秦 森

（東北大學文法學院，沈陽110169）

在十九大報告中，習總書記強調“要加強社會治理制度建設，完善法治保障的社會治理體制，提高社會治理法治化”。社區(qū)是社會的基本單位，社區(qū)治理是社會治理向基層延伸的重要組成。目前我國在社區(qū)治理領域的實踐主要集中在城市范圍，因此本文將研究對象限定為城市社區(qū)治理的法治化建設，以期在該領域形成完備的制度體系，提供有力的法治保障。

一、城市社區(qū)治理法治化的內涵與重要性

關于城市社區(qū)治理法治化的內涵，不同學者的觀點雖表述不同，但核心要義基本一致，即：在城市社區(qū)的范圍內，所有利益主體在行政規(guī)章與法律規(guī)范的指引下，參與社區(qū)治理的相關事務，促進社區(qū)治理與社區(qū)建設達到科學化與規(guī)范化的效果。

城市社區(qū)治理的法治化建設，對于完善城市社區(qū)治理有著極其重要的意義。

（一）社區(qū)治理法治化是堅持全面依法治國的必然要求

在依法治國的概念中，囊括了法治國家、法治政府、法治社會“三個一體”建設的內容，從社區(qū)的定位來看，它是連接黨、政府和人民群眾的交點，是黨和政府服務群眾的“最后一公里”，社區(qū)的依法治理是政府依法行政的重要體現，是法治社會必不可少的重要組成，當然也是法治國家建設的重要內容。

全面推進依法治國，要求“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。社區(qū)治理的法治化是依法治國戰(zhàn)略在社區(qū)層面的微觀體現。在我國，關于社區(qū)治理的探索起步相對較晚，目前仍有部分相關行政法規(guī)存在空白，且現有法律較為老舊，亟待建立起系統科學的相關法律進行規(guī)范；法律具有強制性，由國家強制力保證實施，因此在調節(jié)社區(qū)主體間關系時更為有效，同時科學合理的社區(qū)法治將會對管理者的權力進行有效的約束；社區(qū)治理面對的是廣大基層百姓，將社區(qū)納入到法治建設的軌道中，可以更加廣泛地加深人民對法律的敬畏與信仰，提高全民法律意識，從而促進全民守法的實現。

（二）社區(qū)治理法治化是規(guī)范社區(qū)治理的根本保障

隨著我國治理體系與治理能力現代化的不斷發(fā)展，以及我國社會進入轉型期，黨和國家對于基層治理尤其是社區(qū)治理提出了一系列重要要求，這對實現社區(qū)治理的規(guī)范化、科學化具有重要意義，而當務之急，就是在現有法律以及實踐經驗的基礎上充分結合社區(qū)治理的新形勢，形成一整套具有廣泛約束力的社區(qū)治理法治體系。

在我國，居民參與社區(qū)自治已有較為深厚的實踐基礎，然而社區(qū)治理的工作內容紛繁復雜，社區(qū)內主體間利益盤根錯節(jié)，需要有嚴密而有力的法律法規(guī)進行規(guī)范，將各利益主體間的權利義務進行梳理，將社區(qū)機構的權責職能進行劃分，使社區(qū)居民參與社區(qū)自治的途徑更為便捷優(yōu)化。同時，隨著社區(qū)治理理論與實踐的不斷發(fā)展創(chuàng)新，政府主導的“家長式”管理模式正在不斷轉變，多元參與的治理模式正在逐漸形成。如何限制政府對社區(qū)的行政化管理，提高社會力量在社區(qū)治理中的參與度，規(guī)范各方主體在社區(qū)范圍內的行為準則，保障社區(qū)以及居民的合法利益，這都需要通過推進社區(qū)治理的法治化進行保障，使法律法規(guī)成為社區(qū)治理的堅實后盾。

