯罪問題》2015年第1期。

我國(guó)《預(yù)防未成年人犯罪法》中的很多規(guī)定都遵循了《利雅得準(zhǔn)則》的原則和精神，是我國(guó)主動(dòng)與國(guó)際接軌，順應(yīng)趨勢(shì)，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法的重要體現(xiàn)。這在《預(yù)防未成年人犯罪法》中有諸多體現(xiàn)，如確立了預(yù)防為主的理念，明確對(duì)象為未滿18周歲的未成年人；預(yù)防未成年人犯罪應(yīng)實(shí)行綜合治理；以及第六章對(duì)未成年人重新犯罪的預(yù)防的相關(guān)規(guī)定；等等。這些都是《利雅得準(zhǔn)則》中有關(guān)少年司法工作、社會(huì)化過程、社會(huì)政策等內(nèi)容在國(guó)內(nèi)法中的直接體現(xiàn)。

2. 注重理論與實(shí)踐結(jié)合，立法總體上堅(jiān)持以逐級(jí)預(yù)防理論為指導(dǎo)。

何為逐級(jí)預(yù)防理論？有學(xué)者認(rèn)為，“以犯罪預(yù)防對(duì)象人群的不同而將犯罪預(yù)防分為一般預(yù)防、臨界預(yù)防和再犯預(yù)防三種類型。其中一般預(yù)防針對(duì)普通人群，旨在消除可能誘發(fā)犯罪的危險(xiǎn)因素。臨界預(yù)防針對(duì)已經(jīng)表現(xiàn)出犯罪危險(xiǎn)特征的人，采取專門措施阻止其向犯罪人演變。再犯預(yù)防則針對(duì)已經(jīng)實(shí)施犯罪行為的人，重點(diǎn)是預(yù)防其重新犯罪。此種犯罪預(yù)防理論就是逐級(jí)預(yù)防理論。”

參見姚建龍：《論〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的修訂》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期?！额A(yù)防未成年人犯罪法》共有八個(gè)章節(jié)，在框架上總體還是依據(jù)犯罪學(xué)逐級(jí)預(yù)防理論進(jìn)行組織的。

參見董邦俊、王小鵬：《未成年人臨界行為及預(yù)防對(duì)策研究》，載《政法論叢》2016年第4期。

總而言之，《預(yù)防未成年人犯罪法》的立法工作秉持了科學(xué)立法的理念，體現(xiàn)了一定的立法水平?！皩?shí)現(xiàn)科學(xué)立法，必須堅(jiān)持以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)。”

參見田成有：《科學(xué)立法的三個(gè)維度》，載《人大研究》2018年第7期。在《預(yù)防未成年人犯罪法》的立法過程中堅(jiān)持以犯罪學(xué)逐級(jí)預(yù)防理論為指導(dǎo)，從我國(guó)國(guó)情和預(yù)防未成年人犯罪的實(shí)際出發(fā)，按照犯罪過程發(fā)展變化和預(yù)防犯罪的規(guī)律，有助于提升針對(duì)性和有效性，增強(qiáng)法律實(shí)施的效果。

3.創(chuàng)造性地提出了“不良行為”專門法律概念，且對(duì)其進(jìn)行分類規(guī)范。

不良行為作為人類行為類型之一，是指違反特定社會(huì)規(guī)范或道德標(biāo)準(zhǔn)的行為。由于其程度輕微，不屬于犯罪行為范疇。促成不良行為的環(huán)境因素有：家庭教育不良、學(xué)校教育失效和不良的社會(huì)風(fēng)氣等。由于不良行為是多種因素綜合作用的結(jié)果，因此在進(jìn)行行為矯正時(shí)，必須綜合采取多種方式或方法，只靠懲戒，難以收到預(yù)期效果。一般而言，不良行為都具有潛在危害性和現(xiàn)實(shí)危害性，成為了犯罪的先兆和基礎(chǔ)。因此，預(yù)防和減少未成年人犯罪應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注不良行為，實(shí)現(xiàn)防微杜漸的效果。

