徐擁軍 王露露/中國人民大學信息資源管理學院

2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號），對我國大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用進行了整體部署[1]。此后，以貴州、浙江、江蘇、廣州和上海等省市為代表的地方政府相繼展開了有益嘗試。在已有的實踐案例中，大多數(shù)政府將戰(zhàn)略重心放在政務(wù)信息集成共享和開放利用上，政務(wù)信息的歸檔保存并未引起足夠關(guān)注，同時各地檔案部門在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中尚未找到具有核心競爭力的職能定位。

一方面，在信息管理生命周期中，歸檔保存與其他各項管理工作筋骨相連、唇齒相依[2]，完善的政府大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略離不開檔案部門的參與；另一方面，政務(wù)文件和檔案是各項政府業(yè)務(wù)活動開展的核心線索，在提升行政效率、服務(wù)政府決策和提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。對于檔案部門而言，大數(shù)據(jù)可能成為推動檔案工作改革的重大契機。實踐中，浙江省檔案部門率先將檔案工作較為妥善地融入了政府大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，成為地方檔案部門積極參與推動政府大數(shù)據(jù)改革的典型。筆者于2018年5月對浙江省檔案局、浙江省建設(shè)廳、杭州市檔案局等部門進行了實地調(diào)研，重點分析其改革得以實現(xiàn)的必要條件和所要解決的關(guān)鍵問題。

1 必備條件

2016年2月，浙江省人民政府正式發(fā)布《浙江省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展實施計劃》，明確提出本省大數(shù)據(jù)計劃發(fā)展目標是：到2020年底，各級政府數(shù)據(jù)實現(xiàn)集中管理，政府數(shù)據(jù)依法依規(guī)全面共享和開放，基于數(shù)據(jù)共享和部門協(xié)同的政府治理和公共服務(wù)能力全面提升，運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、完善社會治理、改進政府服務(wù)與管理的成效全國領(lǐng)先[3]。2016年底，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，旨在通過業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、信息共享和力量整合等措施，倒逼政府改革，更好地服務(wù)于人民。在政府審批效率方面，重點依托大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略打破“信息孤島”，提高各部門之間的數(shù)據(jù)共享率，以重構(gòu)審批流程。可見，一方面以“最多跑一次”改革為代表的政府治理和公共服務(wù)改革是大數(shù)據(jù)計劃應(yīng)用的重點；另一方面鑒于政務(wù)信息資源是大數(shù)據(jù)中偏向結(jié)構(gòu)化和社會化的核心部分，結(jié)構(gòu)化使之較為易于進行數(shù)據(jù)整合和共享利用，社會化使之具有較高的分析價值和利用價值，因而“最多跑一次”改革也是大數(shù)據(jù)價值最具顯示度的一環(huán)。

2015年11月，為加快推進浙江省信息資源的整合開放和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、強化大數(shù)據(jù)建設(shè)發(fā)展頂層設(shè)計，浙江省政府成立了浙江省數(shù)據(jù)管理中心（以下簡稱數(shù)管中心）[4]。2017年10月30日，杭州市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)杭州市數(shù)據(jù)資源管理局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，成立杭州市數(shù)據(jù)資源管理局，明確了其主要職責、任務(wù)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)等[5]。在此背景下，以杭州市檔案局（館）為代表的檔案部門率先與數(shù)管局展開了密切合作，具體表現(xiàn)在跨部門的信息共享、政務(wù)信息資源的歸檔移交和長期保存。筆者認為，浙江省檔案部門之所以可以積極參與進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中，主要具備以下條件。