（三）社區(qū)治理法治化是促進社會繁榮的堅實力量

社區(qū)治理是社會治理在基層環(huán)節(jié)中的重要內容，是社會治理在社區(qū)范圍內的微觀體現。自十八大以來，創(chuàng)新社會治理，推進社會治理重心下移成為重要議題，習近平總書記指出，基層是一切工作的落腳點，社會治理的中心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。以社區(qū)為平臺，搭建政府引導、多方參與的治理格局，以社區(qū)的發(fā)展帶動社會的發(fā)展。

推進社區(qū)治理法治化，以行政法規(guī)的形式，構建起政府、社區(qū)與社會組織的新型關系，以法治的力量促進政府轉變行政職能，鼓勵廣大社會力量參與到基層社會治理中，并起到有力的監(jiān)督作用，必將對社會的繁榮起到推進作用。

二、城市社區(qū)治理法治發(fā)展脈絡

1986年，在城市經濟體制改革和社會保障制度建設的社會背景下，民政部第一次正式在城市管理中引入“社區(qū)”這一概念，在此之前，基層社會治理的職責主要有城市居民委員會承擔。從職能劃分，管轄范圍來看，城市居民委員會的管理范圍與社區(qū)并無二致，因此我國社區(qū)治理的法治化建設可以將城市居民委員會法治實踐囊括其中?？v觀這一發(fā)展脈絡，我們可以概括為以下幾個階段。

（一）20世紀五十年代至七十年代中：萌芽與中斷

在民國時期，為鞏固基層政權，在縣以下的行政組織管理主要采用保甲制，并頒布了《保甲條例》作為規(guī)范。新中國建國伊始，這一制度被宣布廢除，新的人民政府開創(chuàng)式地建立了“街居制”，即以街道辦事處與居民委員會為主體，實現對基層社會的管理。1954年通過了《城市街道辦事處組織條例》（2009年被廢止）與《城市居民委員會組織條例》兩部行政法規(guī)，以法律的形式將居委會與街道辦的職能定位、工作內容、組織框架、行為規(guī)范等內容進行了明文規(guī)定。在《城市居民委員會組織條例》中，明確將居民委員會定義為“群眾自治性的居民組織”，開創(chuàng)了居民自治的城市社區(qū)管理立法的先河。在法律的指導下，居委會的建設工作在全國迅速推進，到20世紀五十年代末，居委會已經在基層社會管理中發(fā)揮著重要作用。

在街居制迅速推進的同時，單位制作為基層社會管理的另一制度同樣迅速發(fā)展。在高度集中的計劃經濟體制之下，單位不僅是職工們的工作場所，更對職工們的組織、生活進行管理，使職工們對工作單位產生了強大的人身依附關系。這樣就形成了單位職工由單位管理，社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等由街道辦與居委會進行管理，兩種不同的管理制度相互配合，互為補充，管理對象基本涵蓋了所有社會群眾，從而對鞏固政權、維護社會穩(wěn)定起到了至關重要的作用。

然而，隨著計劃經濟的不斷發(fā)展，單位制在基層社會管理中的作用日趨膨脹，此消彼長之間街居制的功能被不斷壓縮，原有的立法基礎浮于文本，難以貫徹落實。1958年后，我國進入了轟轟烈烈的大躍進運動，1960年，中央下發(fā)了關于人民公社問題的批示，將街道辦事處改為了人民公社，將家庭婦女、社會閑散人員等一切居民納入到單位制中，街居制高度萎縮。而進入到文化大革命后，我國的民主法治遭到嚴重破壞，基層社會治理的法治化便更無從談起。

（二）20世紀七十年代末至八十年代：恢復與探索

1978年十一屆三中全會以后，我國走向了改革開放的新時代，伴隨著經濟體制的改革，我國的社會結構發(fā)生巨大變化。隨著計劃經濟被市場經濟所取代，國有企事業(yè)單位進行改革，原有的部分職能被分離，對職工的控制力大幅度減弱。同時，獨立的經濟個體迅速發(fā)展，城市化的發(fā)展也致使社會流動人口的劇增，單位制無法發(fā)揮其職能，逐步走向崩潰。因此，街居制取而代之，重新煥發(fā)了生機。

