胡俊凱

環(huán)境污染曾冠于全日本的北九州，是如何成功轉(zhuǎn)型為綠色增長(zhǎng)城市的？

北九州還有“秘”可探嗎？

這個(gè)昔日環(huán)境污染冠于全日本、而今以綠色增長(zhǎng)聞名世界的城市，已享受了幾十年“轉(zhuǎn)型”榮譽(yù)，前往取經(jīng)者不絕于途，各種桂冠接踵而至，早就廣為人知。

但是且慢。如果仔細(xì)研究一下北九州戰(zhàn)后70多年產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展的軌跡，深入探尋、分析其中規(guī)律，還是可以發(fā)現(xiàn)許多頗有意義的奧秘。

重溫：當(dāng)年發(fā)生了什么？

北九州在日本經(jīng)濟(jì)中居于什么位置？

東京經(jīng)濟(jì)大學(xué)教授、云河都市研究院院長(zhǎng)周牧之舉了一個(gè)例子：如果將北九州市放到日本47個(gè)都道府縣的GDP排名中，這個(gè)福岡縣的地方城市竟排在37位，超過(guò)了秋田、和歌山、奈良等10個(gè)縣。

北九州市于1963年由小倉(cāng)、八幡等五市合并而成，人口約95萬(wàn)，面積488平方公里。以1901年官營(yíng)八幡制鐵所開(kāi)始運(yùn)行為起點(diǎn)，一百多年來(lái)，北九州形成了鋼鐵、化學(xué)、陶瓷、水泥、電力等多種門(mén)類工業(yè)，成為牽引日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的四大工業(yè)地帶之一。

“在日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，北九州環(huán)境污染也惡化到了頂峰。”曾任九州經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)局局長(zhǎng)、現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所理事的岸本吉生，對(duì)北九州當(dāng)年的污染狀況曾作過(guò)既形象又準(zhǔn)確的描述。

2018 年10 月9 日，日本北九州市區(qū)夜景。

上世紀(jì)五六十年代，嚴(yán)重的環(huán)境污染使北九州的天空與海洋失去了光輝。從1959年起，北九州降塵量連續(xù)位居日本第一，1965年平均每月每平方公里降塵82噸，最多時(shí)一個(gè)月每平方公里達(dá)到108噸。

1969年5月，北九州發(fā)出日本首次霧霾警報(bào)。到同年7月，共發(fā)出13次警報(bào)。當(dāng)時(shí)的警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)為NOx≥0.2ppm?，F(xiàn)在福岡市PM2.5“提醒警告”的暫定值為1日平均值70?g/m3相當(dāng)于0.06ppm?？梢?jiàn)當(dāng)時(shí)的警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)比現(xiàn)在寬松許多。

北九州以盛產(chǎn)對(duì)蝦等海產(chǎn)品聞名的洞海灣，成了未經(jīng)處理的工業(yè)和生活污水傾注地，成為“連大腸桿菌都活不了的死亡之?！?。有20家企業(yè)的22個(gè)工廠向洞海灣排放未經(jīng)處理的工業(yè)廢水，排水量達(dá)408萬(wàn)立方米/日;化學(xué)需氧量（COD）負(fù)荷量為233噸/日。據(jù)1969年的水質(zhì)調(diào)查，洞海灣水體的溶存氧量為0.6mg/L、COD為48.4mg/L。而即使是日本全國(guó)有名的污染海域如川崎、名古屋、大阪等，COD當(dāng)時(shí)也只在10mg/L左右。

上世紀(jì)50年代以后，飽受污染之苦的北九州市民首先開(kāi)始了環(huán)境抗?fàn)?，之后企業(yè)和政府紛紛跟進(jìn)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈努力，這個(gè)產(chǎn)業(yè)污染都市，終于成功轉(zhuǎn)型為綠色增長(zhǎng)城市。

2018年4月，北九州市宣布其被經(jīng)合組織（OECD）選為以綜合方式解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境三個(gè)維度發(fā)展問(wèn)題（SDGS）的世界六個(gè)模范城市之一。2011年，北九州市還與巴黎、芝加哥、斯德哥爾摩一起，被經(jīng)合組織評(píng)選為“綠色增長(zhǎng)城市”。

