張子豪 黃芙蓉

摘要：公平公正、健康透明是體育競賽的生命線，它輸出著一種拼搏競爭、強身健體的積極價值觀。但由于經濟利益、成績需求等因素的驅動，部分人使用違規(guī)違法的方式來贏得比賽，這其中，興奮劑問題最為嚴重且影響惡劣，它沖擊著體育本身的公平，侵害著人體的健康。近年來，世界反興奮劑組織出臺了一項用以治理興奮劑問題的專門性制度——“內部舉報人制度”，以“內部舉報人”這一更為貼近的監(jiān)管視角與角色來強化打擊效果。我國一直致力于防治興奮劑濫用問題，以維護體育規(guī)則與人民的生命健康權?！皟炔颗e報人制度”對于中國的興奮劑防治工作具有指導與借鑒作用，但只有通過對于這一制度中資格認定、權責劃分、獎懲機制以及保護措施等具體內容的設定，才能保障該制度得以真正實施并發(fā)揮作用。

關鍵詞：濫用興奮劑；內部舉報人制度；機制運行

中圖分類號：D922.16；G803

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.16716477.2018.04.0026

在大型體育賽事中，運動員有時為了取得出色成績會采取一些不正當手段，這些做法往往與體育競技的公平公正精神背道而馳，尤其是少數(shù)運動員違規(guī)違法使用各類興奮劑的行為，不僅踐踏了奧林匹克精神，也會對運動員自身的生命健康權造成危害。當前，濫用興奮劑問題可謂是體育賽事中的一大毒瘤，世界各國都在想盡一切辦法予以應對。

在反興奮劑斗爭中，充分發(fā)揮舉報人的檢舉揭發(fā)作用，不失為一條良策。而制定完善的舉報及查處程序、有效保障舉報人的合法權益等，也一直為體育領域和法學領域專家學者長期所推崇和強調。2016年，在世界反興奮劑機構（WADA）發(fā)布的《舉報計劃：舉報政策和程序及不當行為》這一文件中，對于內部舉報人制度進行了詳細規(guī)定，同時推薦和鼓勵各國的反興奮劑機構也實施類似的舉措。這一制度對于中國防治興奮劑的濫用問題有著深刻且實際的借鑒意義。

一、世界各國反興奮劑內部舉報人制度概況

所謂內部舉報人制度①，簡言之，即通過內部舉報人這一特定主體的檢舉揭發(fā)等活動并積極配合反興奮劑機構開展有關調查的一項制度。這里的內部舉報人與普通舉報人在本質上沒有區(qū)別，二者的主要差異在于：內部舉報人的身份系由世界反興奮劑機構授予，其與世界反興奮劑機構通過簽署有關協(xié)議并基于對雙方權利義務的明確約定而展開合作，在此基礎上從事反興奮劑的有關活動。相比普通舉報人，內部舉報人在與世界反興奮劑機構合作時享有更多的權利。

本文以為，世界反興奮劑機構之所以推出內部舉報人制度，除了希望更好地發(fā)揮內部舉報人在反興奮劑斗爭中的巨大作用外，更是旨在強調要采取切實有效的措施保護舉報人的合法權益，避免舉報人因參與反興奮劑活動而遭致不利后果，進而影響舉報人參與反興奮劑斗爭的積極性。以2014年俄羅斯田徑興奮劑事件為例②，因俄羅斯女運動員尤利婭及其在反興奮劑實驗室工作的丈夫斯捷潘諾夫的揭發(fā)，俄羅斯運動員在索契冬奧會中大規(guī)模、系統(tǒng)性服用禁藥的丑聞才得以浮出水面。但由于揭露興奮劑丑聞，尤利婭被俄羅斯人稱為“賣國賊”，夫婦二人事后更是不得不遠走他國，可謂付出了高昂代價。

