李志強 柳云霞 侯瑛

摘 要：黨的十九大報告指出，要堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，并將之作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略的重要內(nèi)容，這是依法治國和依規(guī)治黨關(guān)系的全新表述。如何深入領(lǐng)會十九大精神，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，關(guān)鍵是要把握二者之間的辯證關(guān)系，這也是提升我黨執(zhí)政能力、夯實執(zhí)政之基的現(xiàn)實要求。在新時期社會主義民主政治建設(shè)的理論和實踐中，既要看到依法治國和依規(guī)治黨相對獨特的科學內(nèi)涵和價值功能，更要看到二者的相互關(guān)聯(lián)性和內(nèi)在統(tǒng)一性，這對于推進全面依法治國和全面從嚴治黨協(xié)調(diào)發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：依法治國；依規(guī)治黨；有機統(tǒng)一

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）09 — 0028 — 03

引言

黨的十九大報告中關(guān)于“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的提法，是一個重大的命題和論斷，也是一個重大的理論和實踐創(chuàng)新，它深刻揭示了依法治國和依規(guī)治黨的內(nèi)在聯(lián)系，為準確把握二者之間的關(guān)系指明了方向，為新時代全面深化依法治國實踐提供了遵循。依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的的基本方式，是依照憲法和法律規(guī)定，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。依規(guī)治黨是管黨治黨建設(shè)黨的基本方式，是依照黨章和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，對黨組織工作，對黨組織活動，對黨員干部行為進行規(guī)范。從表面看二者在治理依據(jù)、治理主體、治理對象會有不同，但是在領(lǐng)導主體、內(nèi)在機理、終極目標等方面還是具有高度統(tǒng)一性的。準確把握二者之間的關(guān)系，涉及到國家治理現(xiàn)代化如何通過法治實現(xiàn)，選擇什么樣的合理路徑，又關(guān)系到黨如何遵規(guī)守法。二者之間的關(guān)系可以分為三個方面去理解：一是全面依法治國的進程是否需要堅持黨的領(lǐng)導；二是全面推進依法治國是否需要實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化；三是依法治國和依規(guī)治黨如何相融相通。對這三個方面內(nèi)容的回答，對于深刻理解依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一關(guān)系大有助益。

一、黨的領(lǐng)導是依法治國的根本保證

政黨與法治的關(guān)系是全面依法治國的核心，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義法治的根本要求。政黨與法治的關(guān)系要通過依法治國和依規(guī)治黨來顯露，“黨內(nèi)法規(guī)”“依規(guī)治黨”“依法執(zhí)政”“黨領(lǐng)導人民依法治國”這些詞匯都具有中國特色，突出反映了黨在依法治國中的特殊地位。怎么理解這種特殊的地位，依法治國為什么必須堅持黨的領(lǐng)導？一是世界各國的法治模式不盡相同。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導法治國家建設(shè)的道路是有別于西方法治先行國家的，不同的背景影響國家的法治發(fā)展道路的選擇，而這些大的背景就包括政治、經(jīng)濟、文化、制度、理念等都會使得國家在選擇法治道路時有所偏重或帶有本國特征，也會逐步形成國家的法治化道路發(fā)展模式。二是法治的實現(xiàn)還是一個通過歷史顯現(xiàn)的過程。如前所述，受到很多因素的影響，才出現(xiàn)了多個不同的法治發(fā)展模式。譬如英國和美國即使同宗同源，結(jié)果還是有不同法治模式的選擇。所以說，不同制度同樣可以彰顯相同的理念，即使理念相同，也不能夠照搬照抄某一成形的模式，這種模式的選擇必須是在歷史文化、經(jīng)濟社會條件、具體國情等諸多因素的高度契合過程中形成的。三是法治彰顯的是權(quán)威。法治最看重的就是法律的權(quán)威性，這種權(quán)威性體現(xiàn)為崇高而不受其他權(quán)力的干涉，同時，法律又不是生活在象牙塔中的，它還要體現(xiàn)為一定的政治性。法治的運行勢必要包括完備的法律體系，還有就是在此基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的法律秩序。也就是立法、執(zhí)法、司法的問題，立法就涉及到將執(zhí)政黨的主張貫徹到法律之中，在執(zhí)法過程中又往往存在自由裁量權(quán)，司法中又會有需要完善的方面，所以這一切的不可預(yù)期就使得法治建設(shè)需要一個可靠的權(quán)威作為保證和推動者，來保證法治運行暢通公正。因此，法律是至高無上的，但法治需要一個可靠的權(quán)威來確保法律的地位和尊嚴，更關(guān)鍵的是，缺乏權(quán)威法律秩序無從建立。