誰(shuí)是環(huán)境治理的主體？

北九州環(huán)境治理的特點(diǎn)是什么？

周牧之提到一個(gè)現(xiàn)象：在日本許多地方，如水俁、四日、富山和新潟等，都相繼發(fā)生過(guò)市民對(duì)污染企業(yè)曠日持久的集體訴訟案。但在環(huán)境污染最為嚴(yán)重的北九州，反倒沒(méi)有發(fā)生過(guò)一起類似的訴訟。

北九州面臨人口逐年減少的局面，目前約95 萬(wàn)人，是日本20 個(gè)政令指定都市中唯一的人口減少城市。

表象之下自有深刻的道理。北九州的環(huán)境治理得以在相對(duì)平穩(wěn)的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行，其中一條最重要的原因，是北九州的市民、企業(yè)和政府之間，形成相互理解、充分溝通的環(huán)境治理協(xié)作關(guān)系。

岸本吉生介紹，北九州環(huán)境治理最先行動(dòng)的是市民。從1950年起，擔(dān)心孩子身心健康的原戶畑市中原地區(qū)婦人會(huì)的母親們，在“期待藍(lán)色天空”口號(hào)聲中，舉行各種環(huán)境學(xué)習(xí)會(huì)、研討會(huì)，到企業(yè)視察生產(chǎn)情況，在大學(xué)教授指導(dǎo)下進(jìn)行“降塵測(cè)定獨(dú)立調(diào)查”，根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)工廠提出改善要求。當(dāng)時(shí)，北九州環(huán)保呼聲風(fēng)起云涌，社會(huì)輿論高漲，媒體對(duì)企業(yè)和政府進(jìn)行了強(qiáng)大的輿論監(jiān)督。

周牧之分析，北九州向來(lái)是個(gè)產(chǎn)業(yè)城市，如其前身之一的八幡市就被稱之為“企業(yè)城下町（大部分居民本身是大企業(yè)員工或家屬的城市）”，北九州立市以來(lái)，有兩任市長(zhǎng)都出身于八幡制鐵所（即今新日鐵住金），市民與企業(yè)利益息息相關(guān)。但這種關(guān)系沒(méi)有朝為企業(yè)保持效益而捂住環(huán)境污染蓋子的負(fù)面方向發(fā)展，而是朝著企業(yè)和市民都認(rèn)識(shí)到環(huán)保這件事非干不可的良性方向發(fā)展。

解鈴還須系鈴人，企業(yè)是環(huán)保投入的主體。以新日鐵為代表的大企業(yè)較早加大了環(huán)保設(shè)備投入和環(huán)保技術(shù)研發(fā)。

北九州市在環(huán)境治理過(guò)程中，也特別重視那些排放量大、資金雄厚的大企業(yè)，促使其嚴(yán)格遵守排放管理規(guī)定，引進(jìn)最新設(shè)備，簽訂防止污染協(xié)議等。如防止污染協(xié)議鎖定了新日鐵為首的少數(shù)大企業(yè)。1972年，市政府與47家企業(yè)的54個(gè)工廠統(tǒng)一簽訂了關(guān)于SOx（硫磺酸化物）的協(xié)定。在日本，這是政府與企業(yè)間首次大規(guī)模簽約。此外，通商產(chǎn)業(yè)省還以排放量居多的大企業(yè)為主要對(duì)象，創(chuàng)設(shè)防止污染的管理者制度，強(qiáng)化了對(duì)工廠的管理體制。

市民是先驅(qū)，企業(yè)是主體，政府的工作則主要是強(qiáng)化環(huán)境治理的組織，制定環(huán)保條例，與企業(yè)簽訂防止污染協(xié)定，整備下水道和綠地，加強(qiáng)對(duì)受害者的救濟(jì)，制定和實(shí)施定期的環(huán)境治理和保護(hù)對(duì)策。

政府采取防止污染對(duì)策的基本方針，一是制定法律，二是金融手段（如低息融資），三是稅制引導(dǎo)（如稅收優(yōu)惠措施），四是環(huán)保技術(shù)研究開(kāi)發(fā)，五是環(huán)保型生產(chǎn)技術(shù)的指導(dǎo)和普及。

