瞿忠瓊，王晨哲，高 路

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.江蘇省泰州市國(guó)土資源局海陵分局，江蘇 泰州 225300）

1 引言

土地的節(jié)約集約利用歷來被認(rèn)為是緩解中國(guó)尖銳的人地矛盾、提升土地利用效益的重要舉措。近年來，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量耕地被占用，土地供求矛盾日益尖銳，城鎮(zhèn)建設(shè)用地更是寸土寸金；與此同時(shí)，部分工業(yè)用地仍被配置在產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)效益低、科技含量低的項(xiàng)目上，粗放、低效利用問題十分突出。國(guó)務(wù)院、原國(guó)土資源部高度重視節(jié)約集約用地工作，陸續(xù)印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》等一系列文件，形成了“全面推進(jìn)節(jié)地評(píng)價(jià)、助推節(jié)約集約用地”的工作思路。低效用地評(píng)價(jià)是促進(jìn)節(jié)約集約用地的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，通過評(píng)價(jià)與對(duì)比，摸清家底，找出問題，明確改進(jìn)和提升的方向，尤其是當(dāng)前還未形成宏觀、中觀和微觀齊備的評(píng)價(jià)體系，因此，開展微觀尺度的節(jié)地評(píng)價(jià)就顯得更為迫切和必要。

與低效用地相關(guān)的概念國(guó)外常用棕地，如美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（USEPA）將棕地定義為廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業(yè)或商業(yè)用地及設(shè)施[1]，但近年來棕地的研究重點(diǎn)是指受環(huán)境污染的土地。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)低效的認(rèn)定有土地用途、投資強(qiáng)度、土地容積率、建筑密度、土地產(chǎn)出以及人均用地面積等指標(biāo)無法滿足相關(guān)要求的用地[2]，或土地利用強(qiáng)度低、土地利用結(jié)構(gòu)有待完善、土地經(jīng)濟(jì)效益低、生態(tài)效益差的用地[3]。而在低效用地評(píng)價(jià)指標(biāo)選取方面，英國(guó)、法國(guó)以及美國(guó)等一些國(guó)家研究學(xué)者經(jīng)常使用建筑密度以及容積率指標(biāo)來評(píng)價(jià)建設(shè)用地利用效率。FONSECA構(gòu)建了一套衡量建設(shè)用地利用效率的指標(biāo)體系，包括“建筑密度、容積率、建筑高度以及空地面積”等指標(biāo)[4]，國(guó)內(nèi)學(xué)者有選擇地均GDP、財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)代表用地效率[5]，也有從“土地利用強(qiáng)度、就業(yè)吸納程度、投入產(chǎn)出效益、生態(tài)環(huán)境效益”4類指標(biāo)構(gòu)建工業(yè)用地集約評(píng)價(jià)體系[6]。工業(yè)用地評(píng)價(jià)常用方法包括層次分析法、十八等分法、復(fù)合指數(shù)法、特爾菲法、熵值法等[7-9]，或運(yùn)用Bayes判別函數(shù)等數(shù)學(xué)方法[10]，或通過編制績(jī)效編碼，驗(yàn)證責(zé)任定位法的績(jī)效評(píng)價(jià)法[11]。對(duì)于用地效用類型的劃分常以定性探討為主，也有五分法分類[12]的定量化嘗試。綜觀相關(guān)研究，從工業(yè)用地評(píng)價(jià)的對(duì)象來看，多集中于宏觀和中觀層次，如以縣、鎮(zhèn)、園區(qū)或片區(qū)為評(píng)價(jià)單元，宗地單元的評(píng)價(jià)由于數(shù)據(jù)較難獲取且統(tǒng)計(jì)量巨大而較少涉及。評(píng)價(jià)土地利用是否節(jié)約集約，需要從“區(qū)域到項(xiàng)目”“從宏觀到微觀”開展多層次的節(jié)地評(píng)價(jià)考核，基于宗地層面的微觀評(píng)價(jià)不僅能精準(zhǔn)判別不同產(chǎn)業(yè)、不同空間分布的用地情況，也是對(duì)中宏觀層面評(píng)價(jià)的有益補(bǔ)充。本文以宗地為評(píng)價(jià)單元，精選指標(biāo)構(gòu)建宗地層面的評(píng)價(jià)體系，區(qū)分不同行業(yè)，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)誤差“3σ”法則劃定其工業(yè)用地低效、一般利用、高效和極優(yōu)等不同區(qū)間，為地方政府分階段、有針對(duì)性地管理低效工業(yè)用地提供參考和依據(jù)。