1.1 意識轉(zhuǎn)變

大數(shù)據(jù)帶來的不僅僅是工具手段的轉(zhuǎn)變，還有思維方式的轉(zhuǎn)變。在檔案領(lǐng)域，首先需要克服的就是對紙質(zhì)文件的盲目依賴和對電子文件的不信任，這一思想障礙不僅來自查閱利用檔案的公眾，還來自各級政府的檔案工作人員，其中公眾對電子文件的不信任主要是對其合法性的質(zhì)疑，檔案工作人員對電子文件的不信任則主要是對其安全性的不確定。應(yīng)當認識到，身處數(shù)字信息時代，為提高業(yè)務(wù)活動效率和公共服務(wù)質(zhì)量，必須借助于虛擬化、數(shù)字化的信息載體；在業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)便利性上，紙質(zhì)文件遠遠落后于電子文件。因此從思想意識和行為方式上，需要邁出的第一步是擺脫對紙質(zhì)文件的盲目依賴和對電子文件的不信任心理。要扭轉(zhuǎn)公眾對電子文件的不信任心理，需要營造良好的電子文件管理環(huán)境，可從政務(wù)辦理窗口開始，在窗口推行新型業(yè)務(wù)辦理流程。浙江省主要通過逐步擴大窗口試點區(qū)域、推廣“最多跑一次”改革、出臺《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》認定電子文件的合法性等方式，從根本上改變公眾辦理審批業(yè)務(wù)的行為方式和思維定勢，逐步獲取公眾信任，消除其思想認知上的障礙。要扭轉(zhuǎn)工作人員對電子文件的不信任，則主要從政策環(huán)境和技術(shù)體驗上著手：從政策和標準上，自上而下對電子文件內(nèi)容的真實性給予認可；從技術(shù)系統(tǒng)上，自下而上提高檔案工作人員在技術(shù)設(shè)計、管理流程和系統(tǒng)構(gòu)建等實踐環(huán)節(jié)的參與度和感知力。

1.2 頂層設(shè)計

浙江省“最多跑一次”改革成效突出，一個重要原因是頂層設(shè)計的指導性強，推進機制較為健全。“最多跑一次”改革領(lǐng)導小組組長由省長擔任；省里成立“最多跑一次”改革專題組，將辦公室設(shè)在省編辦，負責改革的總體設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[6]。2016年浙江省政府發(fā)布《浙江省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展實施計劃》，將以省檔案局（館）為牽頭單位的檔案管理和開放共享列為大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范工程之一，可見檔案工作在整個大數(shù)據(jù)計劃中受到了一定程度的重視與鼓勵。由此，檔案部門在與以數(shù)管局為代表的相關(guān)部門開展合作時，所遇到的行政阻力較小。

1.3 技術(shù)支持

在大數(shù)據(jù)改革過程中，阿里巴巴作為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)代表，全方位支持了浙江省各級政府改革的技術(shù)需求。2017年3月，阿里巴巴正式推出電子政務(wù)云平臺“阿里政務(wù)云”，面向黨政部門和事業(yè)單位提供獨立、安全、合規(guī)的行業(yè)政務(wù)云服務(wù)[7]，全力支持浙江省各級政府推進“最多跑一次”改革。在“最多跑一次”改革取得一定成效后，杭州市政府又進一步提出了“建設(shè)移動辦事之城”和建設(shè)人工智能數(shù)據(jù)平臺的目標，要實現(xiàn)這一目標需要借助阿里云和杭州市城市大數(shù)據(jù)公司聯(lián)合開發(fā)的祥云DRMS系統(tǒng)，實現(xiàn)自動對數(shù)據(jù)資源全量全方位的摸底、核心數(shù)據(jù)資源的識別篩查、多維度數(shù)據(jù)主題資源的歸類等功能。在“一窗受理”改革模式不斷延伸之后，杭州市檔案局（館）與科大訊飛公司合作完成技術(shù)方案，實現(xiàn)政務(wù)統(tǒng)建和自建事項一窗受理模式的建構(gòu)，為“最多跑一次”改革搭建良好的技術(shù)環(huán)境。此外，杭州市檔案局（館）還積極追蹤技術(shù)發(fā)展的新趨勢，在電子歸檔系統(tǒng)方面積極嘗試引入新技術(shù)，譬如開發(fā)部署云端、運用非關(guān)系型數(shù)據(jù)庫、引入數(shù)據(jù)可視化技術(shù)等。