日本通過(guò)政府系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，以融資和稅收上的優(yōu)惠措施，促進(jìn)企業(yè)采用排煙脫硫裝置等最先進(jìn)的防止污染設(shè)備等。如日本開(kāi)發(fā)銀行對(duì)企業(yè)引進(jìn)環(huán)境相關(guān)設(shè)備，實(shí)施延長(zhǎng)還貸期限和低貸款利率等政策。在稅收優(yōu)惠方面，對(duì)環(huán)境相關(guān)設(shè)備的固定資產(chǎn)稅實(shí)施了減免措施。

日本于1967年制定了污染對(duì)策基本法，1968年制定大氣污染防止法。1970年11月的例行國(guó)會(huì)因?yàn)橹贫ê托薷牧艘幌盗信c環(huán)境有關(guān)的法律而被稱為“公害國(guó)會(huì)”。這屆國(guó)會(huì)通過(guò)修訂“大氣污染防止法”，制定水質(zhì)污染防止法和廢棄物處理法等環(huán)境相關(guān)法律等，強(qiáng)化了排水排氣的管理規(guī)定。1971年日本還制定了污染防止管理者法。

此外，北九州市由市民、企業(yè)和政府人士組成了環(huán)境污染對(duì)策審議會(huì)，對(duì)階段性對(duì)策的研究制定進(jìn)行充分交流，構(gòu)筑彼此間相互依賴的關(guān)系。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型完成了嗎？

北九州的環(huán)境治理很快就取得了明顯成果，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并存并立的效果也十分明顯。

首先是北九州的單位生產(chǎn)能耗大幅下降。如果以1973年為100計(jì)算，到1990年造紙業(yè)下降為約63，鋼鐵為約62，水泥為約69，石化為約80。如果從上世紀(jì)60年代算起，北九州的能源使用效率至少提高了一倍。

周牧之指出，1968年是一個(gè)拐點(diǎn)：之前是經(jīng)濟(jì)與污染比翼齊飛;之后是經(jīng)濟(jì)漲，污染降。

北九州的工業(yè)產(chǎn)品銷售額從1960年的約4.5萬(wàn)億日元迅速增長(zhǎng)到1968年的7.5萬(wàn)億，但同期環(huán)境污染指標(biāo)硫磺酸化物濃度也隨之飆升，達(dá)到歷史最高點(diǎn)，由1960年的約0.6mg-SO3/100cm2/日，增長(zhǎng)到1968年的1.63mg-SO3/100cm2/日。

經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境治理，硫磺酸化物濃度由1968年的1.63mg-SO3/100cm2/日，下降到1980年的約0.26mg-SO3/100cm2/日。而工業(yè)產(chǎn)品銷售額則由1968年的約7.5萬(wàn)億日元，上升到1980年的約25.5萬(wàn)億日元。

周牧之認(rèn)為，北九州模式使日本環(huán)境治理在理念上發(fā)生了重大變化，即企業(yè)的環(huán)境設(shè)備投資不僅使環(huán)境得到治理，還增強(qiáng)了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)了企業(yè)發(fā)展。

北九州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前依然以鋼鐵、石化等材料和能源產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)產(chǎn)品銷售額中鋼鐵工業(yè)占39.6%，化學(xué)工業(yè)占11.7%，金屬工業(yè)占6.3%，陶瓷和土石（水泥石灰等）占6.1%，生產(chǎn)用機(jī)械6.1%，輸送用機(jī)械6.1%。

另?yè)?jù)岸本吉生提供的數(shù)據(jù)，2014年北九州制造業(yè)產(chǎn)品銷售額位居日本全國(guó)第八。其中，鋼鐵業(yè)居全國(guó)第一，橡膠制品居全國(guó)第一，陶瓷和土石制品全國(guó)第二，化學(xué)工業(yè)全國(guó)第三，金屬制品全國(guó)第四，石油和煤炭制品全國(guó)第四，非鐵金屬全國(guó)第四。

周牧之強(qiáng)調(diào)，重化工業(yè)今天在北九州仍占據(jù)主要位置，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生大的變化。但環(huán)境治理的成功使企業(yè)的品質(zhì)得到大幅提升，其中環(huán)境治理、生產(chǎn)效率、內(nèi)部管理、社會(huì)責(zé)任等都發(fā)生了很大變化。

