張梓太 席 悅

（復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 211438）

隨著 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和自然資源資產(chǎn)國(guó)家管理體制改革在全國(guó)鋪開(kāi)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論爭(zhēng)議基本塵埃落定。接下來(lái)要解決的一個(gè)重要問(wèn)題是如何增強(qiáng)制度的現(xiàn)實(shí)可操作性，從而讓制度效果得到充分發(fā)揮。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的方式較為豐富，包括磋商、調(diào)解、仲裁和訴訟等多種形式。我國(guó)當(dāng)前很少使用調(diào)解、仲裁等糾紛處理手段，這不僅是一種結(jié)構(gòu)性的缺失，也產(chǎn)生了許多不利的現(xiàn)實(shí)影響，不少生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛得不到及時(shí)、恰當(dāng)?shù)奶幚?。因此，有必要體系化地重構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制，這既是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落地的關(guān)鍵舉措，也是強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)法治體系的重要一環(huán)。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決現(xiàn)狀

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)期間（2015年底—2017年底），各地方解決的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件共計(jì)23件，其中磋商解決11件，訴訟解決10件，行政手段解決1件，主動(dòng)賠償1件（見(jiàn)表1）。

從數(shù)量上看，案件總數(shù)并不多，但基本覆蓋了民事、刑事、行政等不同性質(zhì)的糾紛。盡管如此，不可否認(rèn)的是，試點(diǎn)期間所提起的案件數(shù)量遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。在環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)期間，案件總數(shù)超千件，與此相比，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件可謂少之又少。

從數(shù)額上看，試點(diǎn)案例標(biāo)的額最高的達(dá)2.5億元，最低的僅有5.4萬(wàn)元。標(biāo)的額是損害嚴(yán)重程度的一個(gè)側(cè)面反映。在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，往往僅鑒定評(píng)估費(fèi)用就價(jià)格不菲，更不用說(shuō)巨額的修復(fù)費(fèi)用。而在試點(diǎn)案件中，小額案件并不鮮見(jiàn)，由此可見(jiàn)，并非所有的試點(diǎn)案件都具備應(yīng)有的標(biāo)的規(guī)模。

我國(guó)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題嚴(yán)重，矛盾突出。但在試點(diǎn)期間，并沒(méi)有發(fā)生案件“井噴”的現(xiàn)象，相反，案件數(shù)量極少，標(biāo)的數(shù)額不高。這與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)钠惹行枨笫窍嚆５?。究其原因，這與目前糾紛解決機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺失不無(wú)關(guān)系?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》提出的“兩點(diǎn)一線”式的糾紛解決結(jié)構(gòu)顯然過(guò)于單薄，難以從時(shí)效性、保密性和執(zhí)行力方面為糾紛主體提供充分的選擇空間，當(dāng)事人不敢提、不會(huì)提訴求。因此，應(yīng)當(dāng)豐富糾紛解決方式，對(duì)糾紛解決機(jī)制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的完善。

表1 試點(diǎn)期間生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決情況

二、當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺失

（一）磋商前置的不足與改進(jìn)

2015年 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）提出磋商機(jī)制。2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）刪除了《試點(diǎn)方案》中“賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟”的表述，磋商成為訴訟的前置程序。磋商能夠提供一個(gè)平等對(duì)話的平臺(tái)，消解爭(zhēng)議，促成共識(shí)，但同時(shí)也存在一些不足。

1.效率問(wèn)題與時(shí)間限制

效率問(wèn)題是磋商類(lèi)解紛機(jī)制的通病。當(dāng)糾紛雙方都以減損對(duì)方利益為目的時(shí)，磋商往往難以達(dá)成一致，從而陷入無(wú)休止的拖延。典型案例如Lone Pine Landfill修復(fù)案。在新澤西州Lone Pine Landfill地塊的清理過(guò)程中，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署于1982年完成了該地塊的調(diào)查評(píng)估，并確定了總花費(fèi)約4000萬(wàn)美元的修復(fù)方案，隨后向多個(gè)潛在責(zé)任人發(fā)送了談判通知。但是，直到1988年，這些潛在責(zé)任人之間也沒(méi)有達(dá)成責(zé)任分擔(dān)協(xié)議，導(dǎo)致土地修復(fù)工作無(wú)法開(kāi)展。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署不得不向潛在責(zé)任人發(fā)出最后通牒，要求他們?cè)?989年5月15日之前達(dá)成協(xié)議，否則將執(zhí)行替代修復(fù)，然后通過(guò)訴訟索賠相關(guān)費(fèi)用。最后，潛在責(zé)任人通過(guò)仲裁的方式，確定了各自承擔(dān)的修復(fù)費(fèi)用。

