摘 要 隨著我國法治政府建設(shè)工作的不斷深入，體制外第三方法治政府建設(shè)評估已經(jīng)逐步由提供單一的、被動的、目標(biāo)導(dǎo)向的促進地方政府依法行政能力優(yōu)化有限作用的評價機制，逐漸升級為同時包含價值引導(dǎo)和績效評估等多重功能的新型地方政府法治建設(shè)成果評價體系。但在具體的第三方評估實踐過程中，出現(xiàn)的諸如指標(biāo)體系不完善、評估結(jié)果運用低效率、公眾參與程度低等問題，仍然亟待解決。

關(guān)鍵詞 法治政府 法治評估 以評促建 指標(biāo)體系

作者簡介：趙博然，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.061

以《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020）》為契機，近年來，我國各地地方政府積極主動探索法治建設(shè)新路徑，逐步形成法治政府建設(shè)的良好環(huán)境，確保政府在制度范圍內(nèi)行使權(quán)利，依法行政水平整體上有長足進步。然而，在當(dāng)前我國面臨著社會轉(zhuǎn)型時期諸多壓力的客觀條件下，由于經(jīng)濟、歷史、地緣和社會文化等多元因素所導(dǎo)致的地方政府法治建設(shè)不均衡也不容忽視，因此，在黨的十八大把法治政府基本建成作為到2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)這一客觀要求下，以法治政府建設(shè)目標(biāo)為基礎(chǔ)，通過將依法行政等內(nèi)容進行細化和量化處理，形成評估指標(biāo)系統(tǒng)來對地方政府法治建設(shè)情況進行考核的方式，逐漸成為各級地方政府提升法治建設(shè)水平的著力點及創(chuàng)新點。這種實踐既包括地方政府依據(jù)法治建設(shè)實際情況進行指標(biāo)體系設(shè)立從而開展的內(nèi)部評估，也包括由研究機構(gòu)進行的第三方外部評估。而通過第三方機構(gòu)對地方政府法治政府建設(shè)成果進行總結(jié)與評價，從而倒逼地方政府提升法治政府建設(shè)積極性和有效性的評估模式正逐步引起法治評估學(xué)界的廣泛關(guān)注，本文將結(jié)合筆者參與國內(nèi)高校法治政府評估相關(guān)經(jīng)驗，對目前我國第三方法治政府建設(shè)評估的現(xiàn)狀與問題進行探討，并嘗試給出一定的建議。

一、法治建設(shè)的現(xiàn)實需要呼喚第三方評估

（一）地方政府內(nèi)部評估的桎梏

我國內(nèi)地最早進行的法治政府指標(biāo)體系建設(shè)地方實踐，是由浙江省杭州市余杭區(qū)首創(chuàng)的“法治指數(shù)”， 在這次實踐中，余杭區(qū)將法治政府的建設(shè)具體細化為信訪、民主決策、社會治安等指標(biāo)，診療全區(qū)法治政府建設(shè)情況。在經(jīng)過一年的實踐后，余杭區(qū)將指標(biāo)進一步下沉至所屬的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核評價，使更多的地方行政單位加入到了法治政府建設(shè)評估的行列中來，緊接著在2010年和2013年，昆明市與廣東省也分別作為第一個設(shè)置城市法治指數(shù)的省會城市與第一個設(shè)置法治指數(shù)的省級政府開辟了我國的法治建設(shè)評估新領(lǐng)域。 但不容忽視的是，地方政府在進行自我評估的過程中，存在著現(xiàn)階段無法掙脫的桎梏，具體體現(xiàn)在：

1.評估區(qū)域性

在目前已經(jīng)開展法治建設(shè)自我評估的省市級地方政府中，都會依據(jù)本級地方政府的實際情況，對原有指標(biāo)在權(quán)限范圍內(nèi)適當(dāng)進行深化理解和具體解釋，這就使得同一級的地方政府在使用同一套法治建設(shè)評估指標(biāo)體系進行自評時，存在實際情況與評估結(jié)果不匹配的情形，而這樣的評估結(jié)果也無法在橫向上與全國其他同樣開展法治建設(shè)評估的地方政府進行比對。截至目前，開展對下級政府及及其行政工作部門法治建設(shè)情況評估的地級市已有26個，各地政府進行法治建設(shè)評估的側(cè)重點存在顯著差異。