國際奧委會、國際足聯(lián)、美國奧委會、美國職業(yè)聯(lián)盟等體育組織以及日本各級體育管理機構已建立起一套嚴密有效的舉報體系，當事人或知情人可方便地通過熱線電話、電子郵件等方式進行舉報[1]。 意大利是世界上興奮劑調查較為成熟的國家，不斷完善《國家反興奮劑框架》[2]，將原先的反興奮劑條例上升為國家法律，明確舉報制度，進行更深入的興奮劑調查。2015年澳大利亞《國家反興奮劑框架》出臺，更加重視反興奮劑情報的收集和調查工作（包括舉報人制度）[3]。此外，法國、巴西、日本等國都有反興奮劑的舉報措施。

2017年，世界反興奮劑機構（WADA）發(fā)起一項題為“說出來（speak up）”的倡議行動，通過建立反興奮劑網絡平臺，給運動員提供舉報違禁行為的渠道。作為世界反興奮劑機構加強舉報政策的一部分，該項目在2016年11月的格拉斯哥理事會議上得到正式批準。這個程序可以在iPhone或者安卓設備上使用，也會在App Store和Google Play上架。世界反興奮劑機構負責人奧利維爾-尼格利相信，這個“說出來”的計劃將鼓勵更多運動員站出來，并為反興奮劑機構提供可能存在的違規(guī)行為的舉報或檢舉。奧利維爾-尼格利說：“世界反興奮劑機構的龐德和邁凱倫調查，都是源于有舉報人觸發(fā)，這說明舉報人對我們機構的重要性，有利于從整體上使體育運動變得‘干凈。世界反興奮劑機構還強調“消息人士”和“檢舉者”的區(qū)別。任何向世界反興奮劑機構揭發(fā)不當行為的被視為“消息人士”，如果他們希望與該組織進一步合作就被歸類為“檢舉者”。然后，他們將會與世界反興奮劑機構簽署一份協(xié)議，獲得額外提供的權利。情報和調查總監(jiān)楊格表示：“我們明白，站出來需要懷著真誠的勇氣和堅定的信念。接到運動員或者其他人的電話，我們會對他們的身份進行保密以確保其安全。我的任務是，確保所提供的信息得到最高程度的保密，對指控進行全面調查，對于與我們簽約的檢舉者，我們將保持聯(lián)系、互通進展，并保證他們被保護?！雹?/p>

二、我國反興奮劑內部舉報人制度建構之意義

一直以來，中國高度重視反興奮劑的宣傳、教育和監(jiān)督管理工作，堅持嚴格禁止、嚴格檢查、嚴肅處理的反興奮劑工作方針④，禁止使用興奮劑。任何單位和個人發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用興奮劑行為的，均有權向體育主管部門和有關部門舉報。嚴格來說，中國雖然賦予單位和個人有反興奮劑舉報的權利，但并未建立完備的反興奮劑舉報人制度，這在一定程度上影響了舉報人在反興奮劑斗爭中作用的發(fā)揮。因此，有必要學習借鑒世界反興奮劑機構發(fā)布的《舉報計劃：舉報政策和程序及不當行為》這一文件中的相關內容，從而構建中國的反興奮劑內部舉報人制度。應當說，在中國構建反興奮劑內部舉報人制度具有如下重要意義。

第一，有利于深入貫徹公平競技的體育精神。體育精神是體育運動的支柱和靈魂。使用興奮劑的行為嚴重挑戰(zhàn)體育競賽中的公平理念，不僅對使用者的生命、精神會造成嚴重損害，同時對于社會秩序、倫理秩序、國家形象也存在著極為惡劣的影響，與我們倡導的體育精神內涵明顯相悖。通過構建反興奮劑內部舉報人制度，充分發(fā)揮舉報人在反興奮劑調查工作中的作用，不僅有助于打擊和遏制使用興奮劑的行為，更是有利于深入貫徹公平競技的體育精神，凈化體育生態(tài)。

第二，順應了世界反興奮劑斗爭的方向和趨勢。當前，中國的反興奮劑工作仍主要立足于興奮劑檢查。但隨著科學技術的發(fā)展，興奮劑使用的隱蔽性越來越強，尤其是在常規(guī)的藥檢中很難發(fā)現(xiàn)基因興奮劑和特別定制興奮劑的使用，要找到運動員使用該類興奮劑的直接證據(jù)極為困難[4]。此時，如果依然僅僅依靠興奮劑檢查來打擊這種行為，其效果可想而知。2015年1月1日起正式實施的新版《世界反興奮劑條例》要求反興奮劑機構要更多地從調查中發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，在中國構建反興奮劑內部舉報人制度，正是加強反興奮劑調查的有力舉措，順應了當今世界反興奮劑斗爭的方向和趨勢。

