在2016年的中央經(jīng)濟工作會議上，中央進一步明確了要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作，將推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新。隨著供給側(cè)改革的推進，政府及企業(yè)的各種需求將不斷涌現(xiàn)，金融業(yè)發(fā)展也迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對現(xiàn)階段銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)的影響

去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板是構(gòu)成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容，每一項改革內(nèi)容都對現(xiàn)有商業(yè)銀行的經(jīng)營發(fā)展產(chǎn)生影響。

去產(chǎn)能，由于企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的供大于求，造成市場價格下降，產(chǎn)生惡性競爭，導(dǎo)致企業(yè)利潤下滑，影響國家整體經(jīng)濟發(fā)展。去產(chǎn)能的行業(yè)主要包括煤炭、鋼鐵、水泥、制造業(yè)等。該類型企業(yè)基本在銀行都受到較為嚴格的限制，對于已經(jīng)投放的資產(chǎn)則面臨進一步壓縮和收回的趨勢，防止該類企業(yè)的進一步擴張。

去杠桿，因為在現(xiàn)階段積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策下，整體資金面相對寬裕，企業(yè)的財務(wù)成本也在不斷推高。受外部環(huán)境的影響，企業(yè)一旦經(jīng)營出現(xiàn)下滑，必將影響償債能力，同時進一步影響到經(jīng)營的穩(wěn)定性。

去庫存，主要針對的是三四線城市的庫存。因為房地產(chǎn)的發(fā)展離不開人口的支撐，一二線城市的一個顯著特征是人口的輸入大于輸出，三四線城市則是人口的輸出大于輸入。房地產(chǎn)開發(fā)貸款和按揭貸款都是銀行的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，金融的支持將促進房產(chǎn)快速消化。

降成本，主要指政府通過推進稅收改革和收費機制完善，降低稅負，特別是營改增后對企業(yè)經(jīng)營成本降低起到關(guān)鍵作用，來降低實體企業(yè)的制度性交易成本。商業(yè)銀行要通過調(diào)整產(chǎn)品資源配置實現(xiàn)對企業(yè)成本的降低。

補短板，重在持續(xù)提供有效供給和有效需求。在推進城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)改造升級、增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面，需有針對性地加大對落后領(lǐng)域的支持和投入，提高供給的質(zhì)量和效益，科學(xué)調(diào)整各項資源要素配置，推動全要素生產(chǎn)率大幅提升。商業(yè)銀行應(yīng)該圍繞社會“短板”提供全方位、靈活的金融服務(wù)，適應(yīng)全社會補短板需要。

二、商業(yè)銀行發(fā)展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的路徑與選擇

政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)既面臨良好的發(fā)展機遇，又存在因政策變化導(dǎo)致的合規(guī)風(fēng)險和信用風(fēng)險。

(一)政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)總體情況介紹

政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)一般是指直接或間接以政府財政收入作為全部或部分還款來源的公益性或準公益性項目的資產(chǎn)業(yè)務(wù)。該類型業(yè)務(wù)的特點是：行業(yè)發(fā)展由政府主導(dǎo)，經(jīng)濟下行時期部分領(lǐng)域受到政策重點保護。

政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)涉及的行業(yè)主要包括：水利環(huán)境和公共設(shè)施管理、商務(wù)服務(wù)和園區(qū)管理、城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村建設(shè)、教育、建筑、公路交通、城市快速軌交等行業(yè)。涉及的企業(yè)主要包括：城市投資公司、國有資產(chǎn)管理公司、建筑企業(yè)、PPP公司及政府主導(dǎo)的各類投融資平臺等。

(二)政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的特點和內(nèi)在要求

根據(jù)國家政策和商業(yè)銀行相關(guān)要求，政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)分為兩大類，即已經(jīng)納入政府償還責任的融資業(yè)務(wù)和實行商業(yè)化運作的融資業(yè)務(wù)。

1.納入政府償還責任的融資業(yè)務(wù)

(1)存量融資業(yè)務(wù)。由于被認定為政府償還責任的存量融資業(yè)務(wù)是由財政及政府發(fā)債償還，該部分融資還款已得到政府發(fā)債保證，風(fēng)險相對較小?？梢詫ふ彝ㄟ^維持本行存量授信和置換他行到期授信機會，該類業(yè)務(wù)僅限用于置換已確認為政府償還責任的債務(wù)，要求置換后相關(guān)擔保條件不得降低，并說明不能按期還款的合理原因。

(2)關(guān)于在建項目的后續(xù)融資業(yè)務(wù)。這里有兩個概念，一個是在建項目的存量融資(已簽合同未放款和已放款但合同已到期)；一個是在建項目的增量融資。