2.指標(biāo)僵化性

受傳統(tǒng)政府考核因素的影響，地方政府對于法治政府建設(shè)評估的理解，仍停留在完成上級政府內(nèi)部行政考核要求的階段，是為了落實國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》、《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》以及《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等文件，與日?？荚u、年終考核并無二致。 不可否認的是，這種由上及下的評估模式可以高效地調(diào)動各級政府運用行政資源進行評估工作，具有較強的執(zhí)行能力。但是，這種地方政府自評的方式也存在漏洞，通常負責(zé)編制指標(biāo)的是地方政府中的法制辦等相關(guān)機構(gòu)，指標(biāo)的設(shè)立及賦分難免會向本地政府優(yōu)勢領(lǐng)域傾斜。而在評估過程中，如果一個指標(biāo)的得分率連續(xù)走低，那么這項指標(biāo)在指標(biāo)系統(tǒng)中的生命也有可能隨之終結(jié)，相反的是，如果得分率在較長時間段內(nèi)處于高位，那么它會以接近滿分的情況下持續(xù)保留，逐漸失去存在的事實價值。更普遍的是，一段時間內(nèi)中央政府的法治建設(shè)相關(guān)決策和地方政府法治建設(shè)重心的偏移，勢必會導(dǎo)致的指標(biāo)的變化，這些改變的直接后果是使評估結(jié)果不具備連續(xù)性，缺乏縱向?qū)Ρ葍r值，每一次評估都成為了一次孤立事件，無法在從時間維度展現(xiàn)地方政府法治建設(shè)的全景。

3.過程內(nèi)部性

相對于行政機關(guān)的內(nèi)部評議，面向社會與公民的外部評議也同樣具有舉足輕重的意義。公民的參與是法治政府建設(shè)的核心動力，其在地方政府法治建設(shè)各個環(huán)節(jié)中的直觀感受是反映建設(shè)水平的最好標(biāo)桿。地方政府進行法治建設(shè)評估過程中，過分強調(diào)進行行政系統(tǒng)內(nèi)部的評價，有意或無意的忽視了作為依法行政服務(wù)對象——公民的體驗和感受。 外部評議的方式包括網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、媒體輿論、問卷調(diào)查、專家咨詢等等，外部評議的方式擴充了法治政府評價的方式和內(nèi)容，極大增強了法治建設(shè)評價的直觀性與可信性。但在上文提到的26個已經(jīng)開展對下級政府及及其行政工作部門法治建設(shè)情況評估的地級市中，有12個城市未在其初版評估指標(biāo)系統(tǒng)中加入公眾參與內(nèi)容，在后期的評估指標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)過程中，部分地方政府適當(dāng)加入公眾參與相關(guān)指標(biāo)或更改賦分情況，仍未改變公眾參與方式單一、外部評議在法治建設(shè)評估中占比較少的現(xiàn)狀。

除此之外，地方政府更傾向于由行政機關(guān)來落實外部評議活動，如安排上級政府或行政部門開展社會滿意度調(diào)查，有意將第三方機構(gòu)排除在外，或采取包含引導(dǎo)性、威脅性的手段干擾公眾參與。

總而言之，地方政府開展法治建設(shè)自我評估建設(shè)了一條政府管理方式的創(chuàng)新之路，強化了地方政府法治觀念與法治責(zé)任，在提升其公信力的同時，也壓縮了政府偏離為公眾服務(wù)、尋求機會主義的空間。

但面臨上述弊端時，我國地方政府仍需要尋找法治建設(shè)新突破口，深化地方法治政府評估的中國實踐。

（二）第三方評估喚醒以評促建

基于擺脫地方政府在法治建設(shè)自評方面的桎梏，探索我國法治建設(shè)發(fā)展規(guī)律、尋求地方政府法治建設(shè)創(chuàng)新突破點的緊迫需要，國內(nèi)包括高校在內(nèi)的諸多第三方研究機構(gòu)主動開展法治建設(shè)評估指標(biāo)體系的探究工作。

如在目前正在運行的法治建設(shè)評估指標(biāo)體系當(dāng)中，由中國政法大學(xué)法治政府研究院所獨立設(shè)計的《中國法治政府評估報告》已經(jīng)連續(xù)四年在全國范圍內(nèi)對四類、共100座城市進行法治建設(shè)情況評估，是以全國各個地方政府為評估對象的法治建設(shè)評估體系中最具影響力和信任度的一個。 在評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的情況下，以量化和排名的方式第一次直觀的為全國城市梳理出了其自身的法治建設(shè)情況。

一方面，這種全國范圍內(nèi)的第三方法治建設(shè)評比機制有著地方政府自評無法比擬的客觀性與公信力，第三方機構(gòu)相對于地方政府是獨立的，極少或者不存在利益糾葛的情況。 通過這種全國范圍內(nèi)的法治建設(shè)評比機制，第三方機構(gòu)評估法治建設(shè)情況加強了地方政府法治建設(shè)評估中的評價和對比作用，特別是同一級政府內(nèi)的橫向?qū)Ρ龋紫?，參評地方政府中排名靠后的城市，依靠觀察和學(xué)習(xí)來汲取經(jīng)驗，追趕排名靠前的城市。其次，激勵作用與懲戒作用是法治建設(shè)的內(nèi)含機制之一，對于法治建設(shè)情況良好的地方政府來說，評估較為靠前的排名帶有激勵作用，再配合對其進行表彰和政策上的有利傾斜，使其法治建設(shè)過程中的優(yōu)秀部分得到正強化。

除此之外，懲戒作用也會作用在排名相對來說靠后的地方政府上，地方政府根據(jù)評估結(jié)果，依據(jù)失分情況尋找法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，對相關(guān)部門予以敦促、警告或減少政策上的有利傾斜以實現(xiàn)法治建設(shè)。