黨的領(lǐng)導是全面依法治國的根本保證，中國共產(chǎn)黨是全面依法治國的堅強領(lǐng)導核心。中國共產(chǎn)黨不同于西方政黨，是最高政治領(lǐng)導力量，具有鮮明的體制優(yōu)勢，更具凝聚力，擁有更強的權(quán)威，這種權(quán)威能夠帶領(lǐng)中國人民建設(shè)法治國家，在法治發(fā)展的道路上發(fā)揮領(lǐng)導核心的作用。在我國，中國共產(chǎn)黨的政治權(quán)威可從多角度得以印證，這種政治權(quán)威是執(zhí)政的根基，會成為推動我國法治建設(shè)根本動力并提供保證。從歷史發(fā)展看，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民推翻三座大山，建立中華人民共和國，在一次次的自我犧牲中彰顯了為民情懷從而得到了人民的擁護。從實踐看，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政已近70年，改革開放以來尤其是黨的十八大以來，國家綜合國力顯著增強，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，無論與發(fā)達國家、發(fā)展中國家比較，還是與歷史上的任何一個時期相比都取得舉世矚目的成就，而這些成就的取得就是作為執(zhí)政黨的執(zhí)政能力的突顯，也彰顯了黨的執(zhí)政權(quán)威。從國際形勢看，國際領(lǐng)域還存在著弱肉強食的半?yún)擦只匀粻顟B(tài)，作為東方大國想要實現(xiàn)自身的獨立自主、快速的發(fā)展就需要強有力的執(zhí)政黨來提供這種權(quán)威支撐，否則就會失去大國的國際地位，在國際競爭中會逐步被邊緣化，失去話語權(quán)。從我國當前發(fā)展現(xiàn)實看，我國仍處于并將長期處于社會主義初級發(fā)展階段，還處于現(xiàn)代化進程中。為了順利完成歷史的階段轉(zhuǎn)型，完成歷史發(fā)展使命，就必須有一個強有力的執(zhí)政黨來推動完成，成為發(fā)展的力量也是時代進步的保證。而中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨完全具備上述的能力和特質(zhì)，成為各項事業(yè)的領(lǐng)導核心是歷史的選擇也是現(xiàn)實的選擇，更是人民的選擇，這也是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基?？傊?，法治尊崇的法治秩序必須依靠政治權(quán)威來保駕護航，這也是法治背后存在的必然因素，我們不能夠割裂開來。

二、依規(guī)治黨是依法治國的應(yīng)有之義

中央文件多次提及，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度，這句話反映了治國和治黨的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，也表明了依規(guī)治黨的前提性和必然性。我們也可以沿著政黨權(quán)威和法律權(quán)威關(guān)系的思路來進行理解，政黨權(quán)威是法治國家建構(gòu)過程中不可或缺的要素，但同時這種政黨權(quán)威或權(quán)力具有天然的張力，現(xiàn)實中，權(quán)力所觸及的范圍越來越大，它越希望向邊界延伸，也會逐步通過手中掌握的資源來強化權(quán)力的運行。政黨權(quán)威一定要有，但需要它尊重法律權(quán)威，二者之間似乎是一對矛盾的關(guān)系。中國的法治建設(shè)面臨同樣的問題，如果沒有政黨權(quán)威來保障，就不可能建立起良好的法治秩序；如果政黨權(quán)威失去約束，又總會掙脫法律的束縛。那么，我國法治發(fā)展模式如何建構(gòu)？中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導人民制定和實施憲法和法律，除了領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法之外，政黨守法、政黨護法是重要基礎(chǔ)。

政黨守法是依法治國的必然要求。政黨守法是依法治國的題中應(yīng)有之義，權(quán)力必須在法律的框架下運行，這是法治的基本要求，執(zhí)政黨作為權(quán)力主體也必須遵循，即使它作為整個政治系統(tǒng)的靈魂和中樞也是如此。我國憲法明確規(guī)定：“各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本方式，是制度理性和政治智慧的顯現(xiàn)，它要求憲法和法律在治國理政中處于至上地位，享有至高權(quán)威、得到積極遵守。所以，法治要求憲法法律的權(quán)威超越任何政黨的權(quán)威，更超越當權(quán)者個人意志的權(quán)威，“黨的各級組織和領(lǐng)導干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，作為中國政治系統(tǒng)的靈魂和中樞，黨自身帶頭守法，自覺在憲法和法律框架內(nèi)活動，將會帶動整個政治系統(tǒng)基本都在憲法和法律框架內(nèi)活動?？梢哉f，黨能否守法是中國法治成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是由黨在國家政權(quán)中的主導地位所決定的。