針對(duì)拖延問(wèn)題，可以通過(guò)設(shè)立時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)控制。超過(guò)期限的，請(qǐng)求方可以終結(jié)磋商程序。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛往往涉及復(fù)雜的事實(shí)認(rèn)定，磋商可能難以達(dá)成共識(shí)。為了提高解紛效率，應(yīng)當(dāng)設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)和終止磋商的條件。

2.合意瑕疵、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與第三方介入

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的過(guò)程中，可能出現(xiàn)合意瑕疵和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。首先，在磋商中，磋商主體往往是地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。地方政府能夠通過(guò)行政許可等手段影響企業(yè)在本地的生產(chǎn)，而企業(yè)則能夠以重新選址來(lái)威脅當(dāng)?shù)卣?。?dāng)其中一方討價(jià)還價(jià)的能力更強(qiáng)，就會(huì)出現(xiàn)“強(qiáng)制合意”，被迫合意的一方往往會(huì)消極抵抗，導(dǎo)致執(zhí)行難。其次，在磋商中，如果政府的訴求損害社會(huì)公共利益，檢察院將提起行政公益訴訟。沒(méi)有第三方?jīng)Q斷機(jī)制，政府將直接承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，如此一來(lái)，政府便對(duì)磋商失去了熱情。

為了充分表達(dá)訴求，降低責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)事人往往更愿意請(qǐng)第三方來(lái)主持公道。例如，在“重慶騰博制藥科技股份有限公司高濃度廢水擅自?xún)A倒案”中，重慶市組建了由市環(huán)保局、生態(tài)環(huán)境專(zhuān)家、環(huán)境法專(zhuān)家和律師組成的磋商小組。另外，在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，解決方案往往由技術(shù)鑒定評(píng)估確定，討價(jià)還價(jià)也難以推卸責(zé)任，而訴諸規(guī)范程序，反而能提高訴求的正當(dāng)性。因此，強(qiáng)制磋商未必是合適之舉。

3.強(qiáng)制力欠缺與司法確認(rèn)

磋商是一種基于當(dāng)事人自愿的解紛機(jī)制，所以磋商的啟動(dòng)、協(xié)議的執(zhí)行都不具有強(qiáng)制性。為此，《改革方案》提出了兩個(gè)措施：一是磋商前置，在提起訴訟前強(qiáng)制磋商；二是司法確認(rèn)，經(jīng)司法確認(rèn)后，磋商協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力。但是，磋商協(xié)議是當(dāng)事人意思自治的結(jié)果，本質(zhì)上屬于民事合同，對(duì)民事合同進(jìn)行司法確認(rèn)，并沒(méi)有實(shí)定法上的依據(jù)。與此同時(shí)，《改革方案》提出了“應(yīng)賠盡賠”的要求，一方面貫徹“完全賠償”原則，另一方面限制利益讓步。但是，磋商是一種協(xié)商機(jī)制，通常需要作出妥協(xié)才能達(dá)成合意。禁止在磋商中讓步，限制了磋商的核心功能，磋商的效果將大打折扣。

（二）訴訟的不足與改進(jìn)

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可分為民事私益訴訟和民事公益訴訟兩大類(lèi)。另外，由于符合生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任構(gòu)成要件的行為，往往也是行政違法或環(huán)境犯罪行為，因此還包括行政附帶民事訴訟或刑事附帶民事訴訟。訴訟機(jī)制的權(quán)威性、規(guī)范性、強(qiáng)制性、終局性較強(qiáng)，但是通過(guò)訴訟解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛還存在一些問(wèn)題。