另一方面，第三方機構(gòu)法治評估自身帶有修正作用。由于各級政府對法治目標(biāo)、法治建設(shè)的認知存在一定的主觀色彩，在開展具體工作時常常受到主觀認知的影響，致使法治建設(shè)水平良莠不齊。有些地方政府因未樹立正確的法治思維觀念，將法治評估與日常考核等同對待，對法治評估應(yīng)付了事，使法治政府建設(shè)形式大于實質(zhì)。還有一些地方政府曲解法治政府評估內(nèi)容，使目標(biāo)泛化導(dǎo)致法治建設(shè)目標(biāo)的指引性差，導(dǎo)致評估在實際運作中偏離正確路徑，法治建設(shè)缺乏時效。通過明確法治政府建設(shè)的評估指標(biāo)體系可進一步規(guī)范各地法治政府建設(shè)實踐，形成對評估體系的硬約束，避免不必要的行政資源的浪費，推動政府圍繞法治政府建設(shè)指標(biāo)高效、明確地開展建設(shè)工作。

但值得注意的是，排名的差異并不意味著政府或部門間的“優(yōu)劣”，而更多表現(xiàn)的是兩個依法行政主體間職能、所獲資源多寡、工作方式的區(qū)別，其次，樹立起以人中心、強調(diào)均衡全面發(fā)展的理念，已經(jīng)成為當(dāng)今包括公共部門在內(nèi)的各類治理主體的主要理念。 從評估對象的角度來看，被評估者希望評估可以起到明確其自身發(fā)展目標(biāo)、修正發(fā)展過程中的目標(biāo)偏離問題的作用，成為法治建設(shè)全環(huán)節(jié)、全流程管理的工具，消弭原有行政考核中的強“控制”、高“壓力”的特性。

所以，運用第三方法治評估促進法治建設(shè)要突破原有簡單的以分?jǐn)?shù)確定優(yōu)劣的方法，及時綜合使用精神激勵和物質(zhì)獎勵雙重手段，避免評估對象在常態(tài)性的評估中產(chǎn)生內(nèi)卷化趨勢，降低甚至掩蓋評估的真正功能。

二、第三方機構(gòu)以評估促建設(shè)模式的著力點

（一）內(nèi)部著力點注重績效考核評價模式建立

我國地方政府對法治建設(shè)評估結(jié)論的應(yīng)用，大多是將體制外評價與政府績效考核相結(jié)合，將評估結(jié)果作為確定本級政府或其下屬部門一定時期內(nèi)績效成果的標(biāo)準(zhǔn)，具體的應(yīng)用方式有三點：

1.將評估結(jié)果與地方政府或其下屬部門整體績效評定相結(jié)合，從而引導(dǎo)一定時期內(nèi)地方政府法治建設(shè)“思”與“行”

上級政府采取法治評估的方式形成對地方政府法治建設(shè)情況的把握，可以對地方政府及其部門的法治建設(shè)水平進行實時、科學(xué)的引導(dǎo)、預(yù)測、監(jiān)控、評價，減少原有內(nèi)部評估的盲目性，在對地方政府形成引導(dǎo)作用的同時也節(jié)約了評估成本。地方政府依據(jù)上級政府具有引導(dǎo)性的行為，形成上級政府對地方政府“評估-獎懲-引導(dǎo)-再建設(shè)”的法治政府建設(shè)鏈條，在單位時間內(nèi)發(fā)揮評估最大效用。

2.將評估結(jié)果與主要領(lǐng)導(dǎo)的個人政績相結(jié)合

在當(dāng)前我國“政績錦標(biāo)賽”背景下的官員晉升模式中，作為一種既媲美于經(jīng)濟績效的強可觀測性，同時又緊緊貼合當(dāng)前我國總體法治發(fā)展主題的法治政府評估，自然獲得了不同層級政府領(lǐng)導(dǎo)層的重視，并主動將法治政府評估納入到政績判斷的范圍中去。法治政府評估與政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)等一道成為領(lǐng)導(dǎo)個人晉升、選拔、任用、獎懲或問責(zé)的重要風(fēng)向標(biāo)，對領(lǐng)導(dǎo)個人的行為產(chǎn)生激勵和約束。

3.將評估結(jié)果與公務(wù)員個人的獎懲相結(jié)合

主要體現(xiàn)在公務(wù)員個人的名譽與利益兩個維度，從個人名譽來看，依據(jù)評估結(jié)論對相關(guān)人員進行名譽獎懲，對評估結(jié)果優(yōu)秀者采取宣傳、表揚等方式進行激勵，對評估結(jié)果相對較差的，或者處于同級組織中末位的，采取批評、通報、警告等樹立反面典型的方式形成對個人的懲罰和對相關(guān)依法行政個體心理上的威懾。從個人利益角度來看，采取傳統(tǒng)的、對依法行政主體個人的獎金增減是各地政府所運用較多的方式。

（二）外部著力點強調(diào)法治建設(shè)成果公開性

1.形成地方政府間的競爭效應(yīng)

