李奕思

據(jù)中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止至2010年末，我國(guó)殘疾人總數(shù)約為8502萬(wàn)人，占我國(guó)人口總數(shù)6%左右。殘疾人就業(yè)是解決這一特殊群體生存問(wèn)題和有尊嚴(yán)活著的有效途徑。殘疾人是社會(huì)中最弱勢(shì)的群體，關(guān)心、愛(ài)護(hù)殘疾人，保障他們的就業(yè)和生存權(quán)益是政府代表最廣大人民根本利益的體現(xiàn)。基于此背景，分析和研究殘疾人政策執(zhí)行問(wèn)題，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。

研究背景與核心概念界定

以關(guān)心和保障殘疾人就業(yè)狀況為出發(fā)點(diǎn)，國(guó)家先后出臺(tái)了《殘疾人就業(yè)保障法》《殘疾人就業(yè)條例》，在保障殘疾人的就業(yè)權(quán)利、消除社會(huì)歧視、提高社會(huì)地位的同時(shí)，引導(dǎo)有勞動(dòng)能力的殘疾人依靠自己的勞動(dòng)獲取經(jīng)濟(jì)收入，減輕家庭的負(fù)擔(dān)，改善生活，成為有尊嚴(yán)活著的人。但政策出臺(tái)后，是否能達(dá)到預(yù)期的效果，成為當(dāng)前乃至今后不容忽視的問(wèn)題。第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，城市和農(nóng)村殘疾人就業(yè)率分別為16.93%和35.65%?？梢钥闯?，我國(guó)殘疾人就業(yè)比例偏低且城鄉(xiāng)分布不均。殘疾人的就業(yè)問(wèn)題得不到解決，從個(gè)人而言，會(huì)導(dǎo)致收入偏低，家庭負(fù)擔(dān)過(guò)重，嚴(yán)重影響生存能力，更會(huì)加大貧富差距，甚至引起仇富心理，激化矛盾，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素；從社會(huì)層面而言，會(huì)增加公共服務(wù)的財(cái)政支出，使原本用于發(fā)展的資金投入社會(huì)民生保障方面，嚴(yán)重影響國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少?？梢哉f(shuō)，全面小康的實(shí)現(xiàn)，少了殘疾人這類人群就不是真正意義上的全面小康。在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，生活壓力與日俱增的今天，殘疾人比正常人承擔(dān)著更多的心理和生理壓力。

由《殘疾人保障法》可以準(zhǔn)確地對(duì)殘疾人進(jìn)行定義：殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)的能力的人。殘疾人分為聽(tīng)力、肢體、視力、言語(yǔ)、智力、精神殘疾和多重殘疾等類型。殘疾人就業(yè)是指達(dá)到法定勞動(dòng)年齡，且具有勞動(dòng)能力的殘疾人通過(guò)從事勞動(dòng)，獲取報(bào)酬和收入的行為。殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行，是政策執(zhí)行者運(yùn)用宣傳、協(xié)調(diào)、實(shí)施等各種對(duì)策，將殘疾人就業(yè)政策觀念形態(tài)內(nèi)容轉(zhuǎn)為實(shí)際效果，以達(dá)到制定政策目的的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

殘疾人就業(yè)政策發(fā)展現(xiàn)狀

為保障和改善殘疾人的就業(yè)及生存狀況，我國(guó)形成了以《憲法》為核心，以《殘疾人就業(yè)保障法》為框架、《殘疾人就業(yè)條例》為細(xì)則的就業(yè)政策保障體系。成立殘疾人團(tuán)體組織——?dú)埣踩寺?lián)合會(huì)，在促進(jìn)殘疾人參加工作，改善殘疾人生活環(huán)境和條件中發(fā)揮著重要作用。

