畢昱文

摘 要：北洋政府時期，引岸專商制仍為當時主要鹽制。“善后大借款”后，鹽務(wù)稽核總所總辦丁恩來到中國，為了保障債權(quán)國的利益，決定對窳敗不堪的中國鹽政進行改革。他主張和推動確定了鹽務(wù)稽核所系統(tǒng)在中國鹽政系統(tǒng)中的絕對領(lǐng)導(dǎo)與控制地位，并對中國廣大鹽區(qū)進行了調(diào)研。在此基礎(chǔ)之上，他循序漸進地對中國鹽政進行了改革。但是，鑒于中國當時處于轉(zhuǎn)型期的社會特征及引岸專商制存在的物質(zhì)生態(tài)和制度生態(tài)沒有發(fā)生根本性的變化，丁恩的改革在一些鹽業(yè)管理細節(jié)上取得了成功，但終究沒有能夠從根本上廢除引岸專商制。

關(guān)鍵詞：丁恩；鹽務(wù)稽核所；鹽務(wù)改革 中圖分類號：K26

文獻標識碼：A 文章編號：1003—9864（2018）03—0044—10

引岸專商制作為清代至民國初期的主要鹽制，樹大根深，利廣壑深，積弊厚重。正如鹽務(wù)專家景夲白所言：“自宋蔡京首創(chuàng)引制，元明承之，于清為烈。千余年來，積弊相因，非務(wù)賢相名臣欲思改革，無如金錢萬能，食弊者眾。雖有善者亦未如之何。已明末大儒如李雯、顧亭林未嘗不痛切陳詞，其立論要點不外‘就場征稅、任其所之八字，而攻擊之者則謂若果任其所之，則天下皆私鹽，一若引界一廢，則鹽稅無從征收；專商一去，則邊省勢將食淡。以此兩點為引商最大護符。故政府雖明知引制之弊，而不敢輕易改革。引商得以世其業(yè)?！雹?歷代至民國時期有識之士多欲對鹽制進行改革，然困難重重，阻力重重。

一、丁恩鹽務(wù)改革前的機構(gòu)整頓及調(diào)研

（一）丁恩鹽務(wù)改革前的中國鹽政情況

太平天國運動發(fā)生后，清政府為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，命令各督撫自行籌建軍隊參與鎮(zhèn)壓戰(zhàn)爭。為了解決軍隊籌建的軍費問題，清政府允許地方政府截留鹽稅及開征鹽厘、雜稅等。再加上自道光年間以來，地方督撫兼有管理鹽政的職責(zé)，鹽政機構(gòu)設(shè)置、人員任免等權(quán)力均由地方督撫掌控，使得地方鹽務(wù)管理人員的數(shù)目越來越冗多，機構(gòu)層層重疊，人浮于事，辦事效率低下。最重要的是，地方督撫截留鹽稅收入，鹽課稅制、稅率混亂不堪，財權(quán)分散于各地方政府手中。光緒帝和宣統(tǒng)帝都試圖將鹽稅等收入財權(quán)收歸中央，但均歸于失敗。

?民國肇興，仍然承襲清朝引岸專商制。承清之弊，再加上社會動蕩，各省各自為政，統(tǒng)系紊亂，鹽政綱情疲敝，官引不興，梟販活躍。至1913年，“鹽政腐敗，已至極點”②，被人譏為“有鹽無政”。面對鹽政窳敗情況，對鹽務(wù)進行改革和整頓已成為各省及各界人士的共識，改革鹽政成為眾望所歸?！吧坪蟠蠼杩睢焙贤Ш?，外國銀行團為保證借款本息的償付，希望中國改革鹽政。北洋政府也希望借外人之力將各省各自為政、截留把持的鹽稅收歸中央，從而強化中央對地方財稅的有效控制。財政總長周學(xué)熙曾說：“不將稽核權(quán)授諸外人，各省鹽稅決不能歸諸中央?！雹?當時袁世凱已鎮(zhèn)壓了南方的二次革命，國內(nèi)政局出現(xiàn)了暫時統(tǒng)一，中央集權(quán)重新建立。這為鹽政改革、整頓奠定了政治基礎(chǔ)。

（二）丁恩鹽務(wù)改革前整頓鹽務(wù)管理機構(gòu)

丁恩整頓鹽務(wù)管理機構(gòu)并不是為了革除中國鹽政弊端來解決中國鹽政坑害民眾的問題，而是要保障五國銀行團的借貸收益及鹽稅收入。但是，客觀上，丁恩建立的運轉(zhuǎn)高效的鹽政管理系統(tǒng)卻有利于其后來主張的中國鹽政改革。從丁恩所進行的改革來看，最大的成就是建立稽核所機構(gòu)和改革鹽稅征收制度兩個方面，對后世影響也最大。