依靠第三方評估機制，如中國政法大學(xué)法治政府研究院開展的全國城市法治政府建設(shè)評估，在既強調(diào)地區(qū)間法治建設(shè)存在共同基準(zhǔn)，又重視我國法治政府建設(shè)整體實際情況的前提下，形成對全國各個主要城市的法治政府建設(shè)成果的集中評價，創(chuàng)造出全社會對地方政府法治建設(shè)的關(guān)注熱情。第三方評估通過量化測評的方式，直觀地展現(xiàn)各地政府法治建設(shè)狀況，將地方政府法治政府建設(shè)成果公開化，有助于各依法行政參與主體了解在一段時期內(nèi)各個地方政府法治建設(shè)的實際水準(zhǔn)，鼓勵優(yōu)勢地區(qū)繼續(xù)保持先進地位，刺激弱勢地區(qū)加快建設(shè)，填合差距。

在橫向比較的同時，法治評估還可以使地方政府形成對自身不同階段法治建設(shè)狀況的宏觀印象，從歷史趨勢角度分析哪些指標(biāo)是法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點，進而為下一階段的攻堅克難提供指引。

2.提升公眾法治建設(shè)獲得感與參與感

我國地方政府法治建設(shè)長期由本級政府主導(dǎo)，采用內(nèi)部評估的方式。設(shè)定目標(biāo)、確定指標(biāo)、評估條件都由地方政府及其行政機關(guān)自行設(shè)定，公眾普遍處于被排除在評估各個環(huán)節(jié)之外的境地，或僅在少部分帶有社會滿意度調(diào)查的評估中，發(fā)揮有限作用。 通過體制外第三方法治建設(shè)評估的方式，使得公眾對法治政府建設(shè)的關(guān)注度提高，地方政府也需要以更積極的態(tài)度回應(yīng)公眾的熱切期盼。“公眾”的含義包含很多種，在當(dāng)前的法治政府建設(shè)領(lǐng)域中主要包括以個人身份參與其中的普通公民、法學(xué)領(lǐng)域，特別是行政法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者、非政府組織及利益團體等，不同領(lǐng)域、地位導(dǎo)致了公眾對待法治建設(shè)的體驗和立場的不同，影響公眾參與強度的因素自然也呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的趨勢，尤其在當(dāng)前各種參與主體相互影響、相互作用下，提升公眾參與渠道與參與能力，使公眾主動、清晰地表達出自身偏好與期待，是第三方法治建設(shè)評估的重要突破點。

首先，如上文中所提到的，體制外的第三方法治建設(shè)評估與地方政府自評相比，更具公開性、透明性，也更具公信力和說服力，降低了社會各界關(guān)注地方政府法治建設(shè)的制度門檻和理論門檻，鼓勵公眾主動關(guān)注地方政府法治建設(shè)，形成自下而上的建設(shè)推動力，以目前關(guān)注法治建設(shè)外部主體來看，主要有新媒體、傳統(tǒng)媒體、社會團體、專家、大眾等。多元化的關(guān)注主體更充分的行使發(fā)言權(quán)，以批評、建議、投訴的方式發(fā)出聲音，呼喚社會關(guān)注，對地方政府形成推動力。

其次，公眾的認同和激勵釋放出良性信號，促使地方政府對法治建設(shè)更加開放，在目前地方政府逐步從以社會管制為目的，運用“家長式”的社會管理方式以及單一化的執(zhí)行上級命令的運行模式，逐步轉(zhuǎn)型為采取柔性管理和行政激勵相結(jié)合的新型公共治理模式這一大環(huán)境下，地方政府公共服務(wù)供給和法治建設(shè)能力獲得提升，而作為政府工作成效體驗者的公眾對于地方政府法治建設(shè)的快慢與好壞最有發(fā)言權(quán)，地方政府及行政部門期待來自民間的支持和信任，這種正面反饋向其傳遞出積極信號，形成雙方良性互動。

三、第三方法治政府建設(shè)評估外顯問題

（一）評估指標(biāo)體系

1.評估標(biāo)準(zhǔn)異同難平衡

盡管我國建設(shè)法治政府的總體目標(biāo)是確定一致的，但細分到每個地方政府的法治建設(shè)目標(biāo)時則會產(chǎn)生具體差別，在一段行政期限內(nèi)，地方政府會因當(dāng)前總體行政目標(biāo)而編制符合自身實際情況的法治建設(shè)規(guī)劃，比如少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)、沿海發(fā)達省份與中西部欠發(fā)達省份、省市級政府與基層政府，他們各自的總體法治建設(shè)目標(biāo)受自身經(jīng)濟社會發(fā)展條件與上級政府要求所限，進而導(dǎo)致法治建設(shè)規(guī)劃存在區(qū)別，因此在對其進行法治建設(shè)評估時，無論是全國范圍內(nèi)的評估還是單個地方政府委托評估，都不能一味地要求“一視同仁”，在確定其評估排名先后或得分多寡的基礎(chǔ)上，也需關(guān)注到地方政府法治建設(shè)本身原有成果和新階段已取得成就的關(guān)系，即“存量”和“變量”的差別。