1980年，《城市居民委員會組織條例》與《城市街道辦事處組織條例》在人大常委會上被重新公布，標志著城市街道辦事處與居民委員會重新建立，隨后居民委員會被寫入了1982年憲法，在第111條中將其定義為“基層群眾性自治組織”，并規(guī)定“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！钡谝淮我詰椃ǖ男问酱_立起居民委員會的職能。

然而隨著經濟體制改革的進一步深入，愈加復雜的社會形勢對居委會的工作提出了新的挑戰(zhàn)，超載的職能負擔以及在實際建設中面臨的困境，使居委會的角色定位日趨尷尬，社區(qū)制的出現則有效緩解了這一問題。以社會福利工作改革委契機，民政部開始提出社區(qū)服務的概念，于1986年提出要在城市開展社區(qū)服務工作的具體要求，從此以后，社區(qū)服務的職能才被具體細化和充分發(fā)展。

（三）20世紀九十年代至今：發(fā)展與完善

為了進一步規(guī)范城市社區(qū)發(fā)展，完善基層社會管理體系，1989年全國人大正式通過了《城市居民委員會組織法》。該法共二十三條，將居民委員會的角色定位為“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，并明文規(guī)定了居委會的任務、組織原則與工作方式，明確了居委會以后的建設方向。

經濟的迅速增長帶來了社會結構的進一步轉變，同時在民政部的指導下，社區(qū)服務業(yè)也在加速推進，《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》（1993）、《全國社區(qū)服務示范城區(qū)標準》（1995）相繼出臺，進一步對城市社區(qū)服務進行了規(guī)范。2000年，在總結各地社區(qū)建設實踐成果與問題的基礎上，民政部發(fā)布了《關于在全國推進城市社區(qū)的意見》，意見分五大部分，系統闡釋了社區(qū)的含義、社區(qū)建設的重要意義、社區(qū)建設的指導思想原則和目標、社區(qū)建設工作的內容、社區(qū)組織和隊伍建設、以及社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。該意見作為綱領性文件，對全國社區(qū)建設的發(fā)展影響重大，自此以后，全國各地結合當地實際情況出臺地方條例規(guī)范，卓有成效的推進城市社區(qū)建設，出現了沈陽模式、漢江模式、上海模式等一批具有示范效應的城市社區(qū)建設模式。

十八大以來，我國經濟發(fā)展步入新階段，社會發(fā)展進入轉型期，政府職能改革不斷深入，城鄉(xiāng)治理體系與治理能力的現代化也在不斷發(fā)展，面對新形勢與社會發(fā)展的新要求，2017年中共中央、民政部聯合下發(fā)了《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，該《意見》是國家層面首個城鄉(xiāng)社區(qū)綱領性文件，《意見》中貫徹了黨的指導思想，指明了黨、政府、居民與社區(qū)間的關系，針對新形勢下的基層社會治理問題提出了一系列具有創(chuàng)設性的規(guī)劃。

三、城市社區(qū)治理法治的缺失

當前，在城市社區(qū)治理領域已經初步建成了以憲法為基礎，以《中華人民共和國城市居委會組織法》為主體，以各地方性行政法規(guī)與部門規(guī)章為有益補充的法治體系，各級法律相互配合，共同為城市社區(qū)自治提供法治保障。但是隨著經濟體制改革的不斷深入，社會治理理論與實踐的不斷發(fā)展，社區(qū)治理相關的法律體系逐漸顯現出弊端，難以適應當今社區(qū)治理的新形勢，主要表現為以下幾點。

（一）社區(qū)居委會主體地位不明確

目前，關于城市社區(qū)居委會的法律主體定位主要規(guī)定于《憲法》與《居委會組織法》中，體現為“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。然而在實際工作中，這樣的定位顯現出了其并不甚明確的弊端，尤其是行政化色彩的濃重。