《預(yù)防未成年人犯罪法》分別對(duì)“不良行為”和“嚴(yán)重不良行為”進(jìn)行闡釋，并賦予其法律含義，并予以列舉式規(guī)定，這是國(guó)內(nèi)未成年人保護(hù)立法上的亮點(diǎn)，極富獨(dú)創(chuàng)性?！安涣夹袨椤笔恰额A(yù)防未成年人犯罪法》獨(dú)有的法律概念，具有借鑒國(guó)外專門設(shè)定適用于未成年人的法律概念的色彩。

參見姚建龍：《論〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的修訂》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期。此外，《預(yù)防未成年人犯罪法》第三章、第四章分別對(duì)于列舉式的“不良行為”和“嚴(yán)重不良行為”進(jìn)行分類規(guī)范，根據(jù)行為性質(zhì)、危害程度的不同，分別予以相應(yīng)的干預(yù)措施。

（二）《預(yù)防未成年人犯罪法》的局限與不足

當(dāng)前，預(yù)防未成年人犯罪工作面臨新的形勢(shì)，出現(xiàn)了不少新情況，無(wú)法通過修訂一次法律就全部解決，而且法律實(shí)施的問題也是非常關(guān)鍵的。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)抓住主要矛盾，聚焦突出問題，有針對(duì)性地予以解決。立法思路不清晰、重要制度不健全、法律條文原則性強(qiáng)、預(yù)防主體職責(zé)不明確、法律實(shí)施的保障不到位等，都是完善和修改法律應(yīng)解決的痛點(diǎn)、難點(diǎn)。

1.立法思路不清晰。

立法思路關(guān)乎制定法律的方向，立法思路不清晰還將引發(fā)連鎖反應(yīng)，如法律的定位、與其他法律的銜接、法律修改形式等問題都無(wú)法確定，導(dǎo)致法律修訂無(wú)從下手。一是《預(yù)防未成年人犯罪法》的法律定位不清晰。當(dāng)前，兒童福利法和少年司法法都是世界各國(guó)有關(guān)未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪最基礎(chǔ)的法律?！啊额A(yù)防未成年人犯罪法》不具備福利法的性質(zhì)，也不具有司法法的性質(zhì)，大體上屬于預(yù)防未成年人犯罪的指引性社會(huì)法的范疇。”

參見姚建龍：《論〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的修訂》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期。這與當(dāng)前國(guó)際立法趨勢(shì)不完全相符。二是與其他法律的銜接模糊。目前，《預(yù)防未成年人犯罪法》只在第六章“對(duì)未成年人重新犯罪的預(yù)防”做了相關(guān)規(guī)定，與《刑法》《刑事訴訟法》有所呼應(yīng)，但是其與刑事法律和行政法律之間的關(guān)系仍然比較模糊，尚未形成相互銜接的機(jī)制。三是法律修改形式不明確。一般而言，法律修改形式主要包含修訂、修改決定、修正案三種，具體采取何種形式等，都需要厘清立法思路后才能抉擇。

2. 重要制度不健全。

《預(yù)防未成年人犯罪法》于1999年頒布并實(shí)施，2012年的修訂基本內(nèi)容沒有大的變化，主要增加了刑事訴訟法的相關(guān)內(nèi)容。經(jīng)過近二十年的發(fā)展，在法律實(shí)施的過程中，預(yù)防未成年人犯罪領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新情況、新問題，一些重要制度不健全的問題日趨嚴(yán)峻，甚至還存在立法上的空白點(diǎn)。縱觀國(guó)外關(guān)于未成年人的立法，有一些制度是普遍存在的，主要有保護(hù)制度、福利制度和司法制度，而反思我國(guó)《預(yù)防未成年人犯罪法》，雖然也體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)有關(guān)兒童權(quán)利的宣言、公約、規(guī)則的相關(guān)內(nèi)容，但是由于立法思路不清晰，法律的定位模糊，立法過程中有關(guān)兒童福利法、少年司法法的相關(guān)規(guī)定不多，有些重要的制度，社會(huì)各界強(qiáng)烈關(guān)注、急切呼吁，且在法律實(shí)施過程中存在問題的，如國(guó)家監(jiān)護(hù)制度、未成年受害人救助制度都尚未建立，未充分體現(xiàn)兒童利益最大原則。另外，現(xiàn)行法律雖然對(duì)于嚴(yán)重不良行為未成年人的矯治工作有所規(guī)定，但是規(guī)定不具體、不明確，對(duì)矯治內(nèi)容、矯治機(jī)構(gòu)、矯治措施等都有缺失，仍然需要進(jìn)一步完善。