依規(guī)治黨是政黨守法的最佳方式。在全面依法治國的背景下，執(zhí)政黨也要守法，但執(zhí)政黨如何守法，如何能保證政黨權(quán)威和政黨守法雙管齊下是需要深入思考的問題，答案必然是依規(guī)治黨，將現(xiàn)代法治理念、法治原則和法治運行機理運用到黨內(nèi)，推進管黨治黨制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的建設(shè)科學化水平，這是我黨對全面依法治國的深度認知，依規(guī)治黨對于全面依法治國具有至關(guān)重要的意義。怎么理解這種重要意義，依法依規(guī)治黨為什么是管黨治黨建設(shè)黨的合理途徑？一是依規(guī)治黨是政黨權(quán)威和政黨守法達到平衡的理性選擇。如果執(zhí)政黨都不能帶頭守法，那么示范效應(yīng)和引領(lǐng)作用就沒有發(fā)揮出來，民眾對國家法律和執(zhí)政行為也就缺乏合理的預(yù)期，所以，要實現(xiàn)全面依法治國須從依規(guī)治黨做起，十八大以來黨中央作出全面從嚴治黨的重大戰(zhàn)略部署，正風肅紀，反腐懲惡，取得積極成效，正是我黨勇于自我革命的體現(xiàn)，更是依法治國決心的表現(xiàn)，這樣做不會消弭權(quán)威，反而能夠樹立威信，強化黨的堅強領(lǐng)導核心地位。二是依規(guī)治黨是全面從嚴治黨的現(xiàn)實需要。從理論上看，要想控制權(quán)力，有外部控制和內(nèi)部控制之分，外部控制效果遠遠沒有內(nèi)部控制的源發(fā)動力強，相比之下，還是要從內(nèi)部控制上下大氣力，也就是黨的十九大報告提出的新時代黨的建設(shè)的總要求，“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨?！比鎻膰乐吸h需要思想建黨和制度治黨同向同時發(fā)力，依規(guī)治黨正是制度治黨的發(fā)力點，黨內(nèi)法規(guī)相對于政策、文件等更具根本性、穩(wěn)定性、公開性和明確性，相對來說具有更高的制度化，強化作為治黨載體的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。三是國家法律和黨內(nèi)法規(guī)均是管黨治黨的重要依據(jù)。法治，即規(guī)則之治。從廣義上看，依規(guī)治黨所依之“規(guī)”也可以理解為規(guī)則，不僅包括黨章和黨規(guī)黨紀，還包括國家法律，“法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩”。黨要提高長期執(zhí)政能力，保持先進性和純潔性，就要求黨的各級組織和全體黨員既要嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀，也要模范遵守法律法規(guī)，并堅持“紀嚴于法、紀在法前”的重要原則。

三、依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一

這是黨的十九大報告作出的重大命題和論斷，對依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系問題作出了新定論，提出了新要求，既是治黨治國實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是治黨治國基本理論的厘清?？梢詮囊韵聨c來認識這一命題和論斷：一是對“有機統(tǒng)一”的認識。依法治國和依規(guī)治黨有相對獨特的科學內(nèi)涵和價值功能，正如國家法律并不等同于黨內(nèi)法規(guī)一樣，也不能簡單地把依法治國簡單等同于依規(guī)治黨；依法治國和依規(guī)治黨更有相互關(guān)聯(lián)性和內(nèi)在統(tǒng)一性，“依規(guī)治黨是依法治國的引領(lǐng)和保障，依法治國是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)和依托”，要堅持二者統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)，使二者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐。二是要從國家治理現(xiàn)代化的高度加以認識。堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革總目標的核心要義。國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件是指制度體系的現(xiàn)代化，而國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系是制度體系的主干，國家治理現(xiàn)代化的首要條件是黨的執(zhí)政能力的現(xiàn)代化，也就是“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”能力的現(xiàn)代化，以此來引領(lǐng)和推動國家治理現(xiàn)代化。三是要從黨依法執(zhí)政的高度加以認識。發(fā)展中國特色社會主義民主政治，最根本性的要求就是要堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導和依法治國有機統(tǒng)一是中國特色社會主義法治的根本特征，“黨的領(lǐng)導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治”，依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一是這一根本特征的邏輯延伸?！耙婪▓?zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，依法治國和依規(guī)治黨是法治中國建設(shè)的“雙輪”“雙翼”，在黨的領(lǐng)導下共同推進全面依法治國總目標的實現(xiàn)，在此進程中，二者并駕齊驅(qū)、同頻共振，就可以產(chǎn)生兩個部分之和大于整體的效果，在法治中國建設(shè)中發(fā)揮最大合力。