2.評估脆弱環(huán)節(jié)易受影響

評估權(quán)的歸屬是整個評估工作的核心問題，明確的評估權(quán)歸屬有助于在各個評估實施主體間形成約束機制。目前第三方法治建設(shè)評估中存在評估實施主體單一、評估權(quán)過于集中的情形，當(dāng)評估權(quán)集中于一個評估主體時，圍繞此評估主體會不可避免的出現(xiàn)地方政府行政部門間相互博弈、評估數(shù)據(jù)弄虛作假的情況發(fā)生。如第三方委托評價中，作為委托方的地方政府會將評估協(xié)調(diào)事宜交由具體的某個行政部門執(zhí)行，或是政府辦公室，或是政府法治機構(gòu)，如法治辦公室、監(jiān)察局等，再由此行政部門負責(zé)與第三方機構(gòu)聯(lián)系。作為第三方機構(gòu)與委托方僅有的聯(lián)系紐帶，這類行政部門極易在評估過程中產(chǎn)生對第三方機構(gòu)的負向影響，尋找可能的利益空間，加之這類部門本身也可能出于評估范圍內(nèi)，尋租的主觀動力因素更加充分。由此可見，薄弱的評估環(huán)節(jié)使得人為因素對評估的干擾顯而易見，產(chǎn)出的評估結(jié)果更趨近于負責(zé)協(xié)調(diào)的行政部門與第三方評估機構(gòu)兩者之間溝通后的產(chǎn)物，難以保證評估結(jié)果的客觀公正。

3.評估量化可行性存疑

對于法治建設(shè)評估能否量化的分歧一直存在，學(xué)界中反對的聲音始終將矛頭對準(zhǔn)法制評估量化中指標(biāo)設(shè)置的合理性與統(tǒng)計方式的可行性這兩個方面。 在目前我國第三方法治政府建設(shè)評估的研究中，各類評估對指標(biāo)的量化基本遵循兩種模式，即直接模式與間接模式。

直接模式指的是某些指標(biāo)直接可以直接從定型化描述轉(zhuǎn)變?yōu)槎炕笜?biāo)，如“政府信息公開訴訟的勝訴率”、“非訴執(zhí)行申請被法院裁定不予執(zhí)行的情況”，此類指標(biāo)可以根據(jù)原始資料進行數(shù)字統(tǒng)計，無需轉(zhuǎn)化。

間接模式指的是一些指標(biāo)無法通過直接轉(zhuǎn)化并形成量化，需要進行概念分解與細節(jié)賦予，如在《中國法治政府建設(shè)評估（2017）》中，依據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020）》設(shè)立的“依法全面履行政府職能”這一一級指標(biāo)，評估標(biāo)準(zhǔn)難以量化，在通過德爾菲法與層次分析法被具體細分為9項三級指標(biāo)后，仍需以定性方式對觀測目標(biāo)進行分析，依據(jù)一定程度的主觀感受賦分。

但是，無論是直接模式還是間接模式，在指標(biāo)篩選、設(shè)計、收集、權(quán)重配比等環(huán)節(jié)都需要建構(gòu)在定性分析方式。受制于指標(biāo)制定者專業(yè)領(lǐng)域、個人偏好等因素影響，不同指標(biāo)體系在指標(biāo)量化過程中，可能會對同一個法治政府建設(shè)概念形成不同的指標(biāo)分類、設(shè)計。

除此之外，定量分析有著強敏感性、易波動性的內(nèi)含因素，極依賴數(shù)據(jù)樣本的統(tǒng)計穩(wěn)定性，輕微的數(shù)據(jù)與分?jǐn)?shù)配比的改變，有可能導(dǎo)致截然相反的結(jié)果，比如目前法治政府評估中運用較多的主觀指標(biāo)——調(diào)查問卷部分，會受到調(diào)查目標(biāo)群體人口統(tǒng)計因素、問卷設(shè)計科學(xué)與否、樣本數(shù)量等多重影響，這些因素極易“左右”評估結(jié)果，影響評估可信度。

（二）評估結(jié)果

1.評估結(jié)果有效性存疑

無論是法治建設(shè)第三方獨立評估或是第三方委托評估，在本質(zhì)上都是與地方政府行政系統(tǒng)相互獨立的體制外評估方式，在現(xiàn)階段的地方政府法治建設(shè)評估中，第三方機構(gòu)評估特別是第三方獨立評估只能根據(jù)現(xiàn)有資源進行指標(biāo)設(shè)計、調(diào)查采樣，形成評估結(jié)果后，僅能對地方政府形成非約束力和非懲罰性的客觀的指導(dǎo)、鞭策作用，且當(dāng)前第三方評估分析出的問題與改進建議是否有實際效用或與被評估地方政府實際需求相匹配，這一點仍然存疑，其后果是導(dǎo)致法治政府建設(shè)評估投入與產(chǎn)出失衡，造成評估低效。