第三，有助于建立健全中國反興奮劑舉報調查機制?？v觀世界各國反興奮劑斗爭的實踐可以發(fā)現(xiàn)，在此過程中仍存在著反興奮劑源頭遏制困難、反興奮劑機構與其他調查機構工作不協(xié)調、調查后的處罰威懾力不夠等問題，這直接影響到反興奮劑斗爭的效果。如前所述，中國尚未建立完備、高效、系統(tǒng)的反興奮劑舉報調查程序和機制。以設立內部舉報人制度為契機，有助于建立健全中國反興奮劑舉報調查機制，進一步增強對使用興奮劑行為的監(jiān)督力度，在揭發(fā)興奮劑違規(guī)行為的同時，警示其他相關人員遠離興奮劑。

第四，有助于降低監(jiān)管成本提高震懾效應。內部舉報人制度是一種制度創(chuàng)新，相比政府動用大量財政資金去加強監(jiān)管，其代價要低得多，在客觀上能降低監(jiān)管成本。正所謂“堡壘最容易從內部攻破”，特別是隨著智能手機等設備的普遍使用，內部知情人很容易拍攝到使用興奮劑的人員及現(xiàn)場，這是外部監(jiān)管力量不可能做到的。俗話說：“隔行如隔山”，內部知情人士對興奮劑的來源、隱秘使用興奮劑的行為和方式都熟悉，其專業(yè)技能甚至高于一些執(zhí)法者和行業(yè)專家的水平。來自內部人的舉報，能夠充分揭露行業(yè)潛規(guī)則⑤，不僅可以填補政府監(jiān)管不到位的空白，大幅度降低監(jiān)管成本，而且對運動員、教練員及整個社會也會形成震懾效應。

三、建構我國反興奮劑內部舉報人制度的幾點設想

中國承擔反興奮劑職責的主要機構是國家體育總局反興奮劑中心，開展此項工作的主要依據(jù)是國務院制定的《反興奮劑條例》和國家體育總局制定的《反興奮劑管理辦法》，這其中均允許和鼓勵對興奮劑違規(guī)行為進行舉報⑥。然而，僅憑這些粗陋的規(guī)定還不能說明中國存在完善的舉報人制度，鑒于舉報人對反興奮劑斗爭的積極作用，可以參照世界反興奮劑機構發(fā)布的《舉報計劃：舉報政策和程序及不當行為》這一文件的相關內容，構建中國的反興奮劑內部舉報人制度，從而獲取更多的興奮劑違規(guī)線索和證據(jù)，以切實提高打擊興奮劑違規(guī)行為的成效。為此，我們的具體設想與建議如下：

（一）關于內部舉報人身份的取得

要成為一名適格的內部舉報人，不能是零門檻，因為某些人員可能借助該身份實施對運動員進行誹謗等非法行為，影響體育運動的正常進行。因此，中國在規(guī)定內部舉報人身份取得的條件時需注意以下內容：1. 內部舉報人身份需由中國反興奮劑機構對普通舉報人進行審查評估后作出授予與否的決定。審查評估的內容包括但不限于以下方面：（1）提供的線索或者證據(jù)必須與體育運動中使用興奮劑行為相關；（2）是出于善意且基于合理理由的舉報；（3）舉報行為可能使舉報人或其家人的人身安全面臨威脅；（4）有關調查活動可能使舉報人的身份得以暴露。2. 需簽署內部舉報人協(xié)議。作為取得內部舉報人身份的條件之一，此類人員只有當其與中國反興奮劑機構簽署有關協(xié)議之后方能取得該身份，至于協(xié)議內容應全面包含內部舉報人及反興奮劑機構的權利與義務，對內部舉報人的保護措施以及補償、獎勵等內容。

