張旭輝，孟祥熙

（1.東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040；2.廣西師范學(xué)院，南寧 530299）

一、公共物品如何供給到村莊

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，自古以來農(nóng)業(yè)稅收入一直是國(guó)家稅收的重要來源，但自2006年1月1日起國(guó)家正式取消了農(nóng)業(yè)稅，徹底終結(jié)了在中華大地上實(shí)施了二千多年的農(nóng)業(yè)賦稅，使之成為了歷史。進(jìn)入到后稅制時(shí)期，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅并同時(shí)提供轉(zhuǎn)移支付，變“自下而上”的汲取為“自上而下”的反哺。因?yàn)橹袊?guó)此時(shí)已經(jīng)從農(nóng)業(yè)型國(guó)家轉(zhuǎn)型成為工業(yè)化國(guó)家，財(cái)政收入主要來自城市工商業(yè)，相比之下過去倚仗的農(nóng)業(yè)稅收入變得無足輕重，進(jìn)入到了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的歷史新時(shí)期。整體來講，國(guó)家每年向農(nóng)村提供的幫扶資金高達(dá)萬億元以上，目的在于消除城鄉(xiāng)二元體制、解決農(nóng)村三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。

在取消農(nóng)業(yè)稅之前。在收取稅費(fèi)的同時(shí)，附帶著收取“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費(fèi)，以用于村莊建設(shè)。取消農(nóng)業(yè)稅以后，由于不能再借收取稅費(fèi)來收取其他的費(fèi)用了，這時(shí)村莊公共物品的實(shí)現(xiàn)出現(xiàn)困難。因而對(duì)公共品的實(shí)現(xiàn)代之以“一事一議”制度，“一事一議”制度是農(nóng)民憑自愿、民主決策的方式，共同商議籌資籌勞實(shí)現(xiàn)公共品的供給。但在實(shí)際過程中，由于客觀原因、管理原因等因素，最終實(shí)現(xiàn)過程困難重重，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。此種情況下，國(guó)家決定以公共物品項(xiàng)目式供給的制度替代“一事一議”制度，以此來解決農(nóng)村的公共物品供給問題，保障公共品的供給。

稅費(fèi)改革后，中央和省級(jí)給縣鄉(xiāng)一級(jí)一定的財(cái)政移支付，以用于緩解基層政府財(cái)政緊缺的難題。公共物品項(xiàng)目式供給是一種特殊的轉(zhuǎn)移支付形式?！肮参锲讽?xiàng)目式供給指的是中央及地方各級(jí)政府為了有效地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展穩(wěn)定，以財(cái)政專項(xiàng)支出的方式，對(duì)農(nóng)村非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性產(chǎn)品分類列項(xiàng)進(jìn)行供給的模式。”農(nóng)村的公共品項(xiàng)目式供給包括普惠性項(xiàng)目和特惠性項(xiàng)目。普惠性項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)普降雨雪式地全覆蓋，這個(gè)通常不會(huì)引起供給對(duì)象的意見，因?yàn)橹灰媳环鲋蠖加袡C(jī)會(huì)得到；而特惠性項(xiàng)目則是有選擇性的，由政府做出供給總量、供給方式、供給結(jié)構(gòu)的決策等，這賦予了基層政府自由裁量權(quán)，也便可能在實(shí)踐過程中引起不期出現(xiàn)的問題。例如供給與需求不對(duì)接，供給既失公又低效等，從而無法解決農(nóng)民真正的、迫切的需求。本文討論的公共物品供給的困境主要是指特惠性公共品項(xiàng)目的供給[1]。

二、公共物品項(xiàng)目式供給對(duì)村莊的影響

國(guó)家對(duì)農(nóng)村的公共物品供給，可謂農(nóng)業(yè)發(fā)展史上開天辟地的大事件，不僅終結(jié)了中國(guó)二千多年的稅負(fù)，而且變稅收為發(fā)放，為數(shù)億人民增加了福祉。增加了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村生產(chǎn)生活帶來了便捷，提高了農(nóng)村人民的幸福指數(shù)，降低了公共危機(jī)發(fā)生的可能性。

也應(yīng)看到，項(xiàng)目式公共物品供給在為村莊帶來實(shí)在好處的同時(shí)也存在著以下一些負(fù)面影響。以某市周邊某鎮(zhèn)為例，筆者及研究團(tuán)隊(duì)在某鎮(zhèn)進(jìn)行了多日的調(diào)研，采取了實(shí)地訪問等形式。需要特別說明的是，本文分析僅代表筆者及團(tuán)隊(duì)在某鎮(zhèn)調(diào)研后研究發(fā)現(xiàn)的觀點(diǎn)結(jié)果，不具有通用性、全局性。

1.村莊之間的貧富差距被拉大。某鎮(zhèn)基層政府官員在做出公共物品供給決策時(shí)的政績(jī)觀等考慮因素，使得公共物品大量扎堆到部分村莊。能獲得資源輸入的村莊硬件基礎(chǔ)設(shè)施固然能得到較大改善，但同時(shí)也在逐漸拉大與其他貧困村莊的發(fā)展差距，導(dǎo)致了村莊間分化的困境。