丁恩于1913年6月來華后，極力要挾中國政府擴大稽核所和洋員的各項權(quán)力。他的意見得到了各國公使和銀行團的支持。重重壓力下，北洋政府于1914年2月9日頒布的《鹽務(wù)署稽核總所章程》規(guī)定，稽核總所總辦應(yīng)兼任鹽務(wù)署長，會辦應(yīng)兼任鹽務(wù)署顧問，總會辦意見不同時，由財政總長核奪，從而使洋會辦升為中國鹽務(wù)的最高長官。這樣，稽核總所不再隸屬于鹽務(wù)署，而是隸屬于財政部的獨立機構(gòu)，有自己獨立的經(jīng)費和人事任免權(quán)，與鹽務(wù)署成為財政部下屬的兩個平行機構(gòu)，成為全國最高鹽務(wù)機關(guān)。在各地稽核分所，《鹽務(wù)稽核分所章程》規(guī)定，分所內(nèi)經(jīng)、協(xié)理等級職權(quán)平等。中國鹽政管理逐步形成了由鹽務(wù)稽核總所和稽核分所為主導(dǎo)來進行監(jiān)督、控制的體制。這對其各項財務(wù)治理政策的推行，起到了合法性基礎(chǔ)的作用，是各項措施得以順利推行的制度性保證因素。

鹽務(wù)稽核所有自己獨立的管理、運行系統(tǒng)。與中國傳統(tǒng)鹽務(wù)管理機構(gòu)不同，稽核所形成了“稽核總所——稽核分所——稽核支所”的獨立直屬管理體系。依照《鹽務(wù)署稽核總所章程》規(guī)定：“該華總辦洋會辦專任監(jiān)理發(fā)給引票、匯編各項收入之報告及表冊各事?！雹?稽核所主管稅收、放鹽等事務(wù)；鹽務(wù)署負責(zé)產(chǎn)制、運銷、緝私等事務(wù)。稽核系統(tǒng)與地方行政機關(guān)、官員沒有隸屬關(guān)系，不會受到地方官吏和傳統(tǒng)體制掣肘與干預(yù)，可保證其具有西方財務(wù)管理思想的措施得以順利推行。同時，稽核所有一套高效、嚴格、制度化的人事管理制度，保證了職員能勤勉、嚴格、廉潔地工作。這是稽核所的各項措施得以全面推行的內(nèi)在因素。

鹽務(wù)稽核所是在中國傳統(tǒng)鹽業(yè)遭到西方國家資本輸出侵略后被動應(yīng)對變局的產(chǎn)物。在中國傳統(tǒng)制度體系與西方資本主義制度體系發(fā)生沖突后，代表著先進與強權(quán)的西方國家為了搶占新的市場，將中國傳統(tǒng)制度體系撕裂，強行植入自己的管理體制與派出機構(gòu)。為了鞏固統(tǒng)治，北京政府只能被動地、非自主性地作出適應(yīng)性調(diào)整，配合外國資本對本國傳統(tǒng)制度體系進行整合與重塑。鹽務(wù)稽核所的出現(xiàn)與存在，標志著中國半殖民地、半封建社會形態(tài)開始逐漸深入到中國社會的肌理。

（三）丁恩鹽務(wù)改革前的調(diào)研

丁恩改革之前，張謇倡導(dǎo)的鹽務(wù)改革方案由于周學(xué)熙等的阻撓沒能施行，引岸專商制仍然是中國鹽業(yè)的主要運銷制度?！吧坪蟠蠼杩睢焙?，周學(xué)熙等守舊派希望可以通過洋人的干涉來保住專商制和引票，所以，在借款合同內(nèi)有引票須洋員簽字的內(nèi)容。可見，引岸專商制保守勢力當時還很雄厚。

鑒于當時引岸專商制弊端叢生，民眾要求改革的呼聲異常高漲。當時主張鹽業(yè)改革的意見主要有以下幾種：1912年張謇發(fā)表《改革全國鹽政意見書》，主張實行“就場官專賣制”；田桐氏主張無稅論，廢除鹽稅；還有人主張鹽業(yè)國營論；丁恩則主張廢除引岸專商制，實行就場征稅、自由貿(mào)易政策。

丁恩到達中國后，為了對中國各大鹽場的產(chǎn)運銷形勢形成認識，他不辭勞苦，歷盡艱辛，從1913年7月起至1915年3月，帶著繆秋杰等助理人員，從考察長蘆鹽場開始，幾乎跑遍了包括東三省、山東、上海、廣東、福建、兩淮、云南、四川、陜甘等各地的大鹽場。每到一處，丁恩對各鹽場鹽的產(chǎn)、運、銷、存放等，詳如各鹽場引額引量、引岸、運鹽運道、鹽款收支、鹽硝專賣、稅課、鹽坨建設(shè)、鹽商、鹽業(yè)管理等均進行了詳細考察。他每考察一處，即寫出調(diào)查情況及對該鹽區(qū)的改革意見書，上報財政部與鹽務(wù)署。