3.現(xiàn)行法律條文過于原則性，可操作性不強(qiáng)。

法律的生命在于實(shí)施，只有法律規(guī)定清晰明了，彈性小、可操作性強(qiáng)，才能更好地指導(dǎo)法律實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)立法目的。反之，如果法律條文過于原則性、抽象籠統(tǒng)，法律運(yùn)用就步步維艱。反觀《預(yù)防未成年人犯罪法》，原則性規(guī)定比較多，而且現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用性也不強(qiáng)。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是一些法律條款偏于原則性的“理念描述”，沒有明確的實(shí)施方式和責(zé)任部門，或缺乏具體的罰則，實(shí)施起來(lái)彈性很大。如《預(yù)防未成年人犯罪法》第3條有關(guān)“綜合治理”的規(guī)定，明確了需要政府、學(xué)校、家庭、社區(qū)等共同參與、各負(fù)其責(zé)，但是如何各負(fù)其責(zé)，則缺乏細(xì)化和具體操作性的規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)部門職責(zé)不清、邊界模糊、責(zé)任稀釋。二是一些法律條款屬于宣示性、倡導(dǎo)性的“軟條款”。如該法第二章“預(yù)防未成年人犯罪的教育”中的相關(guān)規(guī)定，明確要求學(xué)校、家庭以及社會(huì)等都應(yīng)當(dāng)開展預(yù)防未成年人犯罪的教育活動(dòng)。這些條款大體都具有一定宣示性、口號(hào)性，并不真正具有強(qiáng)制要求實(shí)施的特征，難以作為判案的依據(jù)或者執(zhí)法的援引條文，實(shí)施效果也無(wú)從評(píng)估?；诖耍谛抻喎傻倪^程中，應(yīng)盡量減少此類原則性條款和倡導(dǎo)性條款，真正實(shí)現(xiàn)“有法可依”。

4.預(yù)防主體職責(zé)不明確，缺乏有效的追責(zé)機(jī)制。

在預(yù)防未成年人犯罪中，家庭、學(xué)校、社區(qū)作為最主要的預(yù)防主體，發(fā)揮著不可忽視的作用。如《預(yù)防未成年人犯罪法》第2條規(guī)定，預(yù)防未成年人犯罪，立足于教育和保護(hù)，從小抓起，對(duì)未成年人的不良行為及時(shí)進(jìn)行預(yù)防和矯治。該法對(duì)政府、家庭、學(xué)校、社區(qū)的職責(zé)都做了相關(guān)規(guī)定，但預(yù)防主體職責(zé)規(guī)定比較簡(jiǎn)單，不夠細(xì)化，同時(shí)沒有明確規(guī)定相關(guān)預(yù)防主體的法律責(zé)任，對(duì)不履行職責(zé)沒有制定具體的、可操作性的懲戒條款，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中難以追責(zé)，預(yù)防工作也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，影響了法律實(shí)施的效果?！叭纭额A(yù)防未成年人犯罪法》第7條、第8條第2款、第9條分別規(guī)定了教育行政部門、學(xué)校在開展法制教育方面應(yīng)盡的各項(xiàng)義務(wù)，但沒有對(duì)失職、瀆職行為做出相應(yīng)的規(guī)定，這是導(dǎo)致目前學(xué)校預(yù)防犯罪教育流于形式、學(xué)生法制觀念不強(qiáng)的主要癥結(jié)?！?/p>