2.供給與農(nóng)民需求不對(duì)接?，F(xiàn)階段的農(nóng)村地區(qū)公共品供給方式是“自上而下”的，主要由基層政府做出供給決策?；鶎诱诠┙o分配過程中，為了實(shí)現(xiàn)宏觀規(guī)劃會(huì)主動(dòng)取代農(nóng)民做出選擇，這時(shí)即便有大量資源輸入村莊，但村民并不見得滿意。同時(shí)，基層官員的急功近利心理導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡。過分供給較容易出政績(jī)的項(xiàng)目，對(duì)于那些長(zhǎng)期及見效不明顯的公共品項(xiàng)目式供給則較為輕視，相比之下較為重視短期見效快的項(xiàng)目供給。村莊非但沒能通過外力獲得整合，反而會(huì)產(chǎn)生和激化新的矛盾和問題[2]。

3.能夠獲得政府大量公共物品供給資金的輸入，從表面上看無疑是個(gè)巨大的“餡餅”，但是如果深入分析，對(duì)于這些少數(shù)幸運(yùn)的村莊來說福禍未知。一方面，獲得大量項(xiàng)目資金的輸入，能夠在短期內(nèi)提升村莊的硬件水平，使得村莊呈現(xiàn)一片復(fù)蘇的氣象。但是，另一方面，由于公共品供給的本意是拋磚引玉，項(xiàng)目資金意在調(diào)動(dòng)村莊村民自身投資的積極性，所以大的項(xiàng)目會(huì)牽動(dòng)更多的經(jīng)濟(jì)投入。這時(shí)，如果村民家底薄弱，就會(huì)出現(xiàn)負(fù)債累累的后果，好心辦了壞事。

三、項(xiàng)目式供給如何導(dǎo)致村莊間分化的困境

農(nóng)村公共物品項(xiàng)目式供給在為農(nóng)村帶來實(shí)在發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了負(fù)面影響。本文著重探討項(xiàng)目式供給與村莊間分化困境產(chǎn)生的作用機(jī)理。

1.權(quán)力的過度使用是引起村際間分化的主要因素。在轉(zhuǎn)移支付過程中，基層政府會(huì)逐漸積壓公共品供給資金，為基層政府的鄉(xiāng)村公共管理提供了手段。自取消農(nóng)業(yè)稅以來，基層政府沒有了財(cái)稅來源，同時(shí)國(guó)家的各項(xiàng)政策任務(wù)一項(xiàng)一項(xiàng)地下派，致使基層出現(xiàn)權(quán)力小、責(zé)任大的局面?；鶎诱畡t把國(guó)家的政策任務(wù)進(jìn)一步傳遞給了村委會(huì)，而村委會(huì)在沒有了村提留之后也失去了群眾工作的動(dòng)力。但是此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過公共品的供給項(xiàng)目來激勵(lì)村干部實(shí)現(xiàn)自己的意志。村干部為了村莊生產(chǎn)生活條件改善只好聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的，況且村干部自身也生活在農(nóng)村中。如果村干部工作得力，則在公共品項(xiàng)目的獲得時(shí)便更具談判籌碼。

2.村莊精英等因素的存在。村莊精英包括正式和非正式的精英。正式的精英即村干部；非正式精英可以是村莊內(nèi)的核心人物，比如社會(huì)勢(shì)力（也即狠人村干部）、宗族的長(zhǎng)老等。精英人物信息是否靈通、是否積極主動(dòng)、人脈網(wǎng)絡(luò)以及能否打壓住村莊內(nèi)的“釘子戶”，決定了“跑要”到公共物品的能力。村莊精英“跑要”的能力決定了是否能更多地把握到公共物品的分配。因?yàn)榇迩f精英的運(yùn)作，從而公共品的分配某種程度上失去了原有的公正內(nèi)涵，使原本可能富裕的村莊得到公共品供給。

3.基層官員的“政績(jī)觀”心理。地方官員在做出公共品的供給決策時(shí)，更希望把資金的供給形成合力作用于某些村莊。會(huì)選擇少數(shù)村莊來集中資金打造，通常不期見到資金被平均分配。因?yàn)檫@樣財(cái)力會(huì)被攤薄，難以做出成績(jī)。相比之下更愿意看到供給資金的集中投放，因?yàn)檫@樣時(shí)間短見效快，更易于做出政績(jī)被上級(jí)看到。

4.公共品項(xiàng)目式供給相互之間具有潛在的組合性。公共物品的項(xiàng)目式供給之間具有組合性，因?yàn)橐媾R共同的最終實(shí)際效果。為了取得理想的效果，基層政府官員會(huì)選擇項(xiàng)目的組合搭配來集中投入供給資金?！皢未颡?dú)斗”的公共品供給難以實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的質(zhì)的改變?；鶎庸賳T“急功近利”求發(fā)展的心理不會(huì)希望看到公共品供給石沉大海，從而會(huì)選擇提供公共品供給組合，這樣才能較明顯地看到效果變化。