1.法官專(zhuān)業(yè)性限制與技術(shù)專(zhuān)家介入

目前，我國(guó)法官掌握的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)難以應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償是科學(xué)技術(shù)性非常強(qiáng)的新型糾紛，法官的知識(shí)結(jié)構(gòu)和審判經(jīng)驗(yàn)都需要一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程。以2017年12月審結(jié)的“重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴首旭環(huán)保公司藏金閣公司”一案為例：該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是損害結(jié)果及賠償金額的認(rèn)定，法庭辯論集中于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告結(jié)論的合理性。合議庭在要求鑒定專(zhuān)家出庭接受質(zhì)詢(xún)后，以鑒定機(jī)構(gòu)具有合法資質(zhì)且不違反程序規(guī)定為由，對(duì)鑒定評(píng)估報(bào)告予以完全采信。在司法審判中，處理此類(lèi)技術(shù)性較強(qiáng)的糾紛時(shí)，往往需要技術(shù)專(zhuān)家以專(zhuān)家輔助人的身份出庭說(shuō)明，以協(xié)助法官查明相關(guān)證據(jù)。以此可見(jiàn)，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，法官運(yùn)用法律知識(shí)和邏輯推理作出判斷的空間較小，技術(shù)專(zhuān)家的介入能夠很好地彌補(bǔ)法官相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的不足。

2.法院司法服務(wù)供給不足與司法專(zhuān)門(mén)化

當(dāng)前我國(guó)法院司法服務(wù)供給緊張，難以應(yīng)對(duì)不斷增加的環(huán)境資源類(lèi)案件。2014年，各級(jí)法院審結(jié)環(huán)境資源類(lèi)民事案件僅有3331件。2015年，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，并發(fā)布環(huán)境民事公益訴訟司法解釋?zhuān)?dāng)年環(huán)境資源類(lèi)民事案件數(shù)量猛增至7.8萬(wàn)件。2016年，案件數(shù)量又翻了一番，達(dá)到13.3萬(wàn)件。為了緩解法院審理環(huán)境資源類(lèi)案件的壓力，我國(guó)正在推行環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化。最高人民法院發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年4月，全國(guó)法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956個(gè)。不過(guò)，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化才剛剛起步，有環(huán)境法知識(shí)背景的司法人員并不多。

3.附帶民事訴訟的局限性與糾紛解決獨(dú)立化

如圖1所示，當(dāng)前環(huán)境犯罪的附帶民事訴訟數(shù)量極少。2012年到2017年間，我國(guó)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的一審刑事判決書(shū)年均超過(guò)1萬(wàn)份，但附帶民事訴訟判決書(shū)年均僅有40份左右。造成生態(tài)環(huán)境損害是環(huán)境犯罪的結(jié)果之一，附帶民事訴訟應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)大于當(dāng)前數(shù)量，產(chǎn)生差距的原因是多方面的：其一，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)體規(guī)則尚未確立，在附帶民事訴訟中難以操作；其二，刑事附帶民事訴訟適用于國(guó)家財(cái)產(chǎn)或集體財(cái)產(chǎn)遭受的損失，但是當(dāng)前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害是否屬于“財(cái)產(chǎn)”還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)；其三，刑事附帶民事訴訟必須遵循刑事訴訟規(guī)則。例如，刑事附帶民事訴訟的被告僅限于原訴被告人，且不允許缺席判決，如果連帶責(zé)任人不在案或不是共同被告，則無(wú)法追究連帶責(zé)任人的損害賠償責(zé)任。除此以外，我國(guó)《刑事訴訟法》第101條和第260條規(guī)定，如果被告無(wú)償付能力，法院可判決免除被告民事賠償責(zé)任。這顯然無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境損害賠償“應(yīng)賠盡賠”的要求。

圖1 破壞環(huán)境資源罪及附帶民事訴訟的數(shù)量及增長(zhǎng)趨勢(shì)（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)自中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)）

行政附帶民事訴訟的優(yōu)勢(shì)在于，可以由同一審判組織在同一程序中審查、認(rèn)定案件的事實(shí)和證據(jù)。在公益訴訟試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)成功提起了全國(guó)首例行政附帶民事環(huán)境公益訴訟。但是該案卻沒(méi)有要求被告修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。不僅如此，行政附帶民事訴訟中，需認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)可能與本訴不同，需要合議庭分開(kāi)處理，這種情況下，程序上的便宜性就消失了。

由此可見(jiàn)，刑事附帶民事訴訟的適用范圍無(wú)法包容生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，而行政附帶民事訴訟也受到法官知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的限制，兩者均無(wú)法較好地解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛。