2 基于節(jié)地原則的低效工業(yè)用地宗地評(píng)價(jià)思路的構(gòu)建

2.1 低效工業(yè)用地內(nèi)涵及效用評(píng)價(jià)思路

2015年原國(guó)土資源部《關(guān)于開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理防止企業(yè)浪費(fèi)土地的函（2015）》將現(xiàn)狀投入產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率、建筑密度、產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)運(yùn)行狀況等未達(dá)到產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展需求，仍有較大調(diào)整利用空間的非閑置工業(yè)用地認(rèn)定為低效工業(yè)用地。如前所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者雖然用不同指標(biāo)來度量，但落腳點(diǎn)均是對(duì)城市工業(yè)用地效率及效用的考察，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系大多基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等維度，本文更傾向于效用的概念，即對(duì)其利用程度而不僅僅是投入產(chǎn)出的評(píng)價(jià)，同時(shí)將節(jié)地評(píng)價(jià)的管控指標(biāo)納入低效用地指標(biāo)考量，結(jié)合宗地層面可獲取指標(biāo)的優(yōu)勢(shì)，從3方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)：一是土地產(chǎn)出效率不高，如企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、破產(chǎn)倒閉或者其他原因?qū)е略撏恋亟?jīng)濟(jì)效益及產(chǎn)能低下；二是工業(yè)用地利用率低下，如建筑系數(shù)、容積率低，有閑置或部分閑置的土地和廠房等；三是社會(huì)服務(wù)功能是否足夠，如單位面積提供的就業(yè)崗位，在其范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施是否完善等。

2.2 基于節(jié)地原則的宗地評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)選取

綜上，參考《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》《開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)規(guī)程（2014 年試行）》《上海市低效工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)指南》等文件，結(jié)合宗地地塊評(píng)價(jià)工作開展的可實(shí)施性和數(shù)據(jù)的可獲取性，分別從土地產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)服務(wù)效益、土地利用結(jié)構(gòu)三方面精選指標(biāo)進(jìn)行宗地層面效用評(píng)價(jià)。土地產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益用地均產(chǎn)出強(qiáng)度和地均稅收指標(biāo)來體現(xiàn)，前者以企業(yè)自身所獲得的經(jīng)濟(jì)效益反映工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出程度，后者反映工業(yè)用地給社會(huì)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，這兩個(gè)指標(biāo)都是宗地層面最能代表其經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)；工業(yè)用地的社會(huì)服務(wù)效益則從單位面積提供的就業(yè)崗位、基礎(chǔ)設(shè)施配套水平及問題土地的處置率來考察；就土地利用狀況的合理性來看，工業(yè)用地的節(jié)約利用尤其要重視土地的空間開發(fā)，建筑系數(shù)和綜合容積率可代表土地開發(fā)的水平廣度和空間強(qiáng)度，而行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地占有率和綠地率是《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》的重要控制指標(biāo)，也是節(jié)地考察的重要指標(biāo)。