任海濤等：《對(duì)〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的修改建議》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》2013年第6期。又比如，預(yù)防未成年人犯罪法雖然強(qiáng)調(diào)父母的責(zé)任，但是在立法中只規(guī)定未成年人的父母不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，由公安機(jī)關(guān)對(duì)其予以訓(xùn)誡，并沒有其他實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制措施，訓(xùn)誡的效果很不理想，導(dǎo)致一些父母疏于履行自己的法定職責(zé)。

5.法律實(shí)施的保障不到位。

《預(yù)防未成年人犯罪法》實(shí)施過程中，時(shí)常出現(xiàn)“使不上力”“群管無(wú)人管”的情況，其實(shí)這都是與法律實(shí)施的相關(guān)保障不到位有關(guān)。一是體制機(jī)制保障不到位?！额A(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定預(yù)防未成年人犯罪實(shí)行綜合治理，但是沒有明確具體的單位進(jìn)行統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。綜合管理是個(gè)系統(tǒng)工程，如何管、建立何種機(jī)制管理，目前法律都沒有規(guī)定，也沒有配套的政策和措施。二是政策、措施保障有缺失。法律實(shí)施過程中，政府要依據(jù)相關(guān)規(guī)定，制定政策法規(guī)，細(xì)化配套措施，目前相關(guān)政策措施的制定及推進(jìn)落實(shí)還不到位。三是人員保障不到位。目前我國(guó)還未建立預(yù)防未成年人犯罪的專門機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也談不上配備專業(yè)人員。四是經(jīng)費(fèi)保障不到位。目前各級(jí)人民政府都有相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障，但是對(duì)于預(yù)防未成年人犯罪這個(gè)龐大的系統(tǒng)工程而言，政府也“有心無(wú)力”，經(jīng)費(fèi)上仍然還存在比較大的缺口。五是法律實(shí)施的監(jiān)督不到位。目前，《預(yù)防未成年人犯罪法》關(guān)于法律監(jiān)督無(wú)相關(guān)規(guī)定，法律監(jiān)督的不足容易導(dǎo)致法律效力的弱化。

三、關(guān)于《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂和實(shí)施的若干建議

當(dāng)前青少年成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，比如農(nóng)村留守兒童、流動(dòng)青少年、閑散青少年處于缺管少愛狀態(tài)，青少年違法犯罪呈現(xiàn)出低齡化、暴力化、團(tuán)伙化等特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)的普及對(duì)青少年的影響，都對(duì)預(yù)防工作提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，亟需聚焦法律適用過程中的突出問題，盡快啟動(dòng)《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂工作。

（一）厘清立法思路，明確修改形式

厘清立法思路，需要進(jìn)一步明確法律的定位、法律修改形式以及與其他法律的銜接等問題。一是關(guān)于法律的定位。有學(xué)者提出，“現(xiàn)階段修訂《預(yù)防未成年人犯罪法》，應(yīng)重點(diǎn)完善對(duì)未成年人前犯罪行為的干預(yù)與防范，而把對(duì)犯罪行為的干預(yù)留給刑事法，并賦予《預(yù)防未成年人犯罪法》司法法的性質(zhì)。”

參見姚建龍：《論〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的修訂》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期。 筆者十分贊同賦予《預(yù)防未成年人犯罪法》司法法的性質(zhì)，此外，還建議修訂時(shí)賦予其具有兒童福利法的性質(zhì)，這既是對(duì)社會(huì)強(qiáng)烈呼吁國(guó)家履行監(jiān)護(hù)責(zé)任，建立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的正面回應(yīng)，也是現(xiàn)階段比較務(wù)實(shí)可行的做法。二是關(guān)于法律修改形式。根據(jù)目前立法實(shí)踐，修正案形式比較少，主要是用于對(duì)憲法和刑事法律的修改，修改決定形式是對(duì)法律條文的部分修改，而此次《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改將涉及法律的全面修改，應(yīng)采取法律修訂的形式。有學(xué)者提出，“結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行綜合分析，制定《少年法》，構(gòu)建以刑事司法為主、少年基本福利為輔的少年法一體化是我國(guó)少年法發(fā)展應(yīng)選擇的路徑?！?/p>