綜上，磋商和訴訟都存在不足。表2列舉了磋商和訴訟的改進(jìn)的方式。除此之外，“兩點(diǎn)一線”的結(jié)構(gòu)過(guò)于單薄，應(yīng)當(dāng)在結(jié)構(gòu)上增加一種流程高效、具有強(qiáng)制執(zhí)行力、技術(shù)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的獨(dú)立解紛機(jī)制。

表2 當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的不足與改進(jìn)方式

三、國(guó)內(nèi)外生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決方式及其比較

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)募m紛解決方式

1.國(guó)外的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決方式及其比較

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛方式主要有磋商、仲裁、調(diào)解和訴訟四種。磋商，是一種由當(dāng)事人自行協(xié)商解決糾紛的方式。如美國(guó)《超級(jí)基金法》中規(guī)定的談判程序。仲裁，一般由糾紛當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議，將糾紛提交非司法機(jī)構(gòu)的第三方審理并作出對(duì)爭(zhēng)議各方均有約束力的決定。美國(guó)《超級(jí)基金法》就規(guī)定了小額仲裁程序，日本《公害糾紛處理法》也規(guī)定了仲裁程序。調(diào)解，是由第三方從中斡旋，促成當(dāng)事方達(dá)成合意的糾紛解決方式。日本的公害糾紛調(diào)解委員會(huì)就承擔(dān)這樣的職能，從1970年到2004年處理的770件公害糾紛中，調(diào)解結(jié)案的就有701件。訴訟，即通過(guò)法院的司法審判來(lái)解決糾紛，又分為兩類(lèi)：一類(lèi)是獨(dú)立訴訟，《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》和歐盟的《環(huán)境責(zé)任指令》主要采取這種方式；另一類(lèi)是對(duì)非訴訟糾紛解決程序進(jìn)行司法審查的救濟(jì)性訴訟，此類(lèi)訴訟在美國(guó)和日本較為多見(jiàn)。

如表3所示，磋商存在效率問(wèn)題，調(diào)解與磋商同質(zhì)且可能強(qiáng)制合意，訴訟則更適合作為救濟(jì)程序。仲裁最適合用來(lái)解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛。

表3 生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決方式及其比較

2.我國(guó)的環(huán)境糾紛解決方式及比較

我國(guó)解決環(huán)境糾紛的方式有人民調(diào)解、仲裁、環(huán)境信訪、行政調(diào)解等。環(huán)境信訪和行政調(diào)解不適合解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，因?yàn)樵谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，行政機(jī)關(guān)是糾紛當(dāng)事人，所以不宜再采用行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的糾紛解決方式。值得注意的是，人民調(diào)解和仲裁都可以解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，但是在流程高效性、執(zhí)行強(qiáng)制性、技術(shù)專(zhuān)業(yè)性方面，仲裁比人民調(diào)解更有優(yōu)勢(shì)。首先，人民調(diào)解的啟動(dòng)需經(jīng)雙方同意，在磋商中不能達(dá)成一致的，調(diào)解意義也不大。而在仲裁中，只要一方提起仲裁，另一方就必須回應(yīng)，一裁終局，更加高效。其次，人民調(diào)解協(xié)議需經(jīng)司法確認(rèn)才具有強(qiáng)制執(zhí)行力，而仲裁裁決與判決具有同等的法律效力，可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。再次，技術(shù)專(zhuān)家擔(dān)任人民調(diào)解員時(shí)沒(méi)有裁判權(quán)，而擔(dān)任仲裁員時(shí)有獨(dú)立裁判權(quán)。最后，與人民調(diào)解委員會(huì)相比，仲裁機(jī)構(gòu)既可以聘任技術(shù)專(zhuān)家為仲裁員，也可以成立專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，還可以進(jìn)行仲裁調(diào)解，功能上更加多元。

綜上，除了磋商和訴訟以外，未來(lái)我國(guó)還應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛仲裁制度，并靈活運(yùn)用仲裁調(diào)解和專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)制度。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.國(guó)外的生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁制度

當(dāng)前國(guó)外已經(jīng)通過(guò)仲裁成功地解決了一些生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛。例如，1980年美國(guó)頒布了《超級(jí)基金法》，旨在解決歷史遺留的污染土地修復(fù)問(wèn)題。該法允許通過(guò)仲裁來(lái)解決“小額”修復(fù)糾紛。仲裁程序不僅適用于環(huán)境保護(hù)署和潛在責(zé)任人之間的糾紛，也適用于潛在責(zé)任人之間的責(zé)任分配爭(zhēng)議。這是因?yàn)樨?zé)任人之間的費(fèi)用分?jǐn)傊饕婕皬?fù)雜的技術(shù)和科學(xué)事實(shí)，類(lèi)似于商業(yè)分歧，而不是政策、立法意圖或法定解釋的問(wèn)題。