2.3 基于節(jié)地原則的低效工業(yè)用地評(píng)價(jià)區(qū)間劃分思路

低效用地評(píng)價(jià)的目的，一是要摸清家底，二是便于管理部門分階段、漸近式管理，因此，不同利用類型的劃定就顯得尤為重要。本文的思路主要依據(jù)統(tǒng)計(jì)誤差理論“3σ”法則來劃定工業(yè)用地的不同效用區(qū)間，標(biāo)準(zhǔn)差σ通常反映一組數(shù)據(jù)個(gè)體間的離散程度，其數(shù)學(xué)意義為一般認(rèn)為測(cè)量值落在一個(gè)σ內(nèi)的概率較大[14]。研究對(duì)象數(shù)值如果偏離超過1倍標(biāo)準(zhǔn)差σ，可能性只有31.7%，如果偏離超過2倍σ，可能性不到5%，如果偏離超過3倍σ，可能性不足1%。因此，可以根據(jù)偏離均值μ的標(biāo)準(zhǔn)差倍數(shù)來反映數(shù)據(jù)是否合理。通過概率比較，本文劃分偏離中心值1倍σ的區(qū)間屬于一般利用區(qū)間，即（μ-σ，μ+σ］；低于中心值1～2倍σ的區(qū)間屬于低效利用區(qū)間，即（μ- 2σ，μ-σ］；高于中心值1～2倍標(biāo)準(zhǔn)差的區(qū)間屬于高效利用區(qū)間，即（μ+σ，μ+ 2σ］；偏離中心值2倍標(biāo)準(zhǔn)差以上的區(qū)間分別為極差和極優(yōu)利用區(qū)間，即（0，μ- 2σ］和（μ+ 2σ，+∞）。以不同行業(yè)綜合評(píng)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)差來劃定分類區(qū)間，一是考慮行業(yè)內(nèi)比較比行業(yè)間比較更有實(shí)際意義，二是以概率為其效用的劃分依據(jù)，可以避免人為主觀，數(shù)據(jù)落入較大概率的區(qū)間可以劃為一般利用區(qū)間，而數(shù)據(jù)概率較少的兩邊區(qū)間則為低效和高效的劃分依據(jù)，結(jié)果可為工業(yè)用地的精細(xì)化管理提供技術(shù)支撐。

2.4 評(píng)價(jià)過程與方法

評(píng)價(jià)方法與過程包括指標(biāo)無量綱處理方法選擇、權(quán)重與目標(biāo)值的確定、宗地分值計(jì)算、綜合評(píng)價(jià)等幾個(gè)步驟。指標(biāo)的無量綱處理方法有極值化、標(biāo)準(zhǔn)化、均值化以及標(biāo)準(zhǔn)差化方法，最常使用的是標(biāo)準(zhǔn)化方法，但標(biāo)準(zhǔn)化方法處理后的各指標(biāo)均值都為0，標(biāo)準(zhǔn)差都為1，它只反映各指標(biāo)之間的相互影響，在無量綱化的同時(shí)也抹殺了各指標(biāo)之間變異程度。因此本文以各指標(biāo)的目標(biāo)值為無量綱處理的基礎(chǔ)，計(jì)算公式如下：

式（1）中：Xi為單項(xiàng)指標(biāo)值；Ci為某指標(biāo)的現(xiàn)狀值；C0i為該指標(biāo)的目標(biāo)值；n為系數(shù)。當(dāng)Ci為正向指標(biāo)時(shí)，n為1，當(dāng)Ci為負(fù)向指標(biāo)時(shí)，n為-1。目標(biāo)值是判別是否低效的重要界限，通過該方法處理過的單項(xiàng)指標(biāo)，不僅可以消除不同指標(biāo)之間計(jì)量單位和數(shù)量級(jí)的差異，而且克服了標(biāo)準(zhǔn)化方法中數(shù)據(jù)變異的不足，最大程度保留了數(shù)據(jù)的原始性。