近些年來(lái)，在新經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的形勢(shì)下，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)給北九州經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新課題，而且，北九州正面臨人口逐年減少的局面。周牧之介紹，北九州的人口于1979年達(dá)到頂峰的106.8萬(wàn)后持續(xù)下降，2004年首次跌落到100萬(wàn)以下，目前約95萬(wàn)，是全國(guó)20個(gè)政令指定都市中唯一的人口減少城市。更嚴(yán)重的是，老齡化趨勢(shì)也最為嚴(yán)重，2015年65歲以上高齡者占總?cè)丝?9.3%，高居全國(guó)20個(gè)政令指定都市高齡化率第一位。

人口問(wèn)題的背后是產(chǎn)業(yè)活力的問(wèn)題。北九州制造品出貨額從1965年到1985年的20年間，呈持續(xù)上升勢(shì)頭，到1985年達(dá)到2.74萬(wàn)億日元的頂峰。此后持續(xù)走低，到2014年降至2.1萬(wàn)億日元。

周牧之說(shuō)，鋼鐵等重工業(yè)仍在北九州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占據(jù)主要位置，第三產(chǎn)業(yè)占比雖然逐年提升，但與其他政令指定都市相比還不夠強(qiáng)大。尤其是北九州的信息通信產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，該產(chǎn)業(yè)在20個(gè)政令指定都市排名中墊底。以城市輻射力為例，北九州在零售批發(fā)、文化體育娛樂(lè)、醫(yī)療、食宿服務(wù)、高等教育、金融、科學(xué)技術(shù)、IT等幾乎所有領(lǐng)域都落后于鄰近的福岡市，唯有制造業(yè)輻射力領(lǐng)先于福岡。這表明，盡管北九州環(huán)境治理出色，在環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)上取得了很大的成績(jī)，城市面貌提升也有出色表現(xiàn)，但其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整還遠(yuǎn)未完成。

環(huán)境和資源回收產(chǎn)業(yè)是怎樣培育的？

北九州城市轉(zhuǎn)型為人稱道的一個(gè)手筆，是在環(huán)境治理的同時(shí)，不失時(shí)機(jī)地搭建起培育環(huán)境產(chǎn)業(yè)的平臺(tái)，力爭(zhēng)使環(huán)境產(chǎn)業(yè)成為承擔(dān)北九州經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱產(chǎn)業(yè)。周牧之認(rèn)為，北九州與中央政府合作的循環(huán)經(jīng)濟(jì)社區(qū)和智慧城市項(xiàng)目，為城市新發(fā)展找到了很好的發(fā)力點(diǎn)。

1998年北九州市推進(jìn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)社區(qū)事業(yè)，是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省與環(huán)境省于1997年為支持建設(shè)環(huán)境協(xié)調(diào)型城市而創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)活動(dòng)，旨在通過(guò)減少?gòu)U棄物總量和構(gòu)建廢棄物回收再利用系統(tǒng)及產(chǎn)業(yè)等途徑，促進(jìn)資源循環(huán)和環(huán)境產(chǎn)業(yè)、回收產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建設(shè)資源循環(huán)型城市。北九州市是最先響應(yīng)這一活動(dòng)的城市。北九州在循環(huán)經(jīng)濟(jì)社區(qū)里開(kāi)展資源回收、再利用的研發(fā)，在研發(fā)園區(qū)有10個(gè)研發(fā)設(shè)施和56個(gè)研發(fā)項(xiàng)目，在綜合環(huán)境聯(lián)合體響灘產(chǎn)業(yè)園區(qū)有27個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

到2014年3月，北九州循環(huán)經(jīng)濟(jì)社區(qū)的企業(yè)普遍采用了節(jié)省資源措施和節(jié)能設(shè)備，削減環(huán)境負(fù)荷38萬(wàn)噸CO2。這一項(xiàng)目投資695億日元（民間投資505億日元、國(guó)家等121億日元，地方政府69億日元），增加了1400人的就業(yè)。

2010年，北九州開(kāi)始推進(jìn)智慧城市項(xiàng)目。這是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省創(chuàng)設(shè)的“未來(lái)能源、社會(huì)系統(tǒng)”試點(diǎn)，在全國(guó)四大工業(yè)地帶各選了一個(gè)城市（橫濱、豐田、京都、北九州），在2010年4月到2015年3月的五年間進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的目的是培育智能電網(wǎng)，使其成為今后承擔(dān)日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新興產(chǎn)業(yè)。北九州市除此之外還希望通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，構(gòu)建新的交通和能源系統(tǒng)，改變生活模式，解決地區(qū)課題。