參見肖珊珊：《我國(guó)少年法一體化的必然抉擇》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》2017年第5期。筆者認(rèn)為，制定專門性的一體化“少年法”是一種理想化的立法思路。雖然理論界一直在做此種呼吁，但是2012年《刑事訴訟法》增設(shè)了未成年人專章，立法創(chuàng)新應(yīng)予以尊重，冒然廢除很不合適。雖然制定《少年法》也可算是采取了法律修訂的形式，但是現(xiàn)實(shí)條件不成熟，專門制定《少年法》也不可取。基于此，采取名稱不變化，全面修改條文的法律修訂形式是可行且務(wù)實(shí)的選擇。三是關(guān)于與其他法律的銜接?！额A(yù)防未成年人犯罪法》與其他法律銜接的問題從深層次上講，其實(shí)就是如何對(duì)未成年人法律體系進(jìn)行“宏觀調(diào)控”，如何進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。修訂后的《預(yù)防未成年人犯罪法》需要統(tǒng)籌考慮好與《未成年人保護(hù)法》以及刑事法律、行政法律之間的銜接關(guān)系，明確相互區(qū)別的調(diào)整范圍，為今后有可能制定的《兒童福利法》《少年司法法》等預(yù)留立法空間，最終形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的未成年人法律體系。

（二）建立健全重要制度

基于前文所述，在立法設(shè)計(jì)時(shí)賦予《預(yù)防未成年人犯罪法》兒童福利法、司法法的性質(zhì)，因此，從法理上而言，修訂法律時(shí)建立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度、未成年受害人救助制度就“順理成章”。同時(shí)建立健全相關(guān)制度也是法律實(shí)施過程中的一種“救濟(jì)”，是對(duì)社會(huì)普遍關(guān)切的現(xiàn)實(shí)問題的正面回應(yīng)。一是建立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。根據(jù)兒童最大利益原則，國(guó)家作為社會(huì)救濟(jì)的“兜底”，可以行使未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)，當(dāng)出現(xiàn)特殊情況時(shí)有權(quán)強(qiáng)制干預(yù)，承擔(dān)其監(jiān)護(hù)和教育責(zé)任。根據(jù)我國(guó)民法總則的相關(guān)規(guī)定，在沒有法定監(jiān)護(hù)人、意定監(jiān)護(hù)人的情況下，應(yīng)該由公設(shè)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)護(hù)。公設(shè)監(jiān)護(hù)人包括未成年人的父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門?？紤]到實(shí)際情況，要求未成年人父、母所在單位或居民（村民）委員會(huì)來(lái)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)顯然已經(jīng)沒有現(xiàn)實(shí)意義，因此在法律修訂時(shí)，應(yīng)明確民政部門作為承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的政府部門，建立專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，并落實(shí)人財(cái)物配套，確保制度落在實(shí)處。二是建立未成年被害人救助制度。未成年被害人的救助，秉持了以兒童為中心的理念，也體現(xiàn)了法律的“溫暖”。未成年被害人救助主要包括社會(huì)救助、司法救助。建議在修訂時(shí)進(jìn)一步明確救助條件、救助機(jī)構(gòu)及救助措施等，如未成年被害人需要救助的，又符合條件的，民政部門應(yīng)當(dāng)給予多方面救助；司法機(jī)關(guān)在依法辦案時(shí)也應(yīng)該對(duì)未成年被害人給予“特別關(guān)照”等。三是完善矯治制度。嚴(yán)重不良行為未成年人的矯治工作非常重要，完善現(xiàn)有非刑事處置措施是完善矯治制度、提升矯治效果的重要途徑?！耙环矫嫱晟片F(xiàn)有非刑事處置措施，如專門學(xué)校教育、治安處罰等，另一方面增補(bǔ)必要的處置措施，如勞動(dòng)賠償、訓(xùn)導(dǎo)、參與社會(huì)服務(wù)、接受心理輔導(dǎo)等。”

參見孔維釗：《我國(guó)〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的缺陷》，載《青少年犯罪問題》2015年第1期。并且在修訂中還需要對(duì)非刑事處置措施的實(shí)施主體、條件、程序等予以細(xì)化規(guī)定。