（二）關于內部舉報人的權利與責任

內部舉報人應當享有如下權利：1.有權及時收到中國反興奮劑機構關于是否授予其內部舉報人身份的決定及理由。2.享有身份保密的權利，除非經其同意自愿公開。3. 有權獲得舉報信息確已收到的情況反饋并在允許的情況下知悉最新調查進展。4. 對于中國反興奮劑機構做出的調查結論以及基于該調查結論擬進一步采取的舉措，內部舉報人享有被適時告知的權利。5.在特定情形下，有權與中國反興奮劑機構調查部門人員進行面對面溝通。6.有權享有中國反興奮劑機構提供的保護措施與補償獎勵等。

內部舉報人應當承擔以下責任：1.舉報行為必須出于善意且基于合理理由。2.舉報的信息必須客觀、真實、準確，若有必要還應在中國反興奮劑機構的要求下作出相應說明或者提供更多信息。3.根據(jù)舉報人協(xié)議與中國反興奮劑機構合作，包括應要求予以公開作證等。4. 避免實施任何有違反興奮劑規(guī)則的行為，以及任何可能破壞或者妨礙正在進行的反興奮劑調查的行為。5.在采取任何與正在進行的反興奮劑調查相關的行動之前，需征得中國反興奮劑機構調查部門的批準。6.避免因實施舉報行為使本人或其他人陷入危險境地，一旦出現(xiàn)此種情況應立即與中國反興奮劑機構取得聯(lián)系。7.在反興奮劑調查期間及調查結束后，內部舉報人均需嚴守保密規(guī)定，一旦違反保密規(guī)定，其基于舉報人協(xié)議所享有的權利也隨即喪失。

（三）關于中國反興奮劑機構的權利與責任

中國反興奮劑機構應當享有如下權利：1.有權將從內部舉報人處獲悉的任何信息提供給執(zhí)法部門。2.根據(jù)有關程序與內部舉報人進行包括面對面方式在內的進一步溝通。3.當內部舉報人不履行負有的相關義務時，有權結束調查程序，終止舉報人協(xié)議。

中國反興奮劑機構應當承擔以下責任：1.制定并發(fā)布完善的內部舉報人制度，采取有力舉措保證該制度得以順利施行。2.高度重視并有效保障內部舉報人享有的各項權利，切實加強對內部舉報人的各種保護。3.對內部舉報人制度施行情況適時評估并不斷調整完善。

（四）關于對內部舉報人的補償激勵機制⑦

為充分調動內部舉報人參與反興奮劑工作的積極性，應當建立相應的補償與激勵機制。比如，對內部舉報人開展舉報行為發(fā)生的必要開支、造成的經濟損失等可酌情給予經濟補償。為表彰內部舉報人對打擊興奮劑違規(guī)行為所作的貢獻，還應當給予其一定的經濟獎勵⑧。在這方面，可以根據(jù)內部舉報人提供線索或者證據(jù)的重要性、內部舉報人協(xié)助調查的工作力度等因素制定相應的獎勵規(guī)則，對于獎勵情況相關各方均應加以保密。另外，還可考慮借鑒“污點證人”的做法，對于因興奮劑問題受到處罰的運動員、教練員等，倘若其能有效揭發(fā)其他興奮劑違規(guī)行為，可換取對其從輕處罰的獎勵。

（五）關于加強對內部舉報人的全面保護⑨

為確保內部舉報人制度順利有效運行，還必須加強對內部舉報人的全面保護，以打消他們的后顧之憂。

首先，應保證內部舉報人以安全保密的方式與中國反興奮劑機構調查部門進行溝通。除非內部舉報人給出明確且書面的同意，否則其身份不得被公開。此外，中國反興奮劑機構調查部門還必須對內部舉報人提供的線索和證據(jù)等嚴密保管，防止信息泄露影響調查順利進行或者暴露內部舉報人身份。

其次，內部舉報人在揭發(fā)興奮劑違規(guī)行為的同時，也可能使自己陷入法律糾紛，比如被舉報人可能針對內部舉報人提起名譽權侵權訴訟等⑩。為此，中國反興奮劑機構可以根據(jù)具體情況為內部舉報人提供必要的法律援助，或者對內部舉報人自己尋求法律援助所支出的合理費用予以補償B11。