1.4 協(xié)調(diào)機制

寬帶資本董事長田溯寧認為，“大數(shù)據(jù)發(fā)展的障礙，在于數(shù)據(jù)的流動性與可獲取性”[8]。打破“信息孤島”和實現(xiàn)信息共享是大數(shù)據(jù)時代的必然要求，同時也是一項知易行難的工作，要做好這一工作，需要在檔案部門和其他部門之間、和各級政府之間建立穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制，理順溝通與合作的體制機制。在大數(shù)據(jù)改革中，浙江省檔案部門首先需要協(xié)調(diào)的是與以數(shù)管局代表的其他相關(guān)部門之間的關(guān)系，兩者雖尚未形成較為穩(wěn)定的合作協(xié)調(diào)機制，但是互相借勢借力的業(yè)務(wù)往來也較為密切。此外，兩者還多次通過會議討論共同制定了業(yè)務(wù)考核細則和行政事項基礎(chǔ)信息確認表，以規(guī)范進一步的業(yè)務(wù)合作活動。由于杭州市數(shù)管局承擔著整合政務(wù)信息資源的職責，檔案部門在積極與數(shù)管局展開合作后，以數(shù)管局為協(xié)調(diào)支點，也積極參與到整個政務(wù)信息資源的共享整合布局中。

綜上所述，檔案部門參與大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的必備條件包括意識轉(zhuǎn)變、頂層設(shè)計、技術(shù)支持和協(xié)調(diào)機制。浙江省檔案部門具備這些必備條件正是依托于浙江省政府推行“最多跑一次”改革這一契機：首先，意識轉(zhuǎn)變是指要擺脫對紙質(zhì)文件的行為慣性和對電子文件的不信任心理。《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》認定電子文件“與紙質(zhì)文書具有同等法律效力”，消除了思想認識上的阻礙。其次，頂層設(shè)計是檔案部門參與大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)條件，也是“最多跑一次”改革為檔案部門帶來的重要助力。《浙江省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展實施計劃》將以省檔案局（館）為牽頭單位的檔案管理和開放共享列為大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范工程之一，使檔案工作在整個大數(shù)據(jù)計劃中受到了一定程度的重視與鼓勵。再者，技術(shù)支持是引入企業(yè)力量助力政府改革的表現(xiàn)，阿里巴巴作為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)代表，全方位支持了浙江省各級政府改革的技術(shù)需求。最后，協(xié)調(diào)機制是推動政務(wù)信息資源共享必須從體制上打通的一個環(huán)節(jié)，這也是強有力的浙江省政府改革領(lǐng)導下的產(chǎn)物。浙江省檔案部門協(xié)調(diào)與以數(shù)管局代表的其他相關(guān)部門的相互關(guān)系，多次通過會議討論共同制定了業(yè)務(wù)考核細則和行政事項基礎(chǔ)信息確認表，以規(guī)范進一步的業(yè)務(wù)合作。

2 關(guān)鍵問題

前文所述的必要條件主要立足于浙江省政府的整體改革環(huán)境，檔案部門參與大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略還需要解決以下的關(guān)鍵問題。