同時，受制于目前第三方評估，特別是獨立評估屬于各個科研機構(gòu)自行研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)物、處于事實上“非法”地位的約束，第三方評估存在向評估對象索取評估基礎(chǔ)資料的難題。傳統(tǒng)上政府內(nèi)部評估采取材料報送、查閱檔案、現(xiàn)場抽查、聽取匯報等方式搜集資料，利用行政系統(tǒng)內(nèi)部層級壓力保證資料的質(zhì)量與時效，信息通道單一，來源可靠，“噪音”干擾少且為一手資料。而第三方評估中，第三方委托評估尚可以借助委托關(guān)系來獲取部分評估資料，但第三方獨立評估只能通過網(wǎng)絡(luò)、電話、信件、信息公開申請、獨立信息服務(wù)組織等渠道搜集信息，信息傳遞環(huán)節(jié)過多且易受人為主觀改寫，信息有效性與完整性難以支撐評估完全開展。

2.評估結(jié)果執(zhí)行困難

相對于對省市兩級政府進行法治建設(shè)評估來說，縣級政府及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治建設(shè)評估結(jié)果和評估結(jié)論通常難以直接轉(zhuǎn)化成為法治建設(shè)的動力源泉。原因在于以下兩點：

在貫徹落實法治政府建設(shè)目標(biāo)時，縣級以上政府的工作人員面向的宣傳群體是基數(shù)小、行政素養(yǎng)高的下級政府工作人員為主，推行行政任務(wù)時阻力小?？h級政府及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于我國政府體系中的底層，一方面要面臨貫徹中央政府的制度和決議，執(zhí)行上級政府特色化的政策、命令，熟悉政策的內(nèi)涵和意義，支撐住來自于上層的行政壓力，另一方面還要面向廣大基層社會群體進行政策解讀、宣傳，使來自于中央政府和上級政府的政策得以在全社會鋪開，讓群眾徹底的理解和接受國家的新政策。處于不同社會階層的公眾受其自身知識水平、所在社會利益團體等因素約束，對國家政策的理解能力和 接受程度良莠不齊。在推行國家政策的時候，公眾受所處認知層次所限，往往會出現(xiàn)因不理解而產(chǎn)生的抵觸情緒與對抗態(tài)度，這無疑擴大了基層政府依法行政工作的難度，延長了行政程序與行政時間，造成依法行政工作的低效化。

3.評估結(jié)果的工具性異化

法治政府第三方評估本身帶有較強的績效工具的特性，其根本目的是通過對一定時間內(nèi)評估對象的法治建設(shè)水平與實現(xiàn)程度的評價，形成促進地方法治政府建設(shè)的外部壓力，在法治政府愿景與成效間架起一座“橋梁”，但過于強調(diào)法治政府建設(shè)評估，潛在中會使唯科學(xué)主義與唯工具主義思維崛起，忽視評估背后所代表的對政府法治建設(shè)本身復(fù)雜性特點的價值蘊含?？偟膩碚f，地方政府易從兩個方面造成對評估結(jié)果使用的異化：

一是在獲得評估結(jié)果后，上級政府出現(xiàn)對下級政府總體績效評估標(biāo)準(zhǔn)狹隘化傾向，籠統(tǒng)的將評估期間內(nèi)下級政府的法治建設(shè)情況套嵌在其總體政府績效成果之上，造成對法治政府建設(shè)評估以評促建內(nèi)涵的誤解，消磨下級政府法治建設(shè)積極性，也使其對依法行政乃至總體的行政價值、目標(biāo)形成誤判，比如部分城市在邀請第三方進行法治政府建設(shè)評估后，根據(jù)評估結(jié)果對評估對象進行排名，排名靠后的評估對象會受到公務(wù)員取消全部獎金等嚴(yán)格懲罰手段，在懲罰過程中無視其取得的已有成績。

二是法治政府建設(shè)評估的結(jié)果成為少數(shù)部門俘獲利益的工具，在第三方委托評估中，前文中所提到的、負責(zé)與評估單位對接的政府部門會嘗試尋求利益俘獲機會與空間，或通過規(guī)制范圍內(nèi)的建議修改評估指標(biāo)；或直接指派人員參與評估過程，變外部評估為內(nèi)部評估。

（三）公眾參與存在問題

1.缺乏對評估前公眾參與行政行為的考察

從整體來看，我國公民參與公共行政有完整的機制、體制和法制支持，但程序的不足、渠道的有限長期與公民公共行政參與的現(xiàn)實需求難以匹配。

從法治建設(shè)參與個體來看，傳統(tǒng)上我國文化中公民對政治事務(wù)的回避文化影響至今，加之我國公民社會發(fā)育仍不成熟，社會治理的各個主體仍未完全覺醒，公民和第三部門的自治能力低下，僅僅停留在日常性事務(wù)的管理上，公民缺乏參政議政的政治水平與熱情。在地區(qū)范圍內(nèi)，特別是在縣級以上地方范圍內(nèi)，公眾從整體角度 運用綜合途徑參政議政，并且持續(xù)、有效發(fā)揮作用的實際范例極少，無法形成地方政府依法行政決策的可靠信息來源。