要實現(xiàn)二者的統(tǒng)一，一個重要方面是要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。這是依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的關(guān)鍵。形成完備的法律規(guī)范體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，是制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是治黨治國的重要載體。需要認識到國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的功能差異性，也需要認識到國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在統(tǒng)一性，國家法律側(cè)重調(diào)整國家事務(wù)和社會事務(wù)，以國家強制力來保證，為全體公民所一體遵守，黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，以黨的紀律來保證，為全體黨員所一體遵守，但這不影響國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在黨的領(lǐng)導下內(nèi)在統(tǒng)一于社會主義法治體系。基于上述認識，尤其需要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，準確把握各自的內(nèi)涵，清晰界定各自的邊界，在體系建設(shè)、立法立規(guī)、執(zhí)法執(zhí)規(guī)、守法守規(guī)等方面注重銜接和協(xié)調(diào)，使其互聯(lián)互動，“努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。如當前體系建設(shè)的重點是十九大報告提出的“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，將制度建設(shè)貫穿于五大建設(shè)之中；在立法立規(guī)上加強立法立規(guī)部門的溝通協(xié)調(diào)，明晰界域，不越界跨界，不交叉沖突，注意黨內(nèi)法規(guī)同國家法律對標對表，并將黨在國家事務(wù)、社會事務(wù)方面的成熟政策上升為法律；在執(zhí)法執(zhí)規(guī)上把握好國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的標準，明晰黨紀國法效力范圍；在守法守規(guī)上黨員干部要樹立底線意識和法治意識，自覺遵守黨規(guī)黨紀和國家法律。

要實現(xiàn)二者的統(tǒng)一，另外一個重要方面是要貫徹落實黨的十九大重大決策部署。這是依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的保障。十九大報告是一篇貫穿著法治精神的綱領(lǐng)性文件，“深化依法治國實踐”也標志著全面依法治國進入新階段，報告在此方面提出了成立中央全面依法治國領(lǐng)導小組、合憲性審查、國家監(jiān)察體制改革等一系列重大舉措和制度安排，是具有重大意義的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。需要深入學習習近平新時代中國特色社會主義法治思想和黨的十九大精神，將其落到實處。如成立中央全面依法治國領(lǐng)導小組這樣的超強機構(gòu)，有助于解決依法治國動力來源、領(lǐng)導核心、體系結(jié)構(gòu)矛盾等問題，有助于把黨的領(lǐng)導貫徹落實到依法治國全過程和各方面；首次提出合憲性審查制度，有助于加強憲法實施和監(jiān)督，解決保障憲法實施最后一公里的問題，有助于確保依憲治國、依憲執(zhí)政；深化國家監(jiān)察體制改革，有助于實現(xiàn)對黨員和公職人員監(jiān)督的全覆蓋，有助于推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，用法治思維、法治方式懲治腐敗。此外，十九大報告也在法治理念、原則、文化等方面作出了一些全新表述，這些都有助于推進依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，如以良法促進發(fā)展、保障善治，確立依法立法的立法原則，弘揚法治精神、建設(shè)法治文化，各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，等等。

結(jié)語

本文重點圍繞政黨和法治的關(guān)系、治國和治黨的關(guān)系、依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系來展開，其中每對關(guān)系之間都是緊密聯(lián)系、不可分割的，前二對關(guān)系證成了依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系。黨的十九大報告在此方面作了深刻論述，對上述三對關(guān)系問題，尤其是依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系問題進行了重申和明確，并作出了新定論，提出了新要求。黨是最高政治領(lǐng)導力量，要堅持黨對社會主義法治工作的領(lǐng)導，并將黨的領(lǐng)導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，為依法治國提供根本保證；黨在領(lǐng)導人民治理國家的過程中要堅持全面依法治國，黨作為領(lǐng)導黨和執(zhí)政黨，作為政治系統(tǒng)的靈魂和中樞，要奉守法律至上性原則，“任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)”，改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，從嚴治黨、制度治黨和依規(guī)治黨，為堅持黨的領(lǐng)導提供重要保障。各級黨組織和全體黨員要避免落入“黨大還是法大”的政治陷阱，旗幟鮮明地堅持“兩個毫不動搖”。

黨的十九大報告作出“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的重要論斷，這是黨的領(lǐng)導和依法治國有機統(tǒng)一的邏輯上的延伸和必然得出的結(jié)論，要從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，從加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、先進性和純潔性建設(shè)的高度，準確把握二者各自功能定位和相互有機聯(lián)系，推動二者并駕齊驅(qū)、同頻共振，共同統(tǒng)一于社會主義社會主義民主政治偉大實踐。報告中的諸多論述，如完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、成立中央全面依法治國領(lǐng)導小組、合憲性審查、國家監(jiān)察體制改革等，又為實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一指明了路徑、方法和步驟。

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