經(jīng)過調(diào)查，丁恩發(fā)現(xiàn)中國各鹽區(qū)復(fù)雜的情況。比如在東三省，當時由張謇等改革派認為的“中國鹽法最善”的鹽區(qū)，“奉天所行之鹽斤自由貿(mào)易制度及吉黑兩省之官收官運官銷甚為妥善，確能征收巨款”①。實行自由貿(mào)易，“無論何人將鹽價交于制鹽灶戶并向收稅局照章繳稅，即準由場購鹽。唯除灶戶外其他售鹽者皆須領(lǐng)有躉買執(zhí)照為憑。”② 但是，也存在大量腐敗或者黑幕，比如鹽斤運銷過程中的多次征收稽征稅，各分局還對經(jīng)過之鹽征收規(guī)費等。1913年夏天，鹽運使曾請政府撥付官專賣費用245萬余元，而每年獲利不足50萬元。通過對長蘆鹽場的調(diào)研，丁恩意識到必須廢除引岸專商制：“欲知鹽政之良窳，如何當質(zhì)諸下列之兩證：一、國家收入鹽款之數(shù)；二、國民購鹽之價。以二者證長蘆鹽政無足可言。國家收入之款既征，出售零鹽之價復(fù)巨。若思整頓，急宜廢引法于銷購蘆鹽之地域，設(shè)法大加推廣，使歸商專賣者，不得為所欲為?！雹?丁恩通過對兩浙鹽場的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“兩浙鹽務(wù)當日極為紛亂難治，其原因半由運輸困難，缺乏天然貿(mào)易孔道，半由鹽場散漫，民風(fēng)強悍”④。他通過對實行官專賣的福建鹽場的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在林炳章任鹽運使期間，其解交鹽稅收入僅僅2萬元，而一次預(yù)支經(jīng)費就達75萬元。由此，丁恩發(fā)現(xiàn)中國鹽政之紛繁復(fù)雜：一方面他發(fā)現(xiàn)了引岸專商制帶來的嚴重弊端，主張必須廢除舊鹽制；另一方面，他也意識到對各鹽場均推行就場征稅、自由貿(mào)易的不可行性。他對自己剛?cè)胫袊鴷r，試圖把印度治鹽經(jīng)驗用于中國的想法進行了調(diào)整，要在鹽業(yè)狀況復(fù)雜的中國進行改革，必須做出合適的妥協(xié)與迂回。

二、丁恩鹽務(wù)改革主張及推行

（一）初到中國時，主張劃一稅率、就場征稅

丁恩剛到中國時，主張實行就場征稅、自由貿(mào)易政策。1913年6月24日，他在呈財政總長的條陳中提到：“所有征收鹽稅各國大半采用官制官銷政策，以售鹽所獲之利潤為實收之稅款。中國倡議改革人士皆以此項辦法為目標，而印度鹽稅制度則與此項政策大異。其重點系在產(chǎn)區(qū)管理場產(chǎn)，或在沿海港口管理鹽斤。對于本地鹽斤于其未由鹽場或政府指定鹽坨起運以前直接征稅一次，對于入口鹽斤于其未由船或海關(guān)鹽棧起運以前直接征稅一次。征稅后，政府即不再加干涉，蓋以競爭愈烈鹽價愈低為宗旨也?！雹?丁恩提出這個建議后，北洋政府即令各鹽業(yè)顧問盡快加以討論。當時丁恩等拿出印度實現(xiàn)自由貿(mào)易后，官鹽逐年增加及政府鹽稅收入也正比例增加的統(tǒng)計表來向當局展示改革的必要性。北洋政府財政困窘，看到實行自由貿(mào)易可以增加鹽稅收入，頗覺有利，遂于1913年12月24日公布《鹽稅條例》。

《鹽稅條例》內(nèi)容主旨是實行一次征稅政策，為了征稅，規(guī)定各鹽區(qū)的稅率，并統(tǒng)一度量衡，統(tǒng)一使用司馬秤等。在改革之前，“而一縣內(nèi)不止一鹽商，如人民可以自由選擇，引商即不能壟斷，于是借輕稅鹽入重稅地，亦是私鹽之解釋。勾通官吏，故意將稅率紊亂，參差不齊，使一縣之內(nèi)有數(shù)種稅率。東鄉(xiāng)之民只準食甲商之鹽，而西鄉(xiāng)之鹽一入東鄉(xiāng)，即指為越界私鹽，可以沒收重罰。故清初鹽稅每百斤二錢，全國幾乎一律，降至清末，鹽商愈分裂，稅率愈參差，如兩浙多至百余中等，山東多至六百余等，長蘆亦多至數(shù)百等。國家何必紊亂其稅率？無非為保護引商個人之引地，而人民每年因此破家亡身者不計也。”② 丁恩為推行《鹽稅條例》，把中國產(chǎn)鹽銷鹽區(qū)域劃分為兩大區(qū)域，以淮河為界，“北區(qū)”包括奉天、長蘆、河?xùn)|、山東、陜甘及淮北等區(qū)域，“南區(qū)”包括淮南、兩浙、福建、兩廣、四川、云南、揚子四岸等區(qū)域，并聲明此條例為暫時條例，待鹽法公布時廢止?；怂闪⒑笫紫茸龅木褪墙y(tǒng)一稅率，一省之內(nèi)只允許有一種稅率。丁恩知道：“此項辦法極關(guān)重要，但僅與政府有益而已。至于運銷各重要問題仍完全照舊辦理，故人民仍收專商之剝削也?！雹?/p>

《鹽稅條例》公布后，效果幾乎被引商通過賄賂官員、強迫百姓購買等方法消融于無形。“至民國八九年間，從前二三千等之稅率已漸趨統(tǒng)一。全國計之不過數(shù)十等稅率?！雹?稅率統(tǒng)一了，但引商仍然賄賂官吏。稅率雖然劃一，但仍強迫人民在自己引地內(nèi)購買食鹽，所以劃一稅率措施效果不彰。