以上多種因素導(dǎo)致在實際評估中，公眾在制度框架中的政府行政前期參與難以測評，且對于公眾全方位的行政參與情況的計算可操作性極低，因此在當(dāng)前法治政府建設(shè)第三方評估中，評估組織轉(zhuǎn)而尋找出另一種測量途徑和標(biāo)準(zhǔn)，較多關(guān)注的是公眾對政府依法行政的直觀感受，偏向于感性評價，即對政府施政后、公民被動接受政府服務(wù)后，公民的體驗感為評估基準(zhǔn)。

2.民意測評機制不健全

受我國法治政府建設(shè)規(guī)劃及公民參與法治建設(shè)較為落后的因素影響，總體上社會公眾在作為訪問對象參與評估的機制方面，存在選取的訪問對象類別單一，代表性明顯不足，樣本總量過低，利益相關(guān)群體和專業(yè)組織缺乏必要的評議機會的現(xiàn)象。

以某一高校研究機構(gòu)所開展的法治政府建設(shè)評估為例，在社會滿意度調(diào)查環(huán)節(jié)中，通過聘請來自于被評估城市的本校學(xué)生作為調(diào)查員，以勤工儉學(xué)的形式在寒假期間來到被評估城市，采取調(diào)查員隨機邀請路人進行紙質(zhì)調(diào)查問卷填寫的方式進行滿意度測驗，這種方法雖然成本較低，但每一座被評估城市的樣本容量僅為100份問卷，首先，拋開樣本容量過低的弊病，在發(fā)放區(qū)域選擇上，紙質(zhì)調(diào)查問卷的發(fā)放多在城區(qū)人口密集的廣場或商業(yè)區(qū)進行，忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等區(qū)域，直接影響了問卷在人口統(tǒng)計因素的可靠性。其次，在發(fā)放時間段上，問卷發(fā)放僅在寒假期間的一、二月份內(nèi)進行，時間跨度不明顯。最后，在調(diào)查方式的選擇上，忽略了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話訪談等其他調(diào)查渠道。

四、完善第三方法治政府建設(shè)評估

（一）重構(gòu)法治政府建設(shè)評估流程

1.以立法明確法治政府評估地位

當(dāng)前我國第三方法治政府建設(shè)評估主體復(fù)雜，既包括高校、科研院所，也包括跨國咨詢機構(gòu)與國際組織，主體的復(fù)雜性直接影響到指標(biāo)體系制定的多樣性，也使評估標(biāo)準(zhǔn)相互之間存在真空與折疊的區(qū)域，總的來說，第三方法治政府建設(shè)評估出于“自然生長”狀態(tài)，缺乏內(nèi)在的邏輯一致性，評估標(biāo)準(zhǔn)不一，因此無法獲取地方政府足夠的信任度， 這也是造成地方政府化身為法治政府建設(shè)評估的“候鳥”的重要成因，對于評估結(jié)果向好的體系或指標(biāo)，各地政府趨之若鶩，熱衷于“站領(lǐng)獎臺”、“聽表揚”，對于評估結(jié)果不盡人意的，則不聞不問，或者直接表達對評估合法性與準(zhǔn)確性的懷疑。

因此，構(gòu)建以法律為基礎(chǔ)、具有強內(nèi)在邏輯一致性的法治政府評估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定體系尤為必要，通過立法形式對法治政府建設(shè)評估體系的主體、內(nèi)容、原則、程序、方法及效力等基本內(nèi)容做出約束，以法律固定法治政府建設(shè)評估已有成果，形成全社會各個法治政府參與主體尊重評估的良好環(huán)境。

2.以規(guī)范排除行政權(quán)力干擾

針對評估過程中行政權(quán)力對第三方評估機構(gòu)評估團隊、評估過程、評估權(quán)限滲透過多的情況，一方面地方政府內(nèi)部需要加強已有的行政監(jiān)督體系，發(fā)揮上級監(jiān)督的切實作用，排除評估過程中可能存在利益勾結(jié)的脆弱環(huán)節(jié)，斬斷潛在的影響評估公正性的因素形成鏈條，另一方面，評估過程也要秉承公開原則，堅持透明性原則與不接觸原則，即在實際評估過程中避免與評估對象產(chǎn)生實際聯(lián)系，或由非利益相關(guān)組織承擔(dān)對接工作，并且保持第三方評估機構(gòu)的相對獨立性。

3.以制度實踐法治政府評估結(jié)論

第三方法治政府建設(shè)評估并非評估的最終目的，而是一種工具與手段，如何有效運用已有的評估結(jié)論才是評估完成后提高地方政府自身法治建設(shè)的重要內(nèi)容，評估結(jié)論包含當(dāng)前地方政府在法治建設(shè)過程中的關(guān)鍵點與薄弱環(huán)節(jié)，對其建設(shè)過程中所發(fā)生的道路偏移具有糾偏作用， 地方政府不單單只依靠每次評估后的結(jié)論來“按圖索驥”，修正表面法治建設(shè)過程中的表面問題，同時也需要完整的糾錯機制，要從結(jié)果到過程再到源頭的全流程追蹤機制。從這里可以看出，對于評估結(jié)論的實踐要求我們注重評估的持續(xù)性與一致性，通過對相同指標(biāo)的長時間追蹤式的觀察，地方政府才能構(gòu)造出完整的法治政府建設(shè)評估結(jié)果反饋于運用機制。