一是在建項目的存量融資業(yè)務(wù)。需同時滿足以下條件：融資項目于國發(fā)43號文發(fā)布之前已完成審批并開工在建；銀行與融資人于2014年12月31日前已簽訂融資合同并提用，后續(xù)提用金額在已簽合同金額之內(nèi)；該項目的存量融資及新增提用均認定為政府償還責任債務(wù)。

二是在建項目的增量融資。根據(jù)國辦發(fā)40號文，關(guān)于“若已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要，應(yīng)采用政府與社會資本合作模式(PPP)或發(fā)行政府債券解決增量融資”，財預(yù)[2015]225號文《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，進一步明確“對2015年地方政府債務(wù)限額下達前舉借的在建項目后續(xù)貸款中需要納入政府債務(wù)的，由各地在2015年地方政府債務(wù)限額內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)解決。今后，需要納入政府債務(wù)的在建項目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時統(tǒng)籌考慮，依法通過發(fā)行地方政府債券舉借”。因此，對于在建項目的增量融資，政府不得再作為“政府償還責任”的業(yè)務(wù)向銀行融資，只能通過發(fā)債方式解決資金缺口。如果確有資金需求，至少需由政府對原項目未完工部分予以拆出，視同新項目重新審批后，按商業(yè)化模式運作。

綜上，我們可以看出，政府承擔直接償還責任的融資業(yè)務(wù)一般有兩種融資方式，即置換和續(xù)貸。按照財政部要求，被認定為政府償還責任的債務(wù)在三年左右的時間會基本被政府債置換，因此，該類型融資業(yè)務(wù)空間會越來越小。

2.實行商業(yè)化運作的融資業(yè)務(wù)

這一塊業(yè)務(wù)將是今后銀行開展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的主要目標。對于增量融資業(yè)務(wù)，政府不再提供背書，將轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化運作。所謂商業(yè)化運作，主要是指即使是公益性項目融資，政府也不再直接承擔對銀行債務(wù)的還款承諾，政府類項目融資除通過政府發(fā)債解決外，一般采取PPP等方式運作，政府僅針對PPP等公司通過特許經(jīng)營、財政補貼或購買服務(wù)的方式解決。

實行商業(yè)化運作的融資業(yè)務(wù)應(yīng)同時堅持“政府、客戶、項目、還款來源”四要素原則。具體業(yè)務(wù)特點和融資要求如下：

一是地方政府財力和層級要求。一是地方年度財政收入100億元以上，近三年財政收入保持增長，政府債務(wù)率不超過 100%。政府及投資設(shè)立的企業(yè)無不良信用記錄，未出現(xiàn)融資逾期、欠息等不良信號。二是如果屬于平臺類客戶，主要支持負債水平合理的省級或省會城市政府投資設(shè)立的企業(yè)；適度支持具有財政實力、負債水平合理的地級市政府設(shè)立的企業(yè)。

二是融資主體要求。融資主體可分為一般性企業(yè)和政府投資的平臺類企業(yè)。對于銀監(jiān)會認定的平臺類企業(yè)，有關(guān)要求如下：一是要求建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營，承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置，明確今后不再承擔地方政府舉債融資職能。二是財務(wù)健康，自身現(xiàn)金流具有償債能力；資本與已建和在建項目匹配，且來源真實；資產(chǎn)負債率不超過 70%。 三是具備城建領(lǐng)域項目的投資和經(jīng)營管理經(jīng)驗，無不良信用、工程完工、項目運營和工程質(zhì)量記錄。

三是融資項目要求。 一是項目手續(xù)合法合規(guī)，以項目貸款/固定資產(chǎn)建設(shè)融資為主。二是項目資本金符合國家規(guī)定。未到位資本金應(yīng)有明確來源并可落實，公益性資產(chǎn)和儲備土地不得認作已到位資本金。三是項目評估測算可行。項目收入主要包括自身收入、資源反哺和政府購買服務(wù)等，應(yīng)比照常規(guī)項目，評估測算財務(wù)是否可行。

四是還款來源評估。商業(yè)化運作項目的主要還款來源于以下三個方面：一是項目自身收益。應(yīng)評估收入的可實現(xiàn)性及抗風(fēng)險能力，該類收入主要包括項目收益、明確歸屬融資人的專項規(guī)費收入和融資人名下土地、股權(quán)等資產(chǎn)可變現(xiàn)價值。二是土地資源平衡收益。當項目自身收入不足時，可能由政府安排土地資源反哺還款，應(yīng)評估土地價值及出讓能力，同時要求政府主管部門對指定地塊出讓收入可用于償債出具書面文件，并通過多方協(xié)議形式明確出讓安排及資金撥付路徑。三是購買服務(wù)收益。如果收入包括政府與融資人簽訂的商業(yè)協(xié)議下付款還款，付款安排應(yīng)納入相應(yīng)年度財政預(yù)算，并要求出具相應(yīng)的人大決議。該類商業(yè)協(xié)議包括 PPP 合作協(xié)議、政府購買服務(wù)協(xié)議、撥改租協(xié)議等。