目前，殘疾人就業(yè)主要采取按比例就業(yè)、集中就業(yè)、居家就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)及發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)等多種形式。《殘疾人就業(yè)條例》第十一條規(guī)定：“集中使用殘疾人的用人單位中從事全日制工作的殘疾人職工，應(yīng)當(dāng)占本單位在職職工總數(shù)的25%以上?！痹撚萌藛挝痪捅徽J(rèn)為是福利廠。財(cái)稅政策規(guī)定，福利廠可以不用繳納企業(yè)所得稅。對(duì)于按比例就業(yè)，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位等各類用人單位安排殘疾人就業(yè)比例達(dá)到本單位職工總?cè)藬?shù)1.5%以上的，可以免交殘疾人就業(yè)保障金。用人單位招用殘疾人，簽訂一年以上勞動(dòng)合同并按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)的，可申請(qǐng)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，同時(shí)企業(yè)如果安排殘疾人就業(yè)可依法享受稅收優(yōu)惠，對(duì)集中安排殘疾人就業(yè)較多的單位，給予按比例就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)。

政策執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題

盡管促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策體系比較完善，殘疾人就業(yè)環(huán)境有所改善，但在政策執(zhí)行過(guò)程中依然存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)制約了殘疾人事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也影響了關(guān)愛(ài)扶持殘疾人政策的執(zhí)行。

問(wèn)題一：福利工廠逐步淡出歷史舞臺(tái)。近年來(lái)，由于信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，很多福利企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，盈利銳減，規(guī)模縮小、停產(chǎn)、倒閉現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，使得原本就難就業(yè)的殘疾人下崗失業(yè)。

問(wèn)題二：存在用人單位利用殘疾人就業(yè)政策存在“掛空職”的現(xiàn)象。為保障殘疾人就業(yè)、鼓勵(lì)用人單位使用殘疾人，國(guó)家對(duì)使用殘疾人的用人單位予以財(cái)稅優(yōu)惠。但在執(zhí)行過(guò)程中，存在把殘疾人掛靠在用人單位名下，單位給他們繳納社保，每個(gè)月僅給予很少的報(bào)酬。此類就業(yè)屬于表面就業(yè)，實(shí)則節(jié)省掛靠單位殘疾人保障金的支出。

問(wèn)題三：在執(zhí)行按比例就業(yè)的過(guò)程中，由于我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元機(jī)制，使得這項(xiàng)政策幾乎成為城鎮(zhèn)殘疾人的專屬政策，而農(nóng)村殘疾人很少能享受到這樣政策帶來(lái)的優(yōu)惠。

問(wèn)題四：違反政策相關(guān)責(zé)任落實(shí)不明確。針對(duì)既不雇傭殘疾員工，也不繳納殘疾人就業(yè)保障金的企業(yè)或單位，缺乏必要的強(qiáng)制性法律和處罰措施。

完善就業(yè)政策執(zhí)行的對(duì)策建議

面對(duì)殘疾人就業(yè)狀況和促進(jìn)就業(yè)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力。

努力改善殘疾人就業(yè)環(huán)境 政府宣傳部門(mén)要充分利用新媒體資源，如微博、微信、各類門(mén)戶網(wǎng)站、電視、廣播、報(bào)刊等媒介，對(duì)殘疾人就業(yè)相關(guān)政策進(jìn)行全方位宣傳，形成個(gè)人有了解、企業(yè)有遵守、社會(huì)有關(guān)愛(ài)的立體宣傳網(wǎng)絡(luò)。各地市政府部門(mén)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行一次全面梳理，對(duì)哪些崗位能使用殘疾人進(jìn)行相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)，并制訂個(gè)性化分行業(yè)的扶持方案，確保殘疾人就業(yè)能力與企業(yè)用人崗位相適應(yīng)。

優(yōu)化殘疾人就業(yè)政策 一是各地市因根據(jù)中央、省級(jí)政府的要求，積極主動(dòng)出臺(tái)加強(qiáng)殘疾人就業(yè)扶持政策的實(shí)施細(xì)則。在制定政策時(shí)，要充分考慮到城鄉(xiāng)殘疾人生活習(xí)慣、就業(yè)層次、技能水平、就業(yè)遠(yuǎn)近等不同情況，制定既能讓殘疾人就業(yè)，又不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的個(gè)性化政策。