（二）創(chuàng)立法治政府建設(shè)評估法學(xué)學(xué)科

在我國傳統(tǒng)的法治理論中，并不存在當(dāng)前我們所提倡的法治政府建設(shè)評估制度及理論， 而是學(xué)者們在近年來的依法治國建設(shè)的探索與實踐過程中，結(jié)合國外法治政府建設(shè)評估量化方法，摸索出的一條具有中國特色的法治政府建設(shè)評估路徑。

從學(xué)科交叉研究來看，作為法學(xué)領(lǐng)域中新興的研究方向，法治政府建設(shè)評估實際上涉及到行政法、民法、量化分析、國家治理、評估學(xué)等多個學(xué)科的綜合研究，引發(fā)多領(lǐng)域的討論與合作，促使各個學(xué)科拓展了自身原有領(lǐng)域的理論內(nèi)涵，同時越來越多的學(xué)者開始從原有的評估實踐向評估的理論領(lǐng)域推進，系統(tǒng)化的探討作為獨立研究內(nèi)容的法治政府建設(shè)評估，這時就需要我們及時創(chuàng)立法治政府建設(shè)評估學(xué)，為法治政府建設(shè)評估培養(yǎng)專業(yè)型人才，提供評估的專業(yè)后備力量。

從法治政府建設(shè)評估的未來發(fā)展來看，我國的評估需要脫離目前理論不統(tǒng)一、實踐過程中操作性低的固有束縛，亟需從根本上開辟出一條具有我國特色的評估基礎(chǔ)理論體系。未來的基礎(chǔ)體系對我國的民族差異、地域差異、地方行政差異將有較強的適應(yīng)性和包容性，在保證普遍性的基礎(chǔ)上，照顧到我國法治政府建設(shè)發(fā)展的特殊性，建構(gòu)出中國特色的法治政府建設(shè)評估體系，當(dāng)前的法學(xué)研究如何更好的貼合我國未來法治建設(shè)評估實踐，也需要法治政府建設(shè)評估法學(xué)學(xué)科的回答。

（三）積極納入第三方數(shù)據(jù)收集分析機制

通常情況下，法治政府建設(shè)評估的評估主體包含以下幾個部分：政黨、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、社會公眾以及第三方專業(yè)性評價機構(gòu)。而長久以來，我國地方政府體制內(nèi)法治政府建設(shè)評估多采用單一性評價主體的評價結(jié)構(gòu)，即政府內(nèi)部上級行政部門對下級行政部門進行體制內(nèi)評估，盡管體制外第三方法治政府建設(shè)評估初步擺脫了這種自上而下、存在大搞政績工程可能性的評價模式，但也只是相應(yīng)的增加了一個主體，在實際的評估過程中，與地方政府人員無法避免的接觸，容易形成商議性、談判性的評估環(huán)境，影響評估的相對獨立性。 至于公眾作為評估主體和評估參與者所起到的作用，在目前階段下社會公眾在體制外第三方法治政府建設(shè)評估中所起到的作用，仍然是被動的，并且正如上文中所提到的，僅僅是在評估的第二個階段即評估實施過程中的民意調(diào)查里起到一定作用，其在日常行政立法、行政決策和行政執(zhí)法中所扮演的角色難以被體制外第三方法治政府建設(shè)評估檢測或評價出來，眾多評估體系也忽略或者并沒有將公眾參與在分?jǐn)?shù)權(quán)重方面上作為重要一環(huán)重視起來。

因此，在當(dāng)前常規(guī)的評估主體外引入一個新的第三方數(shù)據(jù)收集與分析機構(gòu)就顯得尤為重要，這里的第三方數(shù)據(jù)與分析機構(gòu)是指與政府和進行法治政府建設(shè)評估的研究機構(gòu)無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的、完全獨立的咨詢服務(wù)或社會調(diào)研機構(gòu)，也可以被稱為第三方專業(yè)評價機構(gòu)。相比評估研究機構(gòu)，專業(yè)調(diào)研機構(gòu)對于數(shù)據(jù)的收集、處理更加專業(yè)，比如在進行社會滿意度調(diào)查時，調(diào)查時間段可以更加合理的覆蓋到以年為單位，調(diào)查手段也不會僅僅局限在紙質(zhì)調(diào)查問卷，引入這一新的主體的作用，就是通過將類似社會滿意度調(diào)查、得分匯總統(tǒng)計與分析等涉及數(shù)據(jù)處理的環(huán)節(jié)獨立于政府和評估研究機構(gòu)，使其更具公信力和透明度，更容易得到社會的認同和社會各界的滿意。

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