（二）全面調(diào)查后，主張因地制宜、漸次推進改革

鑒于引岸專商制的危害，丁恩主張將其廢除。他認為，實行該制，就等于政府把行政權(quán)讓渡給鹽商，政府的鹽斤定價可使鹽商獲取厚利，因為壟斷經(jīng)營，缺乏競爭，鹽商可以對百姓為所欲為，沒有了守信經(jīng)營及改善鹽質(zhì)的主動性。所以，其嚴重阻礙了鹽業(yè)的發(fā)展。1913年12月丁恩上書鹽務(wù)署署長張弧，要求廢除引岸專商制。張弧表示贊同，但表示春運已完，存鹽必多，應(yīng)延遲至次年7月1日后再議。丁恩也表示贊同。

就是對于這樣一個只有提法、沒有付諸于行動的方案，引商大為驚恐，遂四處活動，一面呈文財政部及總統(tǒng)府，一面籌集巨款來保護引權(quán)。引商在天津《大公報》等報紙上發(fā)表言論：“政府如將引權(quán)收回，鹽務(wù)利益將隨東西洋之水長流，一去而不復(fù)返矣?！彼麄冞€造謠說，“此種荒謬之條例陳實欲招徠外國有力資本家假借華人名義經(jīng)營鹽業(yè)，而華商將淘汰”⑤ 等。張弧鑒于巨大壓力，提議將長蘆引岸共計63縣（后增至74縣）于1914年7月1日起先試行自由貿(mào)易，以后按年抽簽決定取消引岸。長蘆引商激烈反對，認為自由貿(mào)易會造成鹽價走低侵蝕引岸，并會引起硝土鹽泛濫。財政部見此情景，于1914年6月2日召開財政會議，認為應(yīng)采取折衷辦法，即直豫兩省鹽商，由地方官或者鹽務(wù)署審查，為真正沒有洋人股份的商人發(fā)給審查證券，準許其照章納稅購鹽運銷直豫兩省，其縣份及鹽斤數(shù)量都不受限制。所有引商及其鹽店伙計子侄都可承領(lǐng)此券。

1915年，丁恩派副會辦斯泰勞到天津調(diào)查蘆鹽運銷辦法。斯泰勞經(jīng)查發(fā)現(xiàn)，長利公司只放款給運商，并不直接銷鹽而坐獲厚利。同時，丁恩還派總所華洋高級人員到直豫各地調(diào)查銷鹽情況，發(fā)現(xiàn)短斤少兩、攙砂和泥現(xiàn)象并沒減少。同年4月丁恩建議鹽務(wù)署即將所發(fā)販鹽特許證券取消，他說：“現(xiàn)在名為自由貿(mào)易之法，完全失敗?！彼€建議，長蘆引岸74縣殷實商人在納稅后可以自由購鹽售鹽。但張弧認為，應(yīng)暫緩置議，不能施以猛烈改革。后龔心湛、周學(xué)熙相繼出任財政總長。周學(xué)熙將開放61縣計劃取消，改由蘆綱商人共同承運，名為“蘆綱公運”。至此，長蘆鹽務(wù)先行試點的改革徹底失敗了。

面對改革的巨大阻力，丁恩意識到中國鹽政的復(fù)雜情況，決定對鹽區(qū)進行全面調(diào)研后再討論鹽制改革問題，期限為三年。

1915年，丁恩到四川調(diào)研。自民國成立后，四川鹽業(yè)商運官運均被取消，采取自由貿(mào)易制度。四川鹽運使晏安瀾組織18家運鹽公司運鹽銷售。3月，丁恩建議將已行自由貿(mào)易辦法予以維持。財政部命令四川繼續(xù)推行公司銷售鹽制，并保證鹽稅收入。四川運使答應(yīng)試辦。在此期間，云南發(fā)生護法運動，局勢動蕩，試辦失敗。丁恩主張取消公司，而推行真正的自由運銷政策。鹽務(wù)署答應(yīng)取消公司，但原來的引岸繼續(xù)保留。

（三）全面調(diào)研后，對鹽業(yè)管理諸環(huán)節(jié)的改革

第一，鹽斤儲存。中國原來各地鹽場分散于海濱及各地鹽井附近，制成的鹽斤散漫堆放。鹽場漫無邊際，鹽斤的儲存也雜亂無章，這樣不僅不利于鹽斤的衛(wèi)生，更不利于鹽斤的管理，是“場私”不絕于縷的主要根源所在。丁恩采取將荒廢之鹽灘封閉的措施。1913年11月起長蘆鹽區(qū)首先建立鹽坨儲存鹽斤，并將此辦法推廣到山東、淮北、兩浙、福建等地。

第二，鹽斤銷售。首先，丁恩主張劃一幣制。民國初年，各鹽區(qū)所用貨幣極其不統(tǒng)一?！伴L蘆、山東征收銀兩，兩浙征收銀元，東三省征收小洋，廣東征收銀元、小洋，河?xùn)|征收銀兩、銀元，兩淮征收銀兩、制錢，福建征收銀兩、銀元與制錢。又如廣東，湖南，東三省三區(qū)地方發(fā)行之跌價紙幣及軍用票，繳稅亦皆照收，而以四川為最復(fù)雜，四川向用期票、紅票、軍票、制錢四種繳稅。各區(qū)所收課稅大都奇零，小數(shù)常達7位以下?！雹?1913年12月頒布的《鹽稅條例》規(guī)定，必須以銀元為單位。