（三）細(xì)化法律規(guī)定，增強(qiáng)可操作性

《利雅得準(zhǔn)則》規(guī)定簡(jiǎn)潔明了，對(duì)于“是什么”“怎么辦”都有明確的規(guī)定，指導(dǎo)性很強(qiáng)，值得學(xué)習(xí)和借鑒。如《利雅得準(zhǔn)則》第24條規(guī)定“教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的青少年給予特別的關(guān)懷和注意。應(yīng)編制專門的預(yù)防方案、教材、課程、方法和工具，并予以充分利用”，對(duì)于“怎么辦”就有明確規(guī)定?！岸额A(yù)防未成年人犯罪法》及其他有關(guān)未成年人的法律、法規(guī)和司法解釋中有許多條款屬于原則性的法條，只有大概的內(nèi)容和行為方向，沒有明確具體的規(guī)定和要求?！?/p>

羅佳：《我國(guó)〈預(yù)防未成年人犯罪法〉評(píng)析》，載《當(dāng)代青年研究》2012年第6期。法律規(guī)定不明確，可操作性肯定較弱，會(huì)直接影響到法律的適用以及法律實(shí)施的效果。針對(duì)前文所述問題，建議分類進(jìn)行修訂：一是原條文本來(lái)就是規(guī)定指導(dǎo)性原則的，則無(wú)需細(xì)化；二是原條文屬于原則性的“理念描述”但需實(shí)施的，則要求細(xì)化法律的規(guī)定，明確實(shí)施方式、責(zé)任部門或具體的罰則，使法條更加清晰，內(nèi)容更加具體化，但也要避免立法過于“微觀”。對(duì)于微觀層面上的辦事流程等，可以通過制定配套的細(xì)則等修訂辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)；三是原條文屬于宣示性、倡導(dǎo)性的“軟條款”的，則盡量將此類條文整合凝練，盡量減少此類條文的數(shù)量。法律修訂過程中采取上述三種方法，進(jìn)一步明確具體的規(guī)定和要求，增強(qiáng)法律的可操作性，真正實(shí)現(xiàn)“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

（四）明確預(yù)防主體職責(zé)，建立追責(zé)機(jī)制

《利雅得準(zhǔn)則》在第四章“社會(huì)化過程”中分別對(duì)家庭、學(xué)校、社區(qū)的職責(zé)做了簡(jiǎn)要的規(guī)定，這些都是值得借鑒的，建議在修訂《預(yù)防未成年人犯罪法》時(shí)，分別對(duì)家庭、學(xué)校、社區(qū)的具體作用、職責(zé)要求以及不履行職責(zé)的法律責(zé)任等都作出明確的規(guī)定。一是家庭預(yù)防。未成年人違法犯罪與其所處的家庭環(huán)境、所接受的家庭教育密切相關(guān)，因此，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮家庭教育在預(yù)防犯罪中的作用。建議在修訂《預(yù)防未成年人犯罪法》時(shí)，可以從提升家庭教育質(zhì)量著手，對(duì)家庭教育主體客體、實(shí)施內(nèi)容、方式方法以及政府保障等都細(xì)化規(guī)定，同時(shí)增加對(duì)家庭教育進(jìn)行干預(yù)的內(nèi)容，根據(jù)不同程度采取不同層次的懲戒措施，如強(qiáng)制性教育、罰款等，充分發(fā)揮家庭在預(yù)防未成年人犯罪過程中的主渠道作用。二是學(xué)校預(yù)防。學(xué)校承擔(dān)著培育社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的重任，是育人的主陣地，學(xué)校應(yīng)著重于加強(qiáng)預(yù)防未成年人犯罪的教育，建議在修訂《預(yù)防未成年人犯罪法》時(shí)，補(bǔ)充教師報(bào)告機(jī)制，當(dāng)教師在工作中發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人不認(rèn)真履職，任由未成年人實(shí)施不良行為或嚴(yán)重不良行為，可以第一時(shí)間向?qū)W校、教育行政部門、社區(qū)報(bào)告，情況嚴(yán)重者，還可以向公安機(jī)關(guān)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等報(bào)告；另外在法制教育過程中，教育行政部門、學(xué)校出現(xiàn)失職瀆職行為，依照相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)相應(yīng)負(fù)責(zé)人給予行政處分。三是社區(qū)預(yù)防。社區(qū)處于預(yù)防工作的第一線，城鄉(xiāng)社區(qū)（居民委員會(huì)、村民委員會(huì)）可以在預(yù)防工作中大有作為。針對(duì)社區(qū)當(dāng)前普遍存在的體制機(jī)制、人員經(jīng)費(fèi)等問題，建議在修訂《預(yù)防未成年人犯罪法》時(shí)，明確規(guī)定社區(qū)及其人員的工作職責(zé)，促使社區(qū)及其人員實(shí)實(shí)在在履職，保障社區(qū)預(yù)防工作落在實(shí)處。基于社區(qū)的“天然”優(yōu)勢(shì)，社區(qū)工作可以在信息統(tǒng)計(jì)、報(bào)告反饋、追蹤調(diào)查、主動(dòng)干預(yù)等方面有所作為。