(三)政府類業(yè)務(wù)的發(fā)展策略分析

近年來，國家為了進一步加強政府債務(wù)管理，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險控制提出了新的要求。從2017年開始，由財政部、人民銀行、銀監(jiān)會等單位陸續(xù)下發(fā)了財預(yù)[2017]87號文件“關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知”、國資發(fā)財管[2017]192號文件“關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知”等要求，考慮到政府正在推動通過商業(yè)化手段實現(xiàn)市場融資，今后一段時期，政府類融資發(fā)展方向是進一步規(guī)范政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)、合理安排“PPP”項目融資、產(chǎn)業(yè)基金類業(yè)務(wù)為主要融資方式。

1.政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)

政府類購買服務(wù)業(yè)務(wù)是指依托于政府購買服務(wù)管理辦法、政府購買服務(wù)工作流程、政府購買服務(wù)目錄等內(nèi)容，通過項目承接主體與政府相關(guān)部門簽訂購買服務(wù)合同，由項目承接主體向銀行融資承接項目，并通過購買服務(wù)合同內(nèi)容確定銀行還款計劃，由政府實施購買服務(wù)的方式支付銀行歸還融資本息。一般購買服務(wù)年限是一年，最長三年。同時為了加強中央對扶貧和城市化建設(shè)的支持力度，對異地扶貧搬遷和棚改項目進行了重點支持，循序其年限突破三年。具體操作步驟包括：

一是確定交易雙方。該類業(yè)務(wù)必須有項目承接主體和政府相關(guān)部門。項目承接主體目前情況下可以是政府平臺類企業(yè)或類平臺企業(yè)，也可以是一般建筑類企業(yè)等民營企業(yè)；政府相關(guān)部門是指經(jīng)政府授權(quán)，代表政府與企業(yè)簽訂購買或租用合同的政府主管部門。

二是確定符合購買條件的工程或項目。政府采買標的可以是某項工程，如房屋拆遷，也可以是某個項目，如城區(qū)道路。根據(jù)相關(guān)辦法規(guī)定，通過政府采買的工程或項目必須具有公益性質(zhì)。具體融資項目要求合規(guī)性批復(fù)齊備，項目資本金和建設(shè)資金來源全部落實。項目評估經(jīng)濟可行，原則上項目凈現(xiàn)金流測算應(yīng)為正值。至少要求融資資金與項目資本金同比例到位，并在到位資本金先行使用后才提用。

三是確定政府采買相關(guān)合法依據(jù)。一般情況下，該類業(yè)務(wù)需要提供“政府購買或租用工程項目的管理辦法”，并納入了政府年度采買計劃。項目選擇承接主體必須符合相關(guān)辦法規(guī)定的流程，需要提供政府主管部門與項目承接主體簽訂的采買合同。政府采買資金原則上要求由人大出具相關(guān)決議，明確納入相應(yīng)年度預(yù)算管理。

四是確定還款來源。重點注意以下幾個方面：(1)實施采買的地方政府需符合政府類業(yè)務(wù)關(guān)于政府財力和層級要求。(2)原則上應(yīng)采取應(yīng)收賬款質(zhì)押方式，將應(yīng)收項目資金收款賬戶確定為我行，且可優(yōu)先用于償還我行融資。(3)一般情況下，項目回收資金應(yīng)首先作為融資還本付息來源，融資還完后方可由項目承接主體收回資本金和盈利。因此，分期還款計劃應(yīng)按此原則設(shè)定。

2.PPP項目融資業(yè)務(wù)

PPP項目融資是指由政府和社會資本合作，通過成立項目公司籌集資金實施政府基礎(chǔ)設(shè)施項目、城市建設(shè)等項目，項目公司通過特許經(jīng)營、服務(wù)外包、財政差額補助等方式實現(xiàn)資金收益平衡。PPP模式將是未來政府類業(yè)務(wù)的主要融資方式。具體操作步驟如下：

一是選擇項目主體。項目主體資本實力較強，有相關(guān)項目經(jīng)營管理經(jīng)驗，具政府背景的央企、地方國企。

二是擇優(yōu)篩選項目。主要圍繞財政部示范項目和國家發(fā)改委項目推介庫開展業(yè)務(wù)，堅持財務(wù)可行性標準。注重對PPP 項目經(jīng)營現(xiàn)金流的評估，對于自償性不足，依賴政府補貼資金平衡收益的項目，要充分考量政府財力。