社區(qū)居委會與政府間的關系在《城市居委會組織法》中明確規(guī)定到：“不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作。”由此可見，社區(qū)并非一級政府組織，也并非是政府的下屬單位或派出機構，而應該是獨立履行職能，為社區(qū)居民服務的自治組織。然而，由于法律規(guī)范的過于籠統，對政府和社區(qū)的職權劃分不甚細化，在實際實踐中政府與社區(qū)難以實現工作上的脫鉤，甚至社區(qū)在一定程度上服從或依附于政府的工作。

首先，社區(qū)財政難以實現獨立。目前，社區(qū)的財政收入主要為三種渠道：政府財政撥款、社會捐助以及社區(qū)自主募集，然而在實際操作中，社會捐助與自主募集都具有一定的不穩(wěn)定性且數額較少，難以維系社區(qū)日常工作的開展，所以最穩(wěn)定的來源還是依靠于政府的財政撥款。如果社區(qū)在財政上無法實現獨立，那么在實際工作中難免要受政府的制約。

其次，社區(qū)選舉受到行政干預。在《城市居委會組織法》中規(guī)定“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生。”然而，在我國多地城市社區(qū)的選舉過程中，依然受政府干預力度較大，政府擬定候選人名單等現象屢見不鮮，致使社區(qū)自主選舉流于形式，居民參與度不高，因此對居委會的工作難以產生實質上的信任。

另外，社區(qū)還承接部分政府職能。由于社區(qū)與政府之間，政府處于強勢地位，長期以來“家長式”的管理模式成為習慣，并且在法律中雙方的職權劃分并未明確，導致社區(qū)在完成本職工作的同時還需要彌補街道辦或政府部門的職能的空缺，如信息登記與建檔、開具個人證明，還要接受政府部門的定期檢查。政府的行政力量下沉導致社區(qū)工作任務繁重，社區(qū)內部的各項事宜受到極大影響。

（二）現行社區(qū)治理法律規(guī)范陳舊不健全

目前在社區(qū)治理領域內，形成了以憲法為根本，以《城市居民委員會組織法》為主體，以民政部或各地方政府出臺的規(guī)范性文件為補充的法律體系。在現行的社區(qū)治理法律規(guī)范中，只有《城市居民委員會組織法》為具有強制力的行政法律規(guī)范，即“硬法”，其他規(guī)范性文件或指導意見并不具有法律效力，即“軟法”，可見社區(qū)治理領域內的“硬法”相對匱乏。不可否認的是，“軟法”在一定程度上更能體現居民訴求，反映居民協商自治的成果，但過分倚重“軟法”則使法律權威性大打折扣。

不僅如此，法律規(guī)范的陳舊也制約著社區(qū)建設的發(fā)展?，F行《城市居民委員會組織法》為1989年通過并于2004年進行修訂，對照當時的社會背景，在經濟發(fā)展水平、社會治理模式都有了較大變化，原有的法條已經很難對現實中的社區(qū)治理關系進行規(guī)范。在原有法條中，更多的是以原則性的內容進行規(guī)范，過于宏觀而寬泛，在對居委會的任務、組織形式、經費來源、選舉與監(jiān)督等方面的規(guī)定上，多是一言以蔽之，雖然賦予了一定的自主性，但是在實際的操作中具有較大的不便性，往往讓工作者無所適從，更產生了權責不分明的情況。同時，如今的社區(qū)治理模式較于當時也有所改革，社區(qū)居委會的角色定位也更多的從“管理者”向“服務者”進行轉變，相對應的工作規(guī)范也缺乏法律支撐。

現行法律中雖然對社區(qū)居委會的主體定位進行了規(guī)范，但是隨著社區(qū)治理實踐的發(fā)展，多方主體參與社區(qū)治理成為主流趨勢，在我國大部分地區(qū)形成了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)業(yè)主委員會、以及非盈利性質的社會組織等社區(qū)自治主體，但這些主體應該被賦予怎樣的法律地位，在目前的社區(qū)治理法律體系中還屬于空白。