（五）完善法律實(shí)施的保障

法律實(shí)施的相關(guān)保障是多方面的，包括體制機(jī)制保障、政策措施保障、人員保障、經(jīng)費(fèi)保障、法律實(shí)施的監(jiān)督等。一是完善體制機(jī)制保障。目前，我國(guó)將預(yù)防青少年違法犯罪工作歸屬于社會(huì)治安綜合治理，由各級(jí)綜治委專門設(shè)立預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)工作。有學(xué)者提出，“由綜治委牽頭，成立預(yù)防未成年人犯罪委員會(huì)，與未成年人保護(hù)委員會(huì)實(shí)行兩塊牌子、一套班子，具體負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)中央和地方的預(yù)防未成年人犯罪工作”。任海濤等：《對(duì)〈預(yù)防未成年人犯罪法〉的修改建議》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》2013年第6期。筆者也贊同此種方式，符合當(dāng)下實(shí)際，也便于操作，但是必須建立聯(lián)席會(huì)議、信息報(bào)送、工作研討、專項(xiàng)保障等工作機(jī)制，確保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)有序，發(fā)揮合力。二是完善政策措施保障。政府要依據(jù)預(yù)防未成年人犯罪法的相關(guān)規(guī)定，制定一攬子的政策法規(guī)和實(shí)施措施，包含宣傳教育、社會(huì)保障、社會(huì)管理、社會(huì)環(huán)境整治等，打出預(yù)防未成年人犯罪的“組合拳”。三是完善人員保障。在政府人員精簡(jiǎn)的大背景下，行政部門人手都十分緊張，日常行政工作就占用了大量的時(shí)間、精力，預(yù)防工作效果難以得到保證，因此特別要加強(qiáng)專門社會(huì)工作隊(duì)伍建設(shè)，通過建立組織招募、培訓(xùn)培養(yǎng)、考核激勵(lì)等一攬子保障制度，引導(dǎo)、激勵(lì)社區(qū)工作者們“沉下心來(lái)”“埋頭苦干”。另外，還可以向民間組織借力。通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，加入一批自愿提供幫扶服務(wù)、受過專業(yè)訓(xùn)練、專業(yè)性強(qiáng)的民間組織社工，形成行政部門力量的有效補(bǔ)充。四是完善資金保障。預(yù)防未成年人犯罪是個(gè)系統(tǒng)工作，工作經(jīng)費(fèi)支出巨大，政府財(cái)政撥款總歸有限，除了“節(jié)流”之外，還是需要“開源”。在這方面，政府可以通過建立一定的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)基金會(huì)參與，為地方政府提供財(cái)政支持。五是加強(qiáng)法律監(jiān)督。法律能否得到有效實(shí)施，與外部的監(jiān)督密切相關(guān)。通過完善相關(guān)制度，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督，以及媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等手段，促進(jìn)各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格適用《預(yù)防未成年人犯罪法》。

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（責(zé)任編輯陳振華）