三是落實項目償債保障。PPP項目收入來源主要包括項目自身收益、政府補貼、政府采購等。對依賴地方政府補貼和服務(wù)購買資金還款項目，注意落實補貼機制和資金劃撥路徑安排。

四是落實有效擔保。參與PPP 項目，應(yīng)落實項目資產(chǎn)抵押或項目對應(yīng)收費權(quán)等權(quán)益質(zhì)押；對與政府簽訂服務(wù)購買協(xié)議的，應(yīng)落實協(xié)議項下權(quán)益質(zhì)押，并設(shè)定好還款路徑；對項目公司作為融資主體的，應(yīng)要求社會資本方股東提供擔保。適當介入政府增資過橋融資業(yè)務(wù)。

3.產(chǎn)業(yè)基金類業(yè)務(wù)

產(chǎn)業(yè)基金是一種主要對未上市企業(yè)進行股權(quán)投資(亦可同時包含債權(quán)投資)的利益共享、風(fēng)險共擔的集合投資制度。包括“明股實債”型產(chǎn)業(yè)基金業(yè)務(wù)和“市場化退出”基金業(yè)務(wù)。采取市場化方式退出的產(chǎn)業(yè)基金業(yè)務(wù)主要依靠基金投資收益分配、基金份額轉(zhuǎn)讓等方式實現(xiàn)投資退出，業(yè)務(wù)實質(zhì)是股權(quán)投資。

“市場化退出”是指：退出資金來源于基金的市場化運作而非融資人自身現(xiàn)金流。包含以下四種方式：

一是通過標的合伙企業(yè)/公司的投資收益退出。

二是通過向不確定第三方轉(zhuǎn)讓(包括公開市場/非公開市場轉(zhuǎn)讓)標的合伙份額/公司股權(quán)退出。

三是雖有遠期回購安排，但該回購為有條件回購。如，若標的企業(yè)未來發(fā)展/分紅未達特定目標，則由第三方回購標的合伙份額/公司股權(quán)。

四是主要依靠基金在存續(xù)期內(nèi)分配投資收益退出，待基金存續(xù)期滿時，若已分配金額未達到投資本金及約定收益之和，則由某企業(yè)進行差額補足。

三、商業(yè)銀行開展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的注意事項

近年來，伴隨著實體經(jīng)濟的發(fā)展困難加劇，商業(yè)銀行信貸資金正在向穩(wěn)定可靠的政府類業(yè)務(wù)積聚，因為政府信用及相關(guān)授信條件的支持，針對政府類業(yè)務(wù)的信貸審批較為寬松，由此而來的通過資金推動政府項目的快速發(fā)展，特別是城市建設(shè)項目的大力發(fā)展。作為商業(yè)銀行而言，在發(fā)展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的同時，在項目選擇、存續(xù)期管理、政府債務(wù)水平等方面需要加強關(guān)注。

一是選擇優(yōu)質(zhì)政府資產(chǎn)項目。其一是緊盯政府的重點項目，特別是納入政府預(yù)算的公益類項目或者準公益類項目，有政府財政資金支持的項目。其二是選擇實力較強的項目主體，擁有較強的資金實力和信用能力，確保項目工程有序推進。其三是選擇有經(jīng)驗的交易對手及操盤人，項目的運作公司是否有經(jīng)驗，實際操盤人是否能夠順利推進項目，這都需要仔細考量。

二是加強資產(chǎn)投放后的存續(xù)期管理。確保各項手續(xù)合規(guī)，因為政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的投放依托于各項政府文件和相關(guān)手續(xù)，特別是相關(guān)項目預(yù)算已經(jīng)納入人大決議的重要文件及要求，相關(guān)的資金投放后的監(jiān)督管理，盡可能實現(xiàn)資金的內(nèi)部循環(huán)監(jiān)督；同時加大資金的回籠力度，嚴格按照還款計劃進行貸款資金償還。

三是關(guān)注政府債務(wù)水平，防止過度融資。政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)是政府信用的一種延伸，商業(yè)銀行信貸投放實際是基于政府信用。近年來，政府為加大城市化進程，推動社會進步，依托投融資平臺公司、政府國有企業(yè)來進行融資，并將資金投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域，政府隱性債務(wù)不端加大。作為商業(yè)銀行來說，一方面要積極配置政府類優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，同時也要繼續(xù)關(guān)注政府債務(wù)情況，防止政府過度融資、單項目多融資的情況發(fā)生，確保銀行資金安全。

(交通銀行湖北隨州分行，湖北 隨州 441300)