其次，丁恩要求統(tǒng)一權(quán)衡。民國初期，中國鹽稅都是按照重量來征收，所以權(quán)量對于稅收非常重要。但民國初年中國各鹽區(qū)權(quán)量都不一樣?！伴L蘆用庫平秤，每擔(dān)合英權(quán)1311/9磅，山東本地秤每擔(dān)合1331/3磅，兩淮用壩秤，每擔(dān)合152.5磅，鄂岸用庫秤，每擔(dān)合1361/4磅，湘岸用道秤，每擔(dān)合137.14磅，贛省用西官秤，每擔(dān)合137.625磅，皖岸用漕零三秤，每擔(dān)合137.14磅，兩浙本地秤，每擔(dān)合150磅，福建在場買鹽用洪華秤，每擔(dān)合136磅，在市售鹽用天平秤，每擔(dān)合129磅，滇省本地秤，每擔(dān)合1702/3磅。”②

依據(jù)鹽稅條例，全國統(tǒng)一改用司馬秤。

第三，對各鹽場財務(wù)管理進行系統(tǒng)的改革。為了鹽稅的有效征收，丁恩還對各鹽場財務(wù)管理辦法進行了改革。以長蘆緝私營財務(wù)管理為例，在鹽務(wù)稽核總所和長蘆稽核分所成立之前，長蘆緝私營經(jīng)費為長蘆鹽務(wù)各機構(gòu)經(jīng)費開支中的最大宗。緝私營官兵的薪俸開支水平在當時是比較高的，年終津貼、旅費、雜費等基本上是隨報隨銷，并無稽查、審核辦法；軍服、槍支彈藥按緝私營所報官兵數(shù)目發(fā)放；房屋維修、船艦維修費用基本上也是按緝私營所報額數(shù)支付；對緝獲私鹽變價，長蘆運使根本不知道緝私營每年所獲私鹽數(shù)目，更遑論其變價額數(shù)。緝私營上報長蘆運署的賬目，也一般只是造具“舊有、新收、開除、實在”四柱清冊，每項花銷只列其每月的花費總數(shù)，并無細目。各項花銷均由緝私營自說自報，無需收據(jù)等憑據(jù)①。所以，原來緝私營的經(jīng)費開支基本處于一種極度松散、缺乏監(jiān)管、混亂糊涂的狀態(tài)。

鑒于長蘆緝私營經(jīng)費開支的混亂狀態(tài)，稽核總所成立之初，即對長蘆緝私營經(jīng)費使用、管理等情況展開了實地調(diào)查。后于1913年8月制定了鹽務(wù)各機關(guān)用款規(guī)則，對包括緝私營在內(nèi)的各鹽務(wù)機關(guān)經(jīng)費開支，包含薪俸、辦公經(jīng)費、膳費、旅費等經(jīng)常費用，沒有鹽務(wù)稽核總所總會辦核準，一律不得隨意開支②。

為了使鹽務(wù)各機關(guān)經(jīng)費開支更加規(guī)范、精確，稽核造報所還下設(shè)了審計處，這使得緝私營經(jīng)費管理體制更具近代化特征。1913年11月，長蘆運署向長蘆各機關(guān)下發(fā)了稽核所和審計處制定的“稽核總所核定俸薪收據(jù)單”“辦公雜費收據(jù)單”“每月支出概算單式”“收支款目月結(jié)清單”及按照審計處章程擬訂的“領(lǐng)款總收據(jù)聯(lián)單”“審計分處領(lǐng)款憑單式”“補領(lǐng)憑單式”“薪俸收據(jù)式”等。而這樣規(guī)范細致的經(jīng)費開支制度及單式，在長蘆鹽政史上是從未有過的，正如長蘆鹽運使所稱：“而事屬創(chuàng)辦，各處承辦未得要領(lǐng)，幾若無所適從。自應(yīng)規(guī)定畫一章程，以為提挈綱領(lǐng)之用，庶辦法不致歧誤，領(lǐng)款亦免稽遲?！雹?為了使長蘆鹽務(wù)各機關(guān)經(jīng)費支出與稽核所所定辦法接軌，長蘆運署制定了《慎重支出概算章程（六條）》，要求“嗣后各局、所長務(wù)須體念時艱，制節(jié)謹度，于用人購物一切費用，一一遵照此次所發(fā)章程辦理”④?；怂鶎}務(wù)各機關(guān)用款的嚴格審核監(jiān)督，對于建立規(guī)范的財務(wù)管理制度是有裨益的。正如長蘆運使楊壽相所稱：“本署自奉設(shè)稽核造報分所以后，于支出款項監(jiān)督綦嚴。近準函送總所核訂收據(jù)月結(jié)各式，精密異常。又自審計分處成立，疊準函布章程格式，條理紛繁。究其要旨，不外于各種款目用途務(wù)求確當?！雹?/p>

三、丁恩鹽務(wù)改革績效及原因分析

丁恩鹽務(wù)改革是外國資本主義勢力在民國初年為了維護本國在中國金融利益而進行的一場順應(yīng)中國鹽業(yè)發(fā)展形勢與需求的自由貿(mào)易改革。對于丁恩鹽務(wù)改革的績效，不能用簡單的成功或者失敗來概括?？梢哉f，丁恩鹽務(wù)改革助推了中國引岸專商制走向衰落，并沒有將該制度徹底廢除；但丁恩對中國鹽業(yè)運輸、銷售、稅收等環(huán)節(jié)的管理及財務(wù)制度改革均取得了顯著的成績。丁恩鹽務(wù)改革，是民國初年中國社會轉(zhuǎn)型期進行的一次開啟中國鹽務(wù)近代化道路的改革，在中國鹽務(wù)近代化及社會近代化過程中起了重要作用。