3 實(shí)證研究——以泰州市海陵區(qū)為例

3.1 研究區(qū)概況

泰州市地處江蘇中部，長(zhǎng)江北岸，是長(zhǎng)三角中心城市之一，2017年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4 744.53億元，增長(zhǎng)8.2%，增速居全省首位。位于泰州中部的海陵區(qū)充滿活力，以發(fā)展現(xiàn)代化工貿(mào)城市為核心，除了機(jī)械電子、紡織服裝、醫(yī)藥化工、數(shù)控機(jī)床等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，還初步形成了新能源、新材料、新電子、新裝備等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，是以工業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的典型區(qū)域；其次，海陵國(guó)土分局率先在全市范圍內(nèi)開展了工業(yè)用地調(diào)查，初步形成全區(qū)1 438宗工業(yè)用地調(diào)查成果，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的科學(xué)有效利用提供了有力的數(shù)據(jù)支撐，在集約節(jié)約用地、有效盤活存量土地方面有一定的先驗(yàn)性。因此，以泰州市海陵區(qū)為實(shí)證研究的基礎(chǔ)，不僅對(duì)泰州市有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，對(duì)于其他快速發(fā)展的工業(yè)用地區(qū)域也有較強(qiáng)的借鑒意義。

3.2 主要行業(yè)的選擇及數(shù)據(jù)來源

考慮數(shù)據(jù)的基數(shù)數(shù)量較大，本文選取宗地?cái)?shù)量排在前4位的主要行業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)（GB/T4754-2011），2015年海陵區(qū)工業(yè)調(diào)查項(xiàng)目中的企業(yè)宗地分類共計(jì)36大類，數(shù)量最多的前4類行業(yè)分別為金屬制品業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)和鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)。數(shù)據(jù)來源為2015年度江蘇省泰州市國(guó)土資源局海陵分局工業(yè)用地調(diào)查項(xiàng)目中的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括全區(qū)工業(yè)企業(yè)土地利用現(xiàn)狀如土地坐落和使用位置、范圍、各類面積等，稅務(wù)部門根據(jù)調(diào)查范圍確定的企業(yè)提供了稅務(wù)登記證號(hào)、營(yíng)業(yè)收入、上繳稅費(fèi)等情況，人社局提供企業(yè)從業(yè)人員數(shù)量等，這些現(xiàn)狀成果數(shù)據(jù)庫，為工業(yè)用地評(píng)價(jià)、低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定和再開發(fā)提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

3.3 4類主要行業(yè)權(quán)重及目標(biāo)值的確定

本文在確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重時(shí)遵循以下基本思路：采用主客觀結(jié)合法，分別用AHP層次分析法與熵值法計(jì)算各評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)權(quán)重，再將層次分析法與熵值法算出的基本權(quán)重各占50%加權(quán)平均后得到綜合集成賦權(quán)的權(quán)重值（表1）。主客觀綜合賦權(quán)法可以有效克服層次分析法中專家打分的主觀性，又能反映專家及決策者的意見，還可以利用原始數(shù)據(jù)和數(shù)學(xué)模型，使權(quán)重的確定兼具經(jīng)驗(yàn)性和科學(xué)性。

選擇目標(biāo)值的主要依據(jù)有：具有代表性和借鑒性的國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方建設(shè)規(guī)范、研究區(qū)域所屬市縣工業(yè)企業(yè)宗地的平均水平，或通過專家咨詢、實(shí)地調(diào)查等方式確定。行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施面積占比率、工業(yè)區(qū)綠地率的目標(biāo)值以《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》中所定的上限為標(biāo)準(zhǔn)，確定為7%和20%；建筑系數(shù)、綜合容積率根據(jù)《控制指標(biāo)》中針對(duì)工業(yè)用地類型的下限為目標(biāo)值，分別為0.3和0.7。問題土地處置率以理想值100%為目標(biāo)值，基礎(chǔ)設(shè)施配套水平選擇處于居中水平的五通一平為目標(biāo)值。這幾個(gè)指標(biāo)均以達(dá)到目標(biāo)值或理想值為100分，而地均產(chǎn)出強(qiáng)度、地均稅收、單位面積提供就業(yè)崗位因?yàn)闆]有統(tǒng)一的目標(biāo)值，因此分別以相應(yīng)行業(yè)的平均值為標(biāo)準(zhǔn)。為了體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益的區(qū)別以及更精細(xì)化的評(píng)價(jià)，超過平均值的這3個(gè)指標(biāo)以正向分值疊加計(jì)入，并沒有采取最高只到100分的方法，因此相對(duì)高效利用的宗地有超過100分的評(píng)價(jià)分值。