在我國社區(qū)治理與社區(qū)服務不斷發(fā)展的情況下，經過理論界二十多年的研究，廣大學者對社區(qū)治理也提出了一系列具有創(chuàng)新性的意見，取得了豐碩的學術成果。在學界與業(yè)界的雙重推動下，亟待立法者在總結理論與實踐成果的基礎上對該法進行修訂與擴充。

（三）社區(qū)居民與社區(qū)工作者法治意識水平較低

在我國的治理體系中，長期以來存在著濃厚的“人治”色彩，甚至“法治”處于相對弱勢的層級，致使國民法治意識與法治思維水平較低，對法治的信仰不到位，這樣的問題也反映在社區(qū)治理的實際工作中。

在某些社區(qū)中，存在著社區(qū)干部以官位自居的現象，在工作中重管理，輕服務；有些社區(qū)干部則習慣對所有事務大包大攬，不按規(guī)章辦事，將個人意志凌駕于社區(qū)規(guī)章之上，使規(guī)章制度流于形式，引起社區(qū)居民不滿。這些不良現象產生的根源是計劃經濟體制下的不良工作作風，對社區(qū)自治帶來不良影響。

其次，在我國較多城市中，社區(qū)工作者依法辦事的水平依然較低。目前，在大多數城市社區(qū)中，尚未形成專業(yè)化水平較高的社區(qū)工作者團隊，由于吸引人才的政策不到位，難以將業(yè)務水平與法律知識水平較高的專業(yè)化人才招募到社區(qū)工作者團隊中。目前社區(qū)工作者的聘任主要通過選聘、競聘和考試上崗的途徑，然而其中大多數并沒有接受過專業(yè)化的培訓，專業(yè)素養(yǎng)較低。根據一些學者的調查結果顯示，在社區(qū)工作者隊伍中，有高達51%的人員沒有接受過專業(yè)技能培訓，沒有取得社會工作者職業(yè)資格的社區(qū)工作者更是高達79%。人才的缺乏進一步加劇了社區(qū)法治氛圍的缺失。

另外，社區(qū)居民的權利意識與責任意識較為淡薄，主人翁意識較為匱乏。對待社區(qū)事務，常常以事不關己的態(tài)度消極對待，本應是社區(qū)居民共同決策的問題，但往往居民參與度不高。比如對待社區(qū)選舉時較為隨意，在沒有認真了解候選人的基礎上憑直覺投票甚至是直接棄權；在對待衛(wèi)生、治安、公益等本應是社區(qū)自治的事務時，更是將責任直接推至居委會或是政府機關，最后的結果往往將其交由社區(qū)老年人自發(fā)承擔，其實施的結果自然可想而知。根據《居委會組織法》，社區(qū)居民應當對居委會的收支賬目等工作內容進行監(jiān)督，然而在實際當中，居民往往對居委會的工作聽之任之，對自身的監(jiān)督職責不以為然。當然，以上現象在一定程度上也源自于社區(qū)工作中沒有提供足夠的居民參與渠道，但更多的反映了社區(qū)居民的法治意識不強，權利、義務意識淡薄，這對于社區(qū)法治建設提出了更大的挑戰(zhàn)。

四、社區(qū)治理法治化的改善方案

推動社區(qū)治理的法治化，是一項長期系統的工程，關乎立法、執(zhí)法、司法、守法多個領域的工作內容。立足新形勢下的社區(qū)治理現狀，針對實際工作中的癥結，放眼于社會治理未來發(fā)展趨勢，應以以下方面為主要抓手，妥善推進社區(qū)治理法治化的發(fā)展。

（一）明確社區(qū)主體地位

經驗表明，若實現真正的社區(qū)自治，首先要明確社區(qū)的主體地位，關鍵在于明確社區(qū)與政府之間的關系，即達到社區(qū)治理的去行政化目標。由于我國的基本國情與發(fā)展歷史的原因，在社會治理中很難如西方國家一樣，實現由基層社會力量自發(fā)的參與到社會治理中，并形成系統的行業(yè)規(guī)范。在我國，這樣的工程必須依賴于政府的引導，給予適當必要的政策與資金支持。那么政府應該以怎樣的力度參與到社區(qū)治理之中，達到政府行政與社區(qū)自治之間的平衡，就需要對政府與社區(qū)的主體定位進行明確的劃分。