2.1 政務(wù)信息資源的歸檔共享

推動大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要條件之一就是信息的共享開放，但是要對各級、各單位信息資源進行整合、實現(xiàn)共享卻有一定難度，阻力不僅來自于行政體制方面，跨系統(tǒng)的信息資源整合面臨也管理和技術(shù)上的難題。浙江省檔案部門將解決這一問題落到政務(wù)信息資源歸檔環(huán)節(jié)，主要從以下兩個方面著手解決：一是針對檔案部門與其他部門之間的歸檔問題，采用雙向互需的協(xié)調(diào)機制，積極與其他部門開展業(yè)務(wù)合作，共同提升工作效率，如存在異議，則由數(shù)管局調(diào)解。歸檔是業(yè)務(wù)辦結(jié)完畢時的重要收尾工作，不僅對政務(wù)信息資源的整合共享具有重要意義，對于倒逼其他政府部門提高工作效率、及時歸檔也有積極作用。文件、檔案是政府業(yè)務(wù)活動的核心線索，抓住核心線索也就抓住了業(yè)務(wù)活動流程。二是針對各部門的政務(wù)信息歸檔，浙江省檔案部門主要采取了“統(tǒng)建+自建”模式：統(tǒng)建模式下的政務(wù)信息歸檔較為簡單，統(tǒng)一使用同一個文件歸檔系統(tǒng)，歸檔的政務(wù)信息資源易于管理；自建模式下各部門可以自建歸檔系統(tǒng)，但系統(tǒng)的功能需求必須符合同級檔案行政主管部門的標準規(guī)范，并做好與本級國家綜合檔案館電子文件統(tǒng)一平臺的技術(shù)對接[9]。這種“統(tǒng)建+自建”的歸檔方式以歸檔結(jié)果為導向，路徑可以分散化和多樣化，從管理和技術(shù)上共同確保了歸檔信息的標準化和可用性，具有較強的借鑒意義。

2.2 大數(shù)據(jù)與檔案工作的職責區(qū)分

大數(shù)據(jù)背景下，困擾檔案部門的一個難題是“檔案部門在大數(shù)據(jù)時代中的核心競爭力在哪里”。解決這一問題的思路是：首先，需要從根本上認清大數(shù)據(jù)工作與檔案工作的職責異同。從表1可見，兩者既有不同的工作內(nèi)容、管理對象和重點目標，又共同承擔了整個信息生命周期管理，在數(shù)據(jù)質(zhì)量、信息安全和合規(guī)性等方面有共同追求。其次，在確認了檔案工作與大數(shù)據(jù)工作異同之后，需要明確兩者的區(qū)別即為檔案工作的核心競爭力，兩者之間的聯(lián)系即為檔案部門與大數(shù)據(jù)管理部門的合作點所在。因此必須從思想上認識到，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略給檔案工作帶來的不是削弱或替代，而是合作與促進。最后，需要立足于競爭點與合作點制定檔案部門與大數(shù)據(jù)管理部門的合作方案。杭州市檔案部門采取的措施包括：一是準確劃分兩者的管理范圍，即數(shù)管局保存的是政務(wù)信息，詳細信息還是歸于檔案館，5年之后數(shù)管局的政務(wù)信息需要移交給檔案部門；二是區(qū)分兩者的工作重點，數(shù)管局的工作重點是推動信息的整合與共享，而檔案部門的工作重點在于發(fā)揮信息的查考和證據(jù)價值；三是確立兩者可建立的合作點，檔案部門積極與數(shù)管局開展業(yè)務(wù)合作，以獲取其他部門的相關(guān)信息，不斷提高自身服務(wù)水平和工作效率。具體參見表2。

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2.3 紙質(zhì)文件與電子文件的過渡協(xié)調(diào)

檔案工作主要是發(fā)揮檔案的憑證和證據(jù)價值，強調(diào)行政機構(gòu)運作的法律遵從。在由紙質(zhì)文件向電子文件的過渡過程中，所衍生的問題就是電子文件的合法性認可。為了解決這一問題，浙江省檔案部門主要從行政和技術(shù)兩個方面入手：一是在行政上，浙江省政府辦公廳于2017年1月發(fā)布了《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》，其中第四條和第九條分別提出：“行政機關(guān)通過浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)辦結(jié)歸檔的加蓋可靠電子印章的文書類、證照類等電子文件，與紙質(zhì)文書具有同等法律效力?！薄霸谡憬?wù)服務(wù)網(wǎng)上辦結(jié)歸檔的電子文件是行政機關(guān)依法履行職能的重要憑證，是國家檔案信息資源的重要組成部分?！盵10]二是在技術(shù)上，確保電子文件的可追溯性，從源頭上確認移交歸檔過來的電子文件加蓋了移交章，由移交單位負責其內(nèi)容的真實性，同時在預歸檔系統(tǒng)中對比歷史歸檔記錄，與歷史數(shù)據(jù)相符方可通過，從歸檔規(guī)范上確保移交電子文件的質(zhì)量，在確認了移交章和符合歸檔標準后再轉(zhuǎn)入長期保存系統(tǒng)或者數(shù)字檔案館系統(tǒng)。值得注意的是，浙江省政府部門極為重視憑證性電子文件的可追溯性，在《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》中多次從保管年限、歸檔質(zhì)量和技術(shù)標準等方面對憑證性電子文件提出具體要求。