1970年日本《公害糾紛處理法》確立了“居間調(diào)?！敝贫?，依靠當(dāng)事人之間的磋商或者縣知事、市長(zhǎng)個(gè)人的斡旋來(lái)解決糾紛，但實(shí)際效果并不理想。一些公害糾紛繞開(kāi)居間調(diào)停，直接訴至法院，形成了費(fèi)時(shí)花錢(qián)的長(zhǎng)期訴訟。所以，1972年日本《公害等調(diào)整委員會(huì)設(shè)置法》確立了由公害等調(diào)整委員會(huì)專(zhuān)屬管轄的公害糾紛裁定制度。有日本學(xué)者認(rèn)為，日本公害調(diào)整委員會(huì)的裁定屬于廣義仲裁，因?yàn)椴枚ê椭俨枚际怯删哂泄矊傩缘牡谌讲槊髡嫦嗖⒆鞒龇膳袛嗟某绦?，在這一點(diǎn)上，裁定與仲裁沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。

1994年，國(guó)際生態(tài)仲裁和調(diào)解法院在墨西哥成立，來(lái)自24個(gè)國(guó)家的29名國(guó)際生態(tài)法專(zhuān)家擔(dān)任法官，受理范圍包括相當(dāng)廣泛的生態(tài)爭(zhēng)端。1995年，海牙國(guó)際仲裁法庭通過(guò)仲裁解決了多瑙河水爭(zhēng)端，是國(guó)際首例生態(tài)環(huán)境仲裁案。2001年10月，在巴西里約熱內(nèi)盧成立了全球首家環(huán)境仲裁院，仲裁庭由各類(lèi)專(zhuān)家組成。

2.我國(guó)的環(huán)境仲裁制度

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚在形成階段，沒(méi)有相關(guān)的仲裁制度。但是，我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)80年代起，就在環(huán)境糾紛仲裁方面展開(kāi)了探索。早在1980年，蘇州市環(huán)保局就試行了《環(huán)境保護(hù)仲裁條例》。1981年的蘇州電器廠廢水污染案和1986年的上海普陀區(qū)大氣污染案則是環(huán)境仲裁的成功應(yīng)用。2004年，《中國(guó)海事仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則》正式將海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋環(huán)境污染爭(zhēng)議納入受案范圍。2007年，江蘇省東臺(tái)市設(shè)立了國(guó)內(nèi)首家環(huán)境糾紛仲裁庭，成立了東臺(tái)市環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì)，出臺(tái)了《東臺(tái)市環(huán)境糾紛仲裁暫行辦法》，并成功解決了一些“老大難”糾紛。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制重構(gòu)

（一）確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁制度

仲裁是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的最優(yōu)選擇。但是，將仲裁移植到生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中，還面臨一些理論和實(shí)踐上的疑問(wèn)，需要完成幾方面工作來(lái)調(diào)整和預(yù)防。

1.解釋生態(tài)環(huán)境損害的可仲裁性

可仲裁性是指爭(zhēng)議事項(xiàng)可以通過(guò)仲裁的方式解決。如果某事項(xiàng)不具有可仲裁性，就不能通過(guò)仲裁來(lái)解決糾紛。有必要探討主體地位和權(quán)益屬性，以解釋生態(tài)環(huán)境損害糾紛的可仲裁性。

主體地位方面，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償以損害填補(bǔ)為規(guī)范目的，是行政責(zé)任和刑事責(zé)任的補(bǔ)充，因此具有民事糾紛的特點(diǎn)。政府的索賠行為，并沒(méi)有行使行政管理職能，不是具體行政行為。在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，應(yīng)當(dāng)將政府和企業(yè)視為平等的民事主體，符合《仲裁法》對(duì)主體的規(guī)定。