3.4 宗地綜合評(píng)價(jià)及效用區(qū)間劃分

運(yùn)用線性加權(quán)綜合評(píng)價(jià)法，對(duì)無量綱處理后的各指標(biāo)值與表1中權(quán)重進(jìn)行線性加權(quán)，得到575家宗地的綜合評(píng)價(jià)得分，依據(jù)不同行業(yè)計(jì)算各組數(shù)值的均值μ和標(biāo)準(zhǔn)差σ，再根據(jù)前述評(píng)價(jià)區(qū)間劃分思路劃定其不同類型區(qū)間，由于沒有落在極差區(qū)間的數(shù)值，因此，剩余4個(gè)區(qū)間劃定范圍如下表2。

3.5 4類行業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果的區(qū)間分布圖

圖1為4類行業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果的區(qū)間分布圖，4條虛線將縱坐標(biāo)分成了4個(gè)不同利用區(qū)間，4個(gè)柱子分別代表各行業(yè)低效、一般、高效、極優(yōu)用地，柱子高度代表均分，柱內(nèi)標(biāo)注數(shù)字為該用地類型的數(shù)量?？傮w而言，評(píng)價(jià)得分均值（100.66）和高效宗地占比（14.53%）最高的均為金屬制品業(yè)，說明金屬制品行業(yè)在4類行業(yè)中用地效用相對(duì)較好，但金屬制品行業(yè)企業(yè)多、規(guī)模小，未來面臨的挑戰(zhàn)主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型及升級(jí)。一般利用地塊較多的是專用設(shè)備制造業(yè)（156塊），評(píng)價(jià)得分均值最低且用地效用總體偏低的是通用設(shè)備（89.62）。低效用地占比最高的是運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)（19.20%），原因一是運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)的地均稅收和地均產(chǎn)出強(qiáng)度均處于末位，二是宗地綜合容積率近一半企業(yè)未達(dá)到目標(biāo)值，隨著物流業(yè)、臨空經(jīng)濟(jì)、臨港經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)運(yùn)輸設(shè)備需求的增加，運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)還有相當(dāng)長(zhǎng)的發(fā)展空間，但考慮運(yùn)輸設(shè)備行業(yè)受自身行業(yè)限制用地布局都較為分散，因此，一刀切的容積率標(biāo)準(zhǔn)也不利于行業(yè)發(fā)展，不同行業(yè)應(yīng)考慮不同的容積率調(diào)整系數(shù)。此外，通用和專用設(shè)備制造業(yè)的土地產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益靠前，可以看出，作為海陵區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，行業(yè)產(chǎn)出在新興產(chǎn)業(yè)崛起的趨勢(shì)下并不占優(yōu)勢(shì)，而相比通用設(shè)備制造業(yè)，適合單品種大批量加工的專用設(shè)備制造業(yè)的地均稅收均值略優(yōu)于通用設(shè)備制造業(yè)。

表1 海陵區(qū)4類行業(yè)工業(yè)用地宗地評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重值及目標(biāo)值Tab.1 The weight and target value about evaluation index of the four industrial land in Hailing District

表2 工業(yè)用地宗地評(píng)價(jià)效用區(qū)間的劃定Tab.2 The range demarcation of the industrial land parcel evaluation

圖1 4類行業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果及區(qū)間分布圖Fig.1 Four types of industry evaluation results and interval distribution