再次，要切實防止對內部舉報人的打擊報復B12，加強對其本人及家人的人身安全保障。倘若因為中國反興奮劑機構內部工作人員的故意或者疏忽，致使內部舉報人或其家人遭受侵害與報復，對于負有責任的有關工作人員應依法依規(guī)予以處理。對于來自被舉報人的打擊報復也同樣需要防范和予以相應制裁。另外，當發(fā)現(xiàn)內部舉報人或其家人可能遭受到人身安全威脅時，我國反興奮劑機構有義務聯(lián)系公安機關對其提供應有的人身安全保障。

注釋：

①舉報人分為外部舉報人和內部舉報人，內部舉報人就是借鑒“吹哨人”制度（也叫“吹哨人法案”），就是知情人士的爆料制度，而知情人往往又是內部人，內部舉報人供職于被舉報的單位，或與被舉報人關系密切，深知內情，其舉報比外部舉報人更具有殺傷力。《吹哨人法案》研制于美國，始于1986年，是《聯(lián)邦民事欺詐索賠法案》的一個程序性修正案。也稱“告發(fā)人訴訟”。該法案允許個人代表美國政府，起訴任何收到或使用政府資金，并從中獲利的合約人和其他實體，包括州和地方政府的欺詐行為。這個個人就是“吹哨人”，意為了望哨和告發(fā)者，幫助政府監(jiān)察公共行為中的欺詐和不公。

②維塔利-斯捷潘諾夫（此前是俄羅斯反興奮劑官員）、他的妻子尤利婭（800米田徑運動員）。他們收集了大量資料，包括莫斯科反興奮劑實驗室如何調換俄羅斯運動員尿樣的證據(jù)及偷拍的俄運動員和教練商量如何使用禁藥的視頻，他們將這些資料交給了德國ARD電視臺，2014年12月3日該電視臺播放題為《禁藥密檔：俄羅斯如何制造出它的冠軍們》的紀錄片，揭露俄羅斯田徑界存在“系統(tǒng)性”的使用興奮劑的行為。世界反興奮劑機構（WADA）獨立調查委員會指控俄羅斯違反反興奮劑規(guī)定，并建議國際田聯(lián)取消俄田徑運動員參加相關比賽的資格，包括2016年里約奧運會。國際田聯(lián)采納建議，取消了俄羅斯田徑協(xié)會的參賽資格。

③參見2017年3月12日的“騰訊體育”《WADA打造反興奮劑平臺 運動員直接可手機舉報》一文， 原載網頁http：//sports.qq.com/a/20170312/018092.htm.

④全國政協(xié)委員、國家體育總局副局長、反興奮劑中心主任李穎川在全國政協(xié)會議上指出，目前我國對服用興奮劑的運動員基本上是行政處罰，只靠行政處分是遠遠不夠的，如教唆、銷售、販賣、服用興奮劑都要受到刑法追究，這樣才有震懾力，建議將“教唆、銷售、販賣、服用興奮劑”寫入我國刑法。我國2004年3月1日起施行的《反興奮劑條例》第 37、38、39、40 條中規(guī)定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，其中涉及法人和自然人生產、銷售、監(jiān)管不力、包庇、組織、強迫、教唆、欺騙、協(xié)助使用等11種濫用興奮劑的行為。這是我國立法首次在興奮劑問題上明確運用刑罰這一規(guī)制手段。但是這一規(guī)定缺乏可操作性，建議“兩高”（最高人民法院、最高人民檢察院）先出臺司法解釋，逐步推動中國刑法修正案頒布，在刑法第六章中增設濫用興奮劑犯罪：（1）在體育競技比賽中，服用興奮劑，情節(jié)嚴重的，處拘役或者管制，并處或者單處罰金。（2）在體育競技比賽中，教唆、引誘、欺騙他人使用興奮劑，情節(jié)嚴重的，處一年以下有期徒刑、拘役或管制，并處或單處罰金；情節(jié)特別嚴重的，處三年以下有期徒刑，并處罰金。（3）在體育競技比賽中，強迫他人使用興奮劑，情節(jié)嚴重的，處一年以下有期徒刑、拘役或管制，并處或單處罰金；情節(jié)特別嚴重的，處三年以下有期徒刑，并處罰金。此外，對非法制造、運輸、販賣、持有興奮劑也應入罪入刑。對上列行為除了判處刑罰外，在刑罰措施中還要增加相應的資格刑，可以單獨設置一款規(guī)定，即從事體育活動的人員有上列行為的，禁止五年內從事相關的職業(yè)。