2.4 由被動需求引導到主動提出需求

大數(shù)據(jù)背景下，政務(wù)信息資源的歸檔、整合和共享最終還是為了利用。政務(wù)信息資源共享所作用的三個大方向是治國理政、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，這三個大方向為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提供了較為宏觀的需求引導。杭州市檔案部門主要在治國理政和優(yōu)化公共服務(wù)方面進行了創(chuàng)新性探索，與杭州市信用中心建立密切合作關(guān)系，將檔案部門所記錄的行政許可和行政處罰數(shù)據(jù)納入個人誠信體系中，同時利用信用中心的個人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和法人數(shù)據(jù)庫等資源構(gòu)建不同信用場景，強化自身服務(wù)能力。需要思考構(gòu)建利用場景的問題，最好的處理方式是檔案部門基于最終的利用場景主動提出合作需求，積極引導合作關(guān)系的建立，這樣也有利于檔案部門掌握信息共享的主動權(quán)，減小合作阻力。

綜上所述，檔案部門在參與大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中會遇到政務(wù)信息資源的歸檔共享、大數(shù)據(jù)與檔案工作的職責區(qū)分、紙質(zhì)文件與電子文件的過渡協(xié)調(diào)和由被動需求引導到主動提出需求四個問題，這四個問題之間并非串行獨立，而是相互關(guān)聯(lián)、并行出現(xiàn)的。如，圍繞政務(wù)信息資源的歸檔共享，首先離不開明確檔案工作的主要職責，只有立足于自身的核心業(yè)務(wù)范圍，才能更科學地與其他部門開展合作；其次歸檔共享最終需要利用場景作為目標導向，大數(shù)據(jù)最終需要作用于現(xiàn)實生活場景；最后政務(wù)信息資源的歸檔共享必須以電子文件的載體形式進行，因而必須首先從法律上認可電子文件的憑證價值和合法性，同時要確保歸檔電子文件的真實、完整、可用和安全。

3 結(jié)語

在調(diào)研過程中，筆者也發(fā)現(xiàn)浙江省檔案工作還存在一些問題。如，在體制機制方面，檔案局沒有成為大數(shù)據(jù)聯(lián)席會議成員單位，不能很好地影響大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的決策；在與數(shù)管局的合作方面，盡管雙方業(yè)務(wù)交流頻繁，但是尚未形成穩(wěn)定順暢的合作機制和固定化模式，檔案部門自身的職能發(fā)揮仍較為被動；在確保政務(wù)信息歸檔質(zhì)量方面，存在檔案人員素質(zhì)跟不上要求、檔案部門技術(shù)儲備和信息基礎(chǔ)設(shè)備不足、信息的自動化梳理和自動化主體歸類還有待解決等問題。

總之，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略需要政府各個部門、社會公眾、企業(yè)等多方共同協(xié)作才能有效推進。在這個過程中，文件與檔案作為政府業(yè)務(wù)流程的歷史記錄和核心線索，不僅僅是政務(wù)信息資源管理周期的后續(xù)環(huán)節(jié)，還是規(guī)范重組政府業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵抓手，檔案部門需要抓住政府改革轉(zhuǎn)型的契機，為實現(xiàn)自身的職能價值爭取一席之地，以更加開放的姿態(tài)融入大數(shù)據(jù)的時代潮流中。