（一）丁恩與鹽務(wù)改革的關(guān)系

對于丁恩，要認清其官方的身份，但更須注意其個人化的性格、辦事特征。準確區(qū)分其官方身份與個人處事特征，就能看清楚他來到中國后的一切行動的實質(zhì)。

丁恩的官方身份是五國銀行團為確保其借貸資本收益進行風(fēng)險管理、以債權(quán)國身份來督辦中國鹽政和鹽稅、以外國資本主義勢力強權(quán)來干涉中國內(nèi)政的代表人物。正是因為此身份，丁恩為了稽核所的地位和職權(quán)等，不惜與中國政府不斷提出交涉與抗議。他希望稽核總所成為全國最高鹽務(wù)管理機構(gòu)，也要求總會辦必須是全國鹽務(wù)最高管理長官。稽核總所不僅是監(jiān)督審核鹽稅征收的機構(gòu)，更應(yīng)該管理場產(chǎn)、掣驗、榷運、鹽官鹽制、緝私等。為此，北洋政府不得不作出讓步，依照丁恩的思想對鹽務(wù)稽核總分所章程進行了修改。因此，鹽務(wù)稽核所成了管理中國鹽政的核心中樞機構(gòu)，具有超越其他鹽務(wù)機關(guān)的權(quán)威性。丁恩更成為了這個中樞機構(gòu)的核心人物。他到任后的根本性問題處置，從來沒有忘記其政治身份。比如其推動鹽務(wù)改革的主要目的即是增加稅收，保障中國借款抵押物——鹽稅的完全征收。當中國政府要求銀行團撥付除償債外的一些鹽余時，丁恩提出要提存805萬元作為準備金，并將此做法持續(xù)下來，聲稱是為了防止中國發(fā)生革命等情況時無法還款。“查借款合同內(nèi)對于存留盈余稅款作為準備金原無規(guī)定之明文，而此項存留準備金之辦法，當日特因防備革命性質(zhì)之各種意外情事而設(shè)（一如現(xiàn)在之亂事者），俾持票之人其利息可由盈余款放還，并使中國政府對于各債務(wù)亦可得以時常從速全數(shù)撥付也?！雹?他為債權(quán)國的利益做了最周到的安排。

作為一名長期從事鹽務(wù)管理的官員，丁恩有著治理鹽務(wù)的較為現(xiàn)代的理念，有著腳踏實地、認真負責(zé)的工作作風(fēng)，同時還有著恪盡職守的專業(yè)精神。

丁恩來到中國后，就意識到中國管理鹽政思想之落后，而他有著簡化行政程序以利于效率提升降低行政成本、促進自由貿(mào)易及規(guī)范財務(wù)管理的先進理念。他認為“鹽政欲增加收入羅致巨款，政府不必獨攬制造，亦不必直購于民發(fā)商轉(zhuǎn)售。本人之意，若民間能擇適宜地點制造佳鹽，供應(yīng)民食不致缺乏，復(fù)以公平之價售商轉(zhuǎn)銷，政府盡可聽之。……蓋中國地廣人稠，施以放任政策則利于行政實多?！劣谑埯}市價亦斷無劃一之理，即使產(chǎn)區(qū)定價一律，而各銷岸售價因運費之影響，亦必懸殊甚巨……由于引地專商之存在，改良辦法萬難實現(xiàn)也?！雹?對于中國鹽業(yè)行政管理過于繁瑣、引岸專商制阻遏鹽業(yè)發(fā)展等弊端，他銳意改革。

丁恩腳踏實地的工作作風(fēng)，使他在60歲的高齡，不辭辛勞，跑遍了中國十大鹽區(qū)，調(diào)查鹽業(yè)各項事宜?！埃ǘ《鳎?913年6月來華，7月即赴長蘆鹽場和東三省考察，9月再去奉天、長春、哈爾濱及海參崴，年底赴濟南、青島，轉(zhuǎn)上海并溯江而上巡視揚子四岸，就兩淮鹽務(wù)辦法作詳細調(diào)查，然后去長沙、漢口并沿江下行至揚州十二圩，又赴板埔、新埔及淮北各場。1914年2、3月又赴廣東、福建、兩浙各區(qū)調(diào)查，于5月赴河?xùn)|調(diào)查。同年12月赴云南、四川調(diào)查川鹽銷楚情況。1915年秋季親至淮南鹽場。1916年冬兩次前往廣東、福建、兩浙鹽場。1917年秋又去寧夏、陜西、甘肅等地調(diào)查。舉凡中國鹽區(qū)，丁恩無不實地調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上寫出實在情形與報告書?！雹?這為丁恩后來提出的切實可行的鹽業(yè)各環(huán)節(jié)改革方案奠定了實踐性、針對性、可操作性基礎(chǔ)。