3.6 4類行業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果的頻數(shù)直方圖分析

從4類大類行業(yè)評(píng)價(jià)值的頻數(shù)直方圖（圖2）可以看出，4類行業(yè)分布特征均屬于偏態(tài)型直方圖，數(shù)量較多的宗地效用偏向低分區(qū)域，金屬制品業(yè)聚集最多的區(qū)間是［71.59，97.0），總體均值最高，但低于μ值的宗地也在一半以上，通用設(shè)備制造業(yè)聚集最多的區(qū)間是［54.45，81.27），屬于一般利用且多位于μ-σ區(qū)間，很快就要落入低效區(qū)間，專用設(shè)備制造業(yè)聚集最多的前兩個(gè)區(qū)間有73.33%的地塊低于μ值，運(yùn)輸設(shè)備業(yè)聚集最多的區(qū)間是［74.63，102.10），其中71.43%的宗地低于μ值，這樣的分布狀況說明一半以上的用地處于低效邊緣，另一方面也說明海陵區(qū)工業(yè)用地空間具有較大的挖掘潛力和前景。此外，從圖2中也可看出，同類型企業(yè)之間用地效用仍存在較大差異，尤其鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)用地頻數(shù)分布最不均衡，高分與低分差距較大，標(biāo)準(zhǔn)差在4類行業(yè)中最大。具體來看，4類行業(yè)的工業(yè)建筑系數(shù)均值、工業(yè)區(qū)綠地率均值均滿足工業(yè)用地規(guī)范，而容積率均值則略低于標(biāo)準(zhǔn)，反映了工業(yè)用地仍面臨布局松散的問題。其次，造成宗地高效低效差異的關(guān)鍵指標(biāo)主要是企業(yè)地均產(chǎn)出強(qiáng)度和地均稅收，因此可進(jìn)一步分解高效企業(yè)的用地指標(biāo)用以指導(dǎo)同行業(yè)用地從低效向高效轉(zhuǎn)變。

圖2 4類行業(yè)宗地評(píng)價(jià)得分頻數(shù)分布直方圖Fig.2 Requency distribution of the evaluation scores of four types of industries

3.7 4類行業(yè)低效用地的空間分布圖分析

從低效用地的空間分布（圖3）來看，4類行業(yè)的低效用地分布特征相對(duì)零散，但運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)低效用地分布相對(duì)集中，分布在2個(gè)鎮(zhèn)（街道、區(qū)）的7個(gè)村落，大多集中在城東街道的花園村和魏徐村。城東街道傾向“主攻商貿(mào)、三產(chǎn)富民”，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，對(duì)于運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)等重工業(yè)企業(yè)缺少更多的政策扶持，分布的30家企業(yè)中有19家被判定為低效，均屬于歷史遺留用地企業(yè)，且其中絕大部分不是規(guī)模以上企業(yè)，其集中連片分布的低效用地應(yīng)是“二次開發(fā)”的重點(diǎn)區(qū)域。其次，罡楊鎮(zhèn)有8塊低效用地，從地域發(fā)展導(dǎo)致的低效來看，罡楊鎮(zhèn)發(fā)展歷史較長(zhǎng)，但2009年才由姜堰市劃歸泰州市海陵區(qū)管轄，多數(shù)企業(yè)規(guī)模小，創(chuàng)新能力較差，導(dǎo)致低效工業(yè)用地分布數(shù)量略多。其余的京泰路街道（7塊）和城西街道（6塊）等的低效地塊分布都較為分散，針對(duì)零散分布的工業(yè)用地，可以考慮以高效企業(yè)相應(yīng)指標(biāo)為提升目標(biāo)，加強(qiáng)宗地的提質(zhì)增效，在短期內(nèi)增加其效用。結(jié)合實(shí)地調(diào)研及研究結(jié)果來看，低效用地產(chǎn)生的原因一是生產(chǎn)力布局的統(tǒng)籌安排缺乏全局觀，部分產(chǎn)業(yè)分布零散，在空間上還未形成強(qiáng)勁的、具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集群；二是傳統(tǒng)企業(yè)的創(chuàng)新能力和政府管理能力也受到了挑戰(zhàn)，項(xiàng)目準(zhǔn)入時(shí)對(duì)企業(yè)實(shí)力、用地規(guī)模需求缺少足夠的分析評(píng)估；三是有許多用地指標(biāo)因布局零散、不規(guī)則等，不能被有效利用，此外，歷史遺留問題的解決力度仍顯不足，用地粗放、布局零散的傳統(tǒng)企業(yè)用地仍然占據(jù)較多空間，這使得新項(xiàng)目選址難，落戶慢，制約了新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