隨著社會治理理論的發(fā)展，“小政府，大社會”的呼聲越來越強，社區(qū)治理同樣需要政府實現簡政放權，將行政干預從具體社區(qū)治理工作中抽離。根據現有法律規(guī)范，以及對實際工作的總結，政府在社區(qū)自治工作中，應該以政策制定者、經費支持者、工作協助者以及宏觀引導者的身份出現，將本不屬于自身的工作職能下放至社區(qū)自治主體單位。反觀社區(qū)層面，應形成完整而獨立的工作體系，例如在部分城市社區(qū)，形成了“兩委一站一會”的工作體系，分別指：社區(qū)黨委、居民委員會、社區(qū)工作站以及社區(qū)共建理事會，充分發(fā)揮社區(qū)群眾力量，妥善對社區(qū)內各項事務進行管理。在這樣的社區(qū)治理模式下，對社區(qū)的職能進行劃分，將社區(qū)內各自治機構的合法性進行確認，以法律制度的形式，為自治工作提供保障。

近兩年，國內有專家提議，將社區(qū)居委會的法律定位界定為社團法人，因為社區(qū)居委會的組織性質、經費情況等基本屬性與社團法人相契合，并且這樣的界定將會有助于明確社區(qū)居委會與政府、社區(qū)黨組織的關系，實現公共服務的有效供給，并有助于增強居民社區(qū)的認同感。對于該提議，筆者持贊同觀點，因為隨著社區(qū)治理的不斷發(fā)展，治理事務的復雜化加深，社區(qū)不僅僅是一種區(qū)域性的概念，更不只是一種行政管理的主體，而是作為一種樞紐性組織協調社會各方力量參與到社區(qū)治理中，以這樣更加專業(yè)化的法律定位進行界定，在適用民法、行政法甚至是涉及刑法時，將會更有利于問題的解決。

（二）完善社區(qū)治理法律體系

完善社區(qū)治理法律體系，當務之急的是要對原有法律規(guī)范中較為滯后的內容進行修訂。如上所述，目前城市社區(qū)所適用的《城市居民委員會組織法》已經有近三十年的歷史，社會以及社區(qū)治理的形勢已經發(fā)生巨大變化，原有的部分規(guī)定已經與實務脫節(jié)，亟待進行修改。

首先是法的主體名稱上，隨著社區(qū)理論與實踐的發(fā)展，“居民委員會”的稱謂已經逐步被“社區(qū)居民委員會”所替代，例如在2017年《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》即有所體現。因此，將《城市居民委員會組織法》的名稱修改為《城市社區(qū)居民委員會組織法》則更佳，雖然僅僅是兩字之差，但這樣的稱謂更能體現出社區(qū)自治的主體地位，表述更為嚴謹準確。

其次，在原有的法律條文中，多為原則性的表述，并顯現出重實體，輕程序的特點。比如在規(guī)定居民委員會的六項任務時，每一項均為一筆帶過，概括性極強，以第二項為例，表述為“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)”，那么社區(qū)公共事務與公益事業(yè)包含哪些內容，在程序上又該如何規(guī)范？在未來對該法修訂時，應當對類似這樣的表述進行擴充，將工作內容、應遵循的流程進行細化，使工作者有章可循。