丁恩恪盡職守的專業(yè)精神體現(xiàn)在他對中國存有厚重積弊的鹽政進行的細致深入的改革。通過對中國十大鹽區(qū)進行詳細調(diào)查之后，丁恩認識到中國鹽務(wù)弊病的深厚。為了增加鹽稅收入，也為了他所鐘愛的鹽業(yè)事業(yè)的發(fā)展，在任職期間，對于鹽業(yè)的各個環(huán)節(jié)，比如：堅持就場征稅、劃一稅率、統(tǒng)一幣制、統(tǒng)一權(quán)量、取消鹵耗、財務(wù)經(jīng)費管理、完善稽核制度等方面，都深入仔細、注重可操作性地進行了改革，并且非常注重每項措施及制度的落實與實踐。

所以，分不同層面來看待丁恩，就能認識清楚他到中國后的行動及其績效。

（二）丁恩的憤慨與得意

丁恩認為，中國鹽政最大的問題在于中國士大夫不懂經(jīng)濟的最基本規(guī)律：即鹽斤運銷越多，則價格越低，價格越低則銷售越順暢，政府收入就越來越巨，這本來是經(jīng)濟的基本規(guī)律，但中國的統(tǒng)治者置該規(guī)律于不顧，以為要讓鹽斤多產(chǎn)多運多銷，非得由政府加以干涉、規(guī)定不可。所以政府就將鹽務(wù)行政權(quán)委任于鹽商，由鹽商來代政府向食戶征收鹽稅。專商一旦獲批準予壟斷運銷鹽斤，因其有大利可圖，即會采取非合規(guī)手段來獲取利益最大化，比如行賄鹽官、坑害百姓等。丁恩認清了這種引岸專商制的實質(zhì)，“上以損國、下以病民，唯專商獨獲其利而已”①，最重要的是，“由于少數(shù)引商享有專利之權(quán)，遂使食鹽大眾所出代價遠超過鹽的成本，并使數(shù)逾千萬之艱苦灶戶無由擴充營業(yè)（以致無意）改良鹽質(zhì)”②。這種制度嚴重影響了灶戶改良鹽業(yè)生產(chǎn)的動力。所以，丁恩認為，應(yīng)該采取自由貿(mào)易原則來對鹽業(yè)制度進行改造。

可以說，?丁恩改革中國舊鹽法的努力，取得了顯著效果。通過丁恩及其后繼者、中國有識之士的共同努力，至民國前期中國的引岸專商制逐漸走向了窮途末路。到1928年前，中國許多地區(qū)廢除了引岸專商制，實行自由貿(mào)易。詳細情況見下表：

在丁恩的努力下，1914年政府取消了河南正陽關(guān)榷運局、河?xùn)|督銷局、直隸永平七府及熱河、口北官運局等，當年就開放引地有直豫引岸74縣、山東虞城、商丘等9縣，安徽宿、渦2縣，取消淮北票權(quán)，開放換唄票鹽皖、豫引地，1915年又開放了兩廣、長蘆、云南全省銷區(qū)，1916年開放引地有淮北近場5岸及徐淮6岸，兩浙永武經(jīng)銷地、川南18家運鹽公司被取消，川北自由販賣、云南取消運銷公司、潞鹽的陜岸被取消①。雖然有部分地區(qū)并沒有取得實際效果，但畢竟實現(xiàn)了其他改革者所不能夠取得的成績，從法規(guī)制度上撕開了廢除引岸專商制的口子，開辟了中國鹽務(wù)近代化的先河。

但是，中國鹽務(wù)運銷制度的改革并沒有達到丁恩預(yù)想的目標。長蘆鹽場引岸專商制試點改革等的失敗，使丁恩極其憤慨：“引地之病民，盡人皆知之。今擬破除引岸，規(guī)劃改良，其所以為國利民福者，至深且遠，乃以長蘆之失敗，而整頓全國鹽務(wù)計劃遂因中輟。……不圖竟為保護一班商人之利益起見，而置無數(shù)貧困小民于不顧。就此一端，足證整頓鹽務(wù)之舉，今日尚非其時。本人以為可將從前所行產(chǎn)運銷辦法切實加以改革而期達到減少舊日流弊，并防止新弊發(fā)生之目的。孰知事與愿違，一切希望皆成泡影?！雹?其無奈與挫敗感溢于言表。

丁恩也有得意的地方，除了改革鹽務(wù)根本制度，在鹽業(yè)管理各個環(huán)節(jié)上的改革，比如劃一稅率、統(tǒng)一幣制、統(tǒng)一權(quán)量、取消鹵耗、財務(wù)經(jīng)費管理、完善稽核制度等方面，都取得了非常顯著的效果。首先，鹽稅收入收歸中央的改革初步實現(xiàn)，從袁世凱時期開始，到1916年，有一些地方軍費截留鹽稅、開征鹽厘等附加稅，但全國大部分地區(qū)的鹽稅收入仍歸中央政府控制。其次，納稅鹽產(chǎn)量明顯增加，全國1910年時為2700余萬擔(dān)，至1925年增至3300萬擔(dān)③。再次，全國鹽稅收入由1913年的19044千元增加至1917年的82246千元④。又次，鹽務(wù)部門的工作效率較晚清時期有所提高，1913年鹽務(wù)部門的管理成本占全部鹽稅收入的20.43%，1914年降低至8.9%，1915年又降至8.5%⑤。