圖3 4類行業(yè)低效宗地空間分布圖Fig.3 Spatial distribution of inef fi cient parcels in four industries

4 政策啟示

從研究結(jié)果可知，造成宗地高效低效差異的關(guān)鍵指標(biāo)主要是企業(yè)地均產(chǎn)出強(qiáng)度和地均稅收。在土地開發(fā)前期，政府可以嚴(yán)格管控行政辦公及生活設(shè)施用地占有率、建筑密度、工業(yè)區(qū)綠化率、綜合容積率等指標(biāo)，但土地審批后，如果沒有相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制，土地產(chǎn)出效益指標(biāo)和社會(huì)效益服務(wù)指標(biāo)仍然難于管控到位。因此，當(dāng)前對(duì)工業(yè)用地的管控重點(diǎn)是盡快建立工業(yè)用地宗地層面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將“土地產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益”和“社會(huì)服務(wù)效益”等指標(biāo)也納入管控范疇，及時(shí)更新工業(yè)用地集約節(jié)約利用及增效的現(xiàn)狀情況，加強(qiáng)工業(yè)用地供給后的實(shí)時(shí)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)效管理。

本文研究結(jié)果表明，不同行業(yè)受自身行業(yè)發(fā)展要求可能適用于不同的容積率標(biāo)準(zhǔn)，在指標(biāo)管控上當(dāng)前實(shí)行的是不同行業(yè)同樣的標(biāo)準(zhǔn)，但一刀切的做法很難實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的精細(xì)化管理，《節(jié)地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》中也提到“重新審核現(xiàn)行各類工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)”，宗地層面的行業(yè)均值和標(biāo)準(zhǔn)差代表行業(yè)內(nèi)和行業(yè)之間的平均水平和分布概率，可據(jù)此來進(jìn)行不同行業(yè)管控指標(biāo)的調(diào)整，為地方土地管理部門改善工作績(jī)效提供技術(shù)支撐。此外，同類型企業(yè)用地效用并不均衡，通過分解高效企業(yè)的用地指標(biāo)可用以指導(dǎo)同行業(yè)用地從低效向高效轉(zhuǎn)變。

工業(yè)用地宏觀層面評(píng)價(jià)為區(qū)域土地政策提供決策支撐，中觀層面評(píng)價(jià)可以服務(wù)于土地功能分區(qū)，微觀層面的貢獻(xiàn)在于可以較好地反映行業(yè)之間和行業(yè)內(nèi)部的差異，當(dāng)前的節(jié)地評(píng)價(jià)應(yīng)涵蓋宏觀、中觀和微觀 3 個(gè)層次，以適應(yīng)不同需求。區(qū)分不同行業(yè)，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)誤差“3σ”法則劃定的工業(yè)用地低效、一般利用、高效和極優(yōu)等不同區(qū)間，可以為“分類別、差別化工業(yè)用地退出機(jī)制”的建立提供重要參考和依據(jù)。

產(chǎn)業(yè)布局零散、用地指標(biāo)不規(guī)則、傳統(tǒng)企業(yè)創(chuàng)新不足、歷史遺留問題未有效解決、項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制不完善等是當(dāng)前低效用地形成的主要原因，因此，在項(xiàng)目準(zhǔn)入前對(duì)產(chǎn)業(yè)類別、項(xiàng)目類型、注冊(cè)資本和投資強(qiáng)度、項(xiàng)目產(chǎn)出、環(huán)境影響及資源節(jié)約等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將綜合評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目供地的位置、規(guī)模等因素相掛鉤，同時(shí)綜合考慮企業(yè)的供地方式，提高要素的集約利用水平，突破瓶頸制約，繼續(xù)加強(qiáng)“空間換地”，擺脫產(chǎn)業(yè)低端困境，倒逼企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)工業(yè)低效用地再開發(fā)的有效途徑。