另外，隨著社區(qū)建設與社區(qū)服務的發(fā)展，社區(qū)所承擔的職能也在不斷拓寬，原有法律中的部分規(guī)定也應相應的進行增補與修訂。在居委會的組成人數上，原有規(guī)定為五到九人，但在實際工作中，這樣規(guī)模的工作團隊已經很難承擔社區(qū)龐雜的工作量，因此建議在原有工作者數量的基礎上酌情增加，或放寬人數的范圍，提升社區(qū)的工作效率與工作質量。隨著多元共治的支取治理模式的形成，社區(qū)法治體系也應當把新增的社區(qū)自治組織納入進來，比如社區(qū)工作站、業(yè)主委員會等，不同組織在社區(qū)自治中應承擔怎樣的職能，由誰來監(jiān)督，社區(qū)居委會又該承擔怎樣的協調工作，此類問題均應在法律中予以規(guī)定。

當下，城市社區(qū)的主要功能可以概括為社區(qū)治理功能與社區(qū)服務功能，一些學者根據理論研究并借鑒國外的治理經驗，認為我國城市社區(qū)應當承接更多的社會功能，比如經濟功能、文化功能、教育功能與社會保障功能。自2003年起，我國城市社區(qū)開始了“社區(qū)矯正”制度的實踐，該項制度作為刑罰方式改革的重要內容，與社區(qū)建設緊密結合，并明確規(guī)定在了《刑法修正案（八）》中。經過十多年的實踐，由于該項制度在價值取向的不明確，以及社區(qū)建設本身存在缺失，實際效果并不如預期。筆者認為，社區(qū)功能的拓展依賴于社區(qū)主體建設的強大，墻高基下，雖得必失，在現階段，社區(qū)還不具備承擔過多職能的人力與制度土壤，社區(qū)功能的不斷建設與完善是一項系統而龐大的工程，需要長時間的探索與實踐，需要多方的努力配合，只有循序漸進從制度建設與組織建設抓起，才能使社區(qū)在未來社會中扮演更為重要的角色。

（三）提高社區(qū)居民與社區(qū)工作者的法治意識與水平

目前在我國多數城市社區(qū)中，良好的法治氛圍尚未形成，這既有社區(qū)居民法治較低的原因，更有社區(qū)工作者法治水平不高的因素。有鑒于此，應從雙方共同著手，提升整個社區(qū)的法治水平，營造良好的社區(qū)法治環(huán)境。

首先，應當在城市社區(qū)中組建專業(yè)化水平較高的社區(qū)工作者隊伍，提高行業(yè)門檻。應當對社區(qū)工作者的上崗考核制度進行改革，不僅要對學歷有所要求，參加常規(guī)的社區(qū)公開招考，更要在上崗前進行系統化的職業(yè)培訓，尤其要在培訓中重視法治工作的相關內容。對于已經上崗的工作者，要建立獎勵機制，鼓勵更多人員考取社會工作者職業(yè)資格。當然，組建高水平專業(yè)化的工作者隊伍，需要有更為豐厚合理的薪酬體系，因此建議在現有基礎上，對社區(qū)工作者的薪酬待遇進行適當的改善。

社區(qū)工作者懂法、講法、用法，更要在社區(qū)中形成良好的法治氛圍，進行有效的法治宣傳，才能帶動社區(qū)居民提高法治意識。在社區(qū)工作中，要將法律與公序良俗有機結合，盡量做到在不違背居民生活習俗的前提下實現依法治理，杜絕“拉關系”“走后門”等現象，減少人治色彩，以法律為工作準繩。

由于社區(qū)中老年人的比例較高，而老年人又是易受非法活動侵害的群體，因此在社區(qū)范圍內，開展普法活動的重要性尤為明顯。社區(qū)內應因地制宜實現常態(tài)化普法教育活動，提高居民防騙守法的意識與能力，這不僅是推進社區(qū)法治建設的一部分，更是促進和諧社區(qū)建設的有效途徑。

五、結論

構建和諧，法治先行，城市社區(qū)治理的法治化建設，既是民心所向，又是依法治國宏觀戰(zhàn)略的基礎環(huán)節(jié)。社區(qū)治理領域內的法治進程，是我國經濟體制與國家治理體系不斷改革的縮影，它的發(fā)展有賴于政府的政策引導，有賴于學者的理論支持，更有賴于廣大社區(qū)工作者與各方社會力量的共同推動。