權(quán)益屬性方面，生態(tài)學(xué)方法能夠?qū)⑸鷳B(tài)系統(tǒng)的“功能損害”轉(zhuǎn)化為“價(jià)值利益”，從而將生態(tài)環(huán)境損害解釋為“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。例如，Costanza等對(duì)全球16個(gè)生物地理群落地帶的17種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行了估價(jià)，2001年開(kāi)展的聯(lián)合國(guó) “千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估”確立了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估的基本方法和評(píng)估框架。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛具有可仲裁性。

仲裁的適用范圍并不當(dāng)然地局限于平等主體之間的合同或其他財(cái)產(chǎn)糾紛。實(shí)際上，從國(guó)外的立法例來(lái)看，對(duì)可仲裁的事項(xiàng)并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定?！都~約公約》雖然承認(rèn)了“不可仲裁事項(xiàng)”的概念，但并未給出準(zhǔn)確定義?！秶?guó)際商事仲裁示范法》第7條第1款規(guī)定，仲裁適用于契約性或非契約性法律關(guān)系上的爭(zhēng)議，仲裁的適用范圍并不局限于“商事”或“合同”爭(zhēng)議。

綜上，不論是在理論上還是實(shí)定法上，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛都是可仲裁的。即使在某些細(xì)節(jié)上還存在一些爭(zhēng)議，但是我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)仲裁的好處，將研究的重點(diǎn)放在仲裁的功能上，而不是囿于可仲裁事項(xiàng)的規(guī)定。

2.引導(dǎo)仲裁合意

要將仲裁引入生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決，還要防范仲裁合意困難，引導(dǎo)人們選擇仲裁來(lái)解決糾紛。仲裁合意困難的原因在于兩方面：一方面，仲裁程序更加簡(jiǎn)易，且一般采用“一裁終局”制，與訴訟的“兩審終審”制相比，雙方討價(jià)還價(jià)和辯論的過(guò)程更短，這種情況下，仲裁裁決的強(qiáng)制執(zhí)行力反而讓當(dāng)事者感到不安；另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛往往是事后形成仲裁協(xié)議，與事前形成仲裁協(xié)議不同，仲裁的契約性被削弱了。失去了事前同意這一緩沖機(jī)制，當(dāng)事人往往更不愿意簽訂仲裁協(xié)議。

要引導(dǎo)仲裁合意，可以從仲裁合意取得和方案承認(rèn)兩方面入手。仲裁合意取得方面，可以采用標(biāo)準(zhǔn)約款或接受單方面仲裁合意。仲裁方案承認(rèn)方面，可以減弱仲裁裁決的強(qiáng)制性、約束性以換取仲裁合意。實(shí)際運(yùn)用中，還是應(yīng)當(dāng)遵循我國(guó)仲裁裁決的既判力規(guī)則，對(duì)削弱生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁裁決效力，應(yīng)持審慎的保留態(tài)度。因此，仲裁合意困難，更適合通過(guò)削弱仲裁合意來(lái)解決，即將仲裁作為訴訟的前置程序。

3.建立專(zhuān)門(mén)的仲裁機(jī)構(gòu)

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境仲裁的經(jīng)驗(yàn)較少，且生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁也不同于傳統(tǒng)的民商事仲裁和勞動(dòng)仲裁，在制度推行初期就建立專(zhuān)門(mén)的仲裁機(jī)構(gòu)可行性不高，因此可以考慮臨時(shí)仲裁。事實(shí)上，在我國(guó)的商事仲裁歷史中，臨時(shí)仲裁從未被立法機(jī)關(guān)所確認(rèn)。從2016年起，我國(guó)開(kāi)始在自貿(mào)區(qū)內(nèi)推行“三特定”的臨時(shí)仲裁試點(diǎn)。盡管如此，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償臨時(shí)仲裁的具體可行性還有待進(jìn)一步考證。

實(shí)際上，建立全國(guó)性的生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)并不是天方夜譚。隨著仲裁的功能被社會(huì)所廣泛認(rèn)識(shí)和接受，仲裁的應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大，不同領(lǐng)域的全國(guó)性仲裁機(jī)構(gòu)也逐步建立。2018年5月，我國(guó)建立了全國(guó)首家專(zhuān)業(yè)計(jì)量仲裁機(jī)構(gòu)——中國(guó)海事仲裁委員會(huì)計(jì)量爭(zhēng)議仲裁中心。因此，建立全國(guó)性的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛仲裁機(jī)構(gòu)也值得期待。在當(dāng)前的過(guò)渡階段，由于仲裁沒(méi)有地域管轄和級(jí)別管轄的限制，可以考慮成立生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛巡回仲裁庭，以提供必需的仲裁服務(wù)。