（三）丁恩鹽務(wù)改革喜憂并存的原因

丁恩來到中國，在推動中國鹽務(wù)改革上，確實是喜憂參半。憂的是明知中國引岸專商制作為中國鹽業(yè)一切腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源而不能廢除之，喜的是對中國鹽業(yè)運銷稅緝各環(huán)節(jié)具體事項的改革取得了顯著效果。

像丁恩這樣代表著鹽業(yè)自由貿(mào)易思想的外來勢力，即使他的思想非常符合鹽業(yè)運行規(guī)律與發(fā)展需要，他的背后有強大的外國勢力的支持，他在中國鹽業(yè)管理中手握重權(quán)，但是，面對中國存續(xù)千年、根深蒂固的引岸專商制，他還是感到了巨大的挫敗感和無力感。這是因為，北洋政府時期的中國社會發(fā)生了深刻變革，呈現(xiàn)出過渡性的轉(zhuǎn)型期特征：一方面，中國專制主義中央集權(quán)制與封建經(jīng)濟自身雖然正漸趨衰落，走向它們行將就木的歷程。但是，穩(wěn)定的統(tǒng)治系統(tǒng)、強大的制度慣性及仍然以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也必然使古老的封建制度與國家勢力還有著極強的持續(xù)性、斗爭性。中國的這種變化使得像丁恩這樣的外國控制勢力得以進入中國，但他們代表的西方思想和舉措?yún)s不能輕易地得到推廣執(zhí)行，而被中國統(tǒng)治系統(tǒng)或者利益集團的各種行為進行溶蝕。正像曼瑟爾·奧爾森所認為的那樣，專制者實際是非一般意義的經(jīng)濟人，是行使和壟斷公共權(quán)力的尋租者。專制者執(zhí)政的出發(fā)點是其自身的利益最大化而非社會利益最大化，當統(tǒng)治者利益和社會利益發(fā)生沖突時，專制者會犧牲社會長期利益或者全面利益的代價來追求其自身短期利益的最大化，這必將帶來經(jīng)濟的巨大損失、政治的嚴重低效及社會階層的固化，最終會葬送社會繁榮①。北洋政府時期的財政困窘，用度浩繁，再加上鹽業(yè)產(chǎn)銷生態(tài)并沒有發(fā)生根本變革，使統(tǒng)治者不敢也不能輕易改變舊有鹽業(yè)管理框架，更無暇顧及社會利益，只顧大肆攫取眼前利益。這是丁恩所無法阻止和扭轉(zhuǎn)的。所以，丁恩來到中國的4年多（從1913年6月23日到職至1918年2月4日任滿回國），任憑其鹽務(wù)稽核所大權(quán)在握，政治地位居于全國最高鹽務(wù)管理機構(gòu)地位，盡管丁恩個人勤奮至極，不辭辛苦對中國各大鹽場進行調(diào)研，為了推動改革與中國守舊派、官吏及鹽商苦苦斗爭，但終究沒有完成其改良中國鹽制、廢除引岸專商制的目標。

另一方面，外國資本主義勢力入侵程度不斷加深，中國被動地裹挾進了資本主義市場之中，身不由己地不斷采取各種措施來適應(yīng)強力的資本主義勢力對中國的挾持。中國清末民初的鹽業(yè)，通過“善后大借款”事件，被裹入了世界資本主義化的洪流。從此，為了適應(yīng)“五國銀行團”及其政府的一切需求，古老的中國鹽業(yè)不斷調(diào)試自己以適應(yīng)債權(quán)國獲利模式及頻率，在調(diào)試的過程中，其產(chǎn)、運、銷、稅、緝、官制等各個方面，均模仿西方鹽務(wù)管理的模式發(fā)生了一些調(diào)整變革。所以，在這種情勢下，鹽務(wù)改革就呈現(xiàn)出難以觸動根本制度，而細枝末節(jié)發(fā)生顯著變化，以適應(yīng)當時社會潮流發(fā)展及社會需求的態(tài)勢?？傊敃r中國鹽業(yè)從一個側(cè)面呈現(xiàn)出了中國向近代化社會的過渡性特征。

鹽業(yè)如一個反映中國從封建社會走向半殖民地半封建社會典型特征的窗口，由其發(fā)展變化可以窺見中國近代社會轉(zhuǎn)型變化的特征。作為世界資本主義勢力代表的丁恩的憤慨與得意，正是中國近代社會過渡性和轉(zhuǎn)型性特征的必然表征。

（責(zé)任編輯：王放蘭）

Abstract： During the Beiyang government period， the special commercial system was still the main salt system at that time. After the “Chinese Government Reorganization Loan”，Dame， the general manager of the Salt Affairs Audit Office， came to China to decide on the reform of the defeated Chinese salt administration in order to protect the interests of the creditor countries. He advocated and promoted the absolute leadership and control status of the Salt Auditing System in Chinas salt administration system， and conducted research on Chinas vast salt areas. On this basis， Chinas salt administration was reformed step by step. However， in view of the social characteristics of Chinas transitional period and the material ecology and institutional ecology of the special commercial system， Dames reform has succeeded in some salt industry management details， but ultimately failed in fundamentally abolishing the system of “authorized salt merchants sell salt at designated market”.

Key words： Dame； Salt Affairs Audit Office ；the reform of salt affairs