可以說，公共品供給間接地幫助了“富人致富”。上級(jí)政府在做出公共品供給決策時(shí)，更可能把公共物品分配給那些實(shí)力更強(qiáng)的村莊。合資質(zhì)的村莊先天的具備一定的資源基礎(chǔ)，可能率先得到幫扶資金，政府只是起到推波助瀾的作用，從而使富者越富，形成良性循環(huán)。而其他家底薄籌資能力不強(qiáng)的村莊則不具亮點(diǎn)，從而使窮者越窮，形成惡性循環(huán)。最終出現(xiàn)“扶富不扶貧”的現(xiàn)象困境出現(xiàn)。即使在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)中相鄰的兩村莊公共品供給數(shù)量與質(zhì)量相差較大的現(xiàn)象也非個(gè)例。村際間發(fā)展差距被拉大，造成村際間兩極分化的意外困境[3]。

四、對(duì)策建議

國(guó)家的惠農(nóng)政策初衷是好的，但實(shí)際運(yùn)作過程中卻間接性地導(dǎo)致了村莊貧富差距被拉大，其中的作用關(guān)系較為微妙。在此，提出四點(diǎn)改善對(duì)策建議。

1.加強(qiáng)對(duì)公共物品的供給監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督主體的功能。加強(qiáng)監(jiān)督才能降低供給過程中非理性的一面造成的影響。在公共品的供給過程中引入社會(huì)第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制；加強(qiáng)村民自身對(duì)公共品供給的監(jiān)督，發(fā)揮村民自身監(jiān)督職能。社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立于公共品的供給過程，從而能夠保證公開公平公正。村民是公共品供給過程中的實(shí)際受益者，在監(jiān)督過程中是最方便、直接的主體。增加監(jiān)督的主體、加強(qiáng)監(jiān)督主體的作用，從而可以保證公共物品更好的供給。

2.制定“互聯(lián)網(wǎng)+公共物品供給信息”制度，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開。為防止村莊精英的悄然運(yùn)作從而不公平的獲得公共物品供給。應(yīng)該將互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與公共物品項(xiàng)目式供給有效地結(jié)合，將政府官員的行為曝于陽(yáng)光這個(gè)最好的防腐劑下。使投機(jī)者望而卻步不敢妄為，保證公共物品項(xiàng)目式供給實(shí)至名歸，造福廣大農(nóng)村人民。

3.增加對(duì)農(nóng)村公共物品的供給途徑，實(shí)現(xiàn)多元供給。對(duì)農(nóng)村的公共品供給應(yīng)從現(xiàn)有的“輸血型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅汀?。“輸血型”即?guó)家提供支農(nóng)項(xiàng)目資金來幫助農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共物品的健全化；“造血型”即農(nóng)村依靠自身力量解決對(duì)公共品的需求，提高自身發(fā)展。要想鄉(xiāng)村自身具備“造血能力”，在公共物品的供給上應(yīng)加強(qiáng)政府部門和其他社會(huì)供給主體間的合作，如企業(yè)、第三部門及個(gè)人等。目的在于放寬供給渠道，減少政府供給主體唯一性所可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，集聚多方力量建立多方合作供給的公共管理模式。

4.調(diào)整公共物品供給機(jī)制，轉(zhuǎn)變供給決策的途徑。應(yīng)著力改變目前現(xiàn)有的“自上而下”式的供給體制，即政府做出決策農(nóng)民選擇接受的模式。同時(shí)，建立“自下而上”式的供給體制，即農(nóng)民做出選擇政府決策接受的模式。加強(qiáng)村民的民主意識(shí)，喚醒村民對(duì)公共物品的供給熱情。減少克制“搭便車”行為的出現(xiàn)，保證村民在公共物品的選擇過程中達(dá)到最大程度的共識(shí)。實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”式的供給模式相結(jié)合作用，才能更好地保證公共物品作用于民，實(shí)現(xiàn)村民自治，加強(qiáng)群眾基礎(chǔ)。

五、結(jié)語(yǔ)

完美的制度是目標(biāo)追求，但對(duì)完美更多時(shí)候是一種向往，在農(nóng)村公共物品項(xiàng)目式供給過程中也是如此。根據(jù)筆者在某鎮(zhèn)一地調(diào)研的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，公共品項(xiàng)目式供給出發(fā)點(diǎn)是毋庸置疑的，并取得了一定的效果，但其弊端也是不容忽視的。本文著重剖析農(nóng)村公共物品項(xiàng)目式供給與村莊間分化困境產(chǎn)生之間的微妙關(guān)系，希望可以為公共政策的完善盡一份努力。

[1]徐琰超，楊龍見，尹恒.農(nóng)村稅費(fèi)改革與村莊公共物品供給[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015，(1).

[2]劉建平，陳文瓊.“最后一公里”困境與農(nóng)民動(dòng)員——對(duì)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析[J].中國(guó)行政管理，2016，(2).

[3]葉敏，李寬.資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目制與村莊間分化[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(2).