4.認(rèn)定技術(shù)專(zhuān)家的仲裁員資格

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹俨猛?yīng)由法律人士和技術(shù)專(zhuān)家共同組成。我國(guó)《仲裁法》第13條規(guī)定，仲裁員一般由具有一定從業(yè)年限的法律人士擔(dān)任。但在生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁中，應(yīng)當(dāng)允許技術(shù)專(zhuān)家擔(dān)任仲裁員，并建立配套的全國(guó)資質(zhì)認(rèn)證制度。在過(guò)渡時(shí)期，可以組建專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)。仲裁庭應(yīng)采取合議制，并可以依據(jù)糾紛標(biāo)的額的數(shù)量設(shè)定仲裁庭組成數(shù)量的下限。仲裁員的選任規(guī)則，可以參照現(xiàn)行的民商事仲裁的相關(guān)規(guī)則。

5.靈活運(yùn)用仲裁調(diào)解

仲裁調(diào)解（包括和解，下同）是我國(guó)的特色制度。不論是否有仲裁協(xié)議，都可以進(jìn)行仲裁調(diào)解。在有仲裁協(xié)議的情況下，當(dāng)事人可以自愿達(dá)成和解或接受仲裁庭調(diào)解。在不存在仲裁協(xié)議的情況下，當(dāng)事人可以請(qǐng)求仲裁庭調(diào)解。法院立案前，可依職權(quán)或當(dāng)事人申請(qǐng)，委派仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)解。法院立案后，經(jīng)當(dāng)事人同意或確有必要的，可以委托仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)解。

綜上，不論是基于仲裁協(xié)議還是法院委派或委托，都可以進(jìn)行仲裁調(diào)解。仲裁調(diào)解是貫通當(dāng)事人合意、仲裁和訴訟的糾紛解決方式。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)制，靈活運(yùn)用仲裁調(diào)解，可以在一定程度上減輕磋商和訴訟的壓力。

（二）仲裁與磋商、訴訟的關(guān)系

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害仲裁機(jī)制以后，為了避免磋商、仲裁和訴訟三種方式在適用中出現(xiàn)重疊，要調(diào)整三者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)糾紛解決方式的整體銜接。

首先，取消磋商前置，并進(jìn)行時(shí)間限制。一旦磋商陷入僵局，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止磋商，進(jìn)入下一個(gè)糾紛解決程序。其次，保留訴訟機(jī)制，提高訴訟門(mén)檻。鑒于我國(guó)司法服務(wù)供給能力的有限性，應(yīng)當(dāng)盡量引導(dǎo)糾紛通過(guò)仲裁的方式得到解決。訴訟門(mén)檻可以通過(guò)確立仲裁前置程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)提高訴訟費(fèi)用或是由敗訴方承擔(dān)費(fèi)用等訴訟成本轉(zhuǎn)嫁的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

綜上，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)形成磋商先行、仲裁為主、訴訟救濟(jì)的階層化體系。大部分生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛應(yīng)當(dāng)通過(guò)仲裁的方式解決。這是社會(huì)成本最低、解紛效率最高、解紛效果最好、主體滿(mǎn)意度最優(yōu)的制度安排。

結(jié) 語(yǔ)

建立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁制度，還面臨幾個(gè)問(wèn)題：一是當(dāng)仲裁主體涉外時(shí)，能否約定由國(guó)外仲裁機(jī)構(gòu)管轄；二是國(guó)外仲裁裁決能否在中國(guó)承認(rèn)和執(zhí)行。國(guó)外仲裁裁決只有屬于我國(guó)《仲裁法》規(guī)定的可仲裁范圍的，才能被承認(rèn)和執(zhí)行。我國(guó)目前正處在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，高能耗、高污染的企業(yè)，或升級(jí)，或轉(zhuǎn)移。在我國(guó)承認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害的可仲裁性后，如果中國(guó)公司在國(guó)外接受了仲裁裁決，且需要執(zhí)行國(guó)內(nèi)財(cái)產(chǎn)時(shí)，我國(guó)法院還能否以爭(zhēng)議事項(xiàng)不可仲裁為由而拒絕承認(rèn)和執(zhí)行？值得進(jìn)一步深入探討。