二是建立殘疾人就業(yè)個(gè)人檔案平臺(tái)和殘疾人招聘使用平臺(tái)，摸清未就業(yè)未培訓(xùn)殘疾人情況，對(duì)未就業(yè)的尋找機(jī)會(huì)，對(duì)已就業(yè)的定期訪問(wèn)了解就業(yè)情況；同時(shí)還可引入社會(huì)公益組織，建立個(gè)人臺(tái)賬，推廣招聘平臺(tái)上出力和造勢(shì)。

三是構(gòu)建政務(wù)主導(dǎo)、社會(huì)參與的培訓(xùn)就業(yè)體系。殘疾人的就業(yè)問(wèn)題，歸根結(jié)蒂是公益性問(wèn)題。政府在公益事務(wù)中應(yīng)扮演主導(dǎo)角色，加大資金投入，建立市級(jí)規(guī)?；瘹埣踩司蜆I(yè)基地，有利于促進(jìn)殘疾人集中就業(yè)；采購(gòu)特種設(shè)施設(shè)備、對(duì)生活生產(chǎn)進(jìn)行無(wú)障礙改造，有利于促進(jìn)殘疾人便捷、高效、安全就業(yè)；鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)和庇護(hù)工場(chǎng)，對(duì)殘疾人的技能予以工作崗位相適應(yīng)的培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后安排上崗，有利于促進(jìn)殘疾人就業(yè)與減輕企業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)。評(píng)定使用殘疾人優(yōu)秀單位榮譽(yù)稱號(hào)，增加企業(yè)的知名度，在一定范圍內(nèi)形成榜樣力量，有利于促進(jìn)更多企業(yè)往這個(gè)方向發(fā)展。

四是通過(guò)政府稅收減免，引入社會(huì)公益資金，打造明星公益企業(yè)等方式募集資金，設(shè)立殘疾人就業(yè)扶持專項(xiàng)資金，用于殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)能力建設(shè)，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)基地建設(shè)，結(jié)合殘疾類別與市場(chǎng)需求，開(kāi)展訂單式培訓(xùn)和與就業(yè)掛鉤的多形式技能培訓(xùn)，提供實(shí)效性好且針對(duì)性強(qiáng)的技能培訓(xùn)、崗位開(kāi)發(fā)和穩(wěn)定就業(yè)的精準(zhǔn)服務(wù)。

健全政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制 一方面，政府相關(guān)部門(mén)要加大對(duì)企業(yè)監(jiān)管力度，不定期到企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的檢查，逐步形成常態(tài)化機(jī)制。對(duì)沒(méi)有聘用殘疾人的企業(yè)，要核實(shí)是否有繳納殘疾人就業(yè)保障金；對(duì)聘用殘疾員工的企業(yè)，要確定殘疾人是否在崗工作；對(duì)于在崗工作的，要了解是否與普通員工同工同酬。另一方面，健全完善殘疾人就業(yè)投訴渠道，及時(shí)解決就業(yè)中遇到的問(wèn)題政策監(jiān)督機(jī)制。正常人在就業(yè)中都會(huì)遇到很多問(wèn)題，殘疾人遇到的問(wèn)題更不會(huì)少，無(wú)論這些問(wèn)題是來(lái)自自身還是用人單位，從機(jī)構(gòu)的架構(gòu)上都應(yīng)有一個(gè)接收投訴、建議、反映情況的渠道，避免只找崗位解決就業(yè)問(wèn)題而對(duì)就業(yè)以后的事就不聞不問(wèn)的情況發(fā)生。

重視特殊教育和職業(yè)教育，提高殘疾人就業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力 一方面，大力發(fā)展特殊教育，讓適齡殘疾少年兒童有學(xué)上，上好學(xué)；另一方面，重視殘疾人職業(yè)教育發(fā)展，培養(yǎng)他們的一技之長(zhǎng)，增加就業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力。同時(shí)，轉(zhuǎn)變部分殘疾人“等、靠、要”的依賴思想，倡導(dǎo)殘疾人自食其力，在勞動(dòng)中實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）