北九州的新日鐵住金、安川電機(jī)、大學(xué)等77個(gè)地方企業(yè)、團(tuán)體組成的北九州智慧城市創(chuàng)建協(xié)議會(huì)，在八幡東區(qū)東田地區(qū)（約120公頃）開(kāi)始這項(xiàng)試點(diǎn)，約210戶市民家庭參加這項(xiàng)試點(diǎn)活動(dòng)。

從2010年到2014年，智慧城市項(xiàng)目投資約150億日元。企業(yè)和家庭通過(guò)在單位和家里設(shè)置的智能電表，實(shí)時(shí)觀察電力使用量情況，從而采取節(jié)電措施。二氧化碳比一般情況減少了50%。

推進(jìn)國(guó)際交流帶來(lái)了什么？

北九州為人稱道的另一個(gè)手筆，是極力推進(jìn)國(guó)際交流與合作，取得了一舉數(shù)得之效。這些效果包括改變了北九州產(chǎn)業(yè)城市的形象，為北九州乃至日本的環(huán)境產(chǎn)業(yè)和技術(shù)開(kāi)拓了國(guó)際市場(chǎng)，還促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)發(fā)展。

北九州市在工業(yè)化和環(huán)境治理過(guò)程中積累了大量環(huán)境技術(shù)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，北九州以“提高生產(chǎn)率、設(shè)施維護(hù)、環(huán)境技術(shù)”為三大支柱，開(kāi)始積極推動(dòng)環(huán)境技術(shù)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)的國(guó)際合作，以及推進(jìn)北九州的國(guó)際化。

如1980年由北九州青年會(huì)議所、北九州商工會(huì)議所和西日本工業(yè)俱樂(lè)部為發(fā)起人，成立北九州國(guó)際技術(shù)協(xié)辦協(xié)會(huì)（KITA），進(jìn)行國(guó)際培訓(xùn)、技術(shù)合作、國(guó)際交流等項(xiàng)目。2000年9月，根據(jù)第四次ESCAP環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議的決議，北九州市創(chuàng)設(shè)“北九州活力網(wǎng)絡(luò)”，將亞洲多數(shù)城市納入環(huán)境領(lǐng)域的合作網(wǎng)絡(luò)。2009年，北九州市設(shè)立亞洲低碳化中心，利用成熟的環(huán)境技術(shù)——包括節(jié)能技術(shù)，（資源）回收和廢棄物處理、水處理技術(shù)，清潔能源和污染防止技術(shù)等，和已經(jīng)形成的國(guó)際環(huán)境合作網(wǎng)絡(luò)，對(duì)致力于開(kāi)拓海外市場(chǎng)的日本企業(yè)予以支援。

通過(guò)國(guó)際合作帶來(lái)的海外環(huán)境治理市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)和培育，為北九州環(huán)境產(chǎn)業(yè)提供了更為豐富的人才、資本、物資等資源和更為廣闊的市場(chǎng)。目前，北九州乃至日本全國(guó)的許多環(huán)境相關(guān)企業(yè)，活躍于中國(guó)、東南亞等新興國(guó)家和地區(qū)。周牧之提醒說(shuō)，人們往往只看到日本在對(duì)外環(huán)境合作中，出口了環(huán)境設(shè)備和技術(shù)，而容易忽略環(huán)境治理更需要的是系統(tǒng)導(dǎo)入，既包括設(shè)備和技術(shù)，更包括組織、政策、協(xié)調(diào)、稅收、金融等一個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng)。簡(jiǎn)言之，環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程。而整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)系統(tǒng)，正是發(fā)展中國(guó)家所缺失的。

北九州在國(guó)際交流基礎(chǔ)上還發(fā)展起了產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)。如環(huán)保社區(qū)在2001年到2014年，吸引了125萬(wàn)人次前來(lái)考察和旅游。其中，來(lái)自海外者17.5萬(wàn)人，占比達(dá)15%。又如智慧社區(qū)方面，前來(lái)考察參觀者絡(luò)繹不絕，地方NPO法人還因此開(kāi)發(fā)了面向考察者的旅行日程和付費(fèi)導(dǎo)游。