⑤在美國證券交易委員會（SEC）的執(zhí)法活動中，內部舉報人舉足輕重，例如在2009年Galleon Group LLC內幕交易案中，內部舉報人Roomy Khan的信息起到決定性作用。著名的好萊塢電影《告密者》也是改編自一則關于大公司內部舉報人的真實故事。在中國，查處監(jiān)管部門官員腐敗案件，也大多依賴內部舉報人披露真相，如證監(jiān)會王小石案、商務部郭京毅案等。

⑥中國應改變當前由多部門受理舉報的做法，確定統(tǒng)一、權威的舉報受理機構，并由該機構獨立負責后續(xù)調查，避免多部門參與容易造成舉報人身份泄露的隱患。金融危機后，美國在2010年通過的“道格-弗蘭克法案”中進一步加強和完善了對“吹哨人”的獎勵與保護政策，成立了“吹哨人”辦公室，專門處理“吹哨人”的相關舉報。

⑦應明確舉報獎勵資金的來源，可參照我國《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，規(guī)定舉報資金由國家財政資金保障，納入財政預算，?？顚Ｓ?，并接受審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督檢查。

⑧設立舉報人重獎制度（a Bounty Program for Informants），根據(jù)2001年康乃爾大學出版社出版的C. Fred Alford教授撰寫的《舉報人：破碎的生命與組織權力》（Whistleblowers： Broken Lives and Organization Power） 一書的調查：約有90%的舉報人失去了工作，甚至財產和家庭。舉保人需要國家力量的保護。美國的舉報人重獎制度與保護制度培植出舉報人一族。美國“吹哨人”通過《吹哨人法案》的罰款金額己經達到80億美金，而這些“吹哨人”差不多得到10億美金。美國證券交易委員會剛剛宣布獎勵一位“吹哨人”超過三千萬美金，創(chuàng)造了自“道格-弗蘭克法案”的“吹哨人”項目成立以來單筆獎勵最高的記錄。我國《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》設立內部人員舉報獎勵機制，將單次舉報獎勵的最高限額從原先的30萬元提高到50萬元，并將適用范圍擴展到食品、藥品、化妝品、保健食品、醫(yī)療器械全領域，實現(xiàn)“四品一械”全覆蓋?！渡钲谑惺称钒踩e報獎勵辦法》的最高可獲獎勵60萬，除了巨額獎金，還設立了精神嘉獎。

⑨根據(jù)聯(lián)合國經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的報告（Building Public Trust： Ethics Measures in OECD），立法保護舉報人已是全世界范圍的一個普遍并日益加強的趨勢。如英國1998年通過《公共利益信息披露法》（Public Interest Disclosure Act），保護舉報人；日本2004年5月通過新的《舉報人保護法》；澳大利亞各洲都有《舉報人保護法》，或《公共利益信息披露法》；1997年以色列的《工人保護法》和2000年南非的《信息披露保護法》（Protected Disclosure Act）則禁止雇主因雇員的舉報行為而對雇員實施解雇、訓誡、騷擾、迫害等打擊報復；2001年非洲加納通過了《舉報人保護法》。2010年5月，歐洲議會也剛剛通過一項保護舉報人的決議。

⑩通過立法賦予內部舉報人言論自由，使之沒有構成誹謗、誣告陷害、侵害商業(yè)信譽犯罪或侵權的危險。

B11如英美等國對舉報人實行特殊保護，包括整容、更改住址甚至移民。

B12如不得對舉報人解除、變更勞動合同或降職、恐嚇、騷擾、歧視等。

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