新預(yù)算法明確了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的地位，賦予各級(jí)國(guó)庫(kù)依法對(duì)預(yù)算資金收納、報(bào)解、入庫(kù)、支撥、退付等事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督管理。國(guó)庫(kù)監(jiān)督是對(duì)財(cái)政資金活動(dòng)具體過程的監(jiān)督，貫穿于國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)的記賬、算賬、報(bào)賬的全過程，手段靈活多樣，是一種典型的事中監(jiān)督。隨著國(guó)庫(kù)信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，特別是國(guó)庫(kù)“3T”系統(tǒng)上線，國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督面臨新情況、新問題，需要按照新的法律精神，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化探索與研究。

一、國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的變化

國(guó)庫(kù)監(jiān)督是對(duì)政府資金的功能監(jiān)督，不是對(duì)部門和個(gè)人的監(jiān)督；國(guó)庫(kù)監(jiān)督是事中的會(huì)計(jì)監(jiān)督，不是事前審批、事后檢查的監(jiān)督，是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督，并在不斷地變化。

(一)監(jiān)督載體由紙質(zhì)介子變?yōu)殡娮有畔?。?guó)庫(kù)事中監(jiān)督是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，主要實(shí)行柜面監(jiān)督的方式，是對(duì)財(cái)、稅等外部提交的預(yù)算收、支、退、調(diào)業(yè)務(wù)進(jìn)行逐筆、實(shí)時(shí)的審核。隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的信息化，逐步將手工方式填制的繳款書、撥款書、退庫(kù)書、更正書等紙質(zhì)憑證，通過系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)變?yōu)殡娮討{證傳遞到國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)對(duì)相應(yīng)的電子信息進(jìn)行柜面監(jiān)督。

(二)監(jiān)督時(shí)效由自由裁量變?yōu)橄到y(tǒng)控制。柜面監(jiān)督的特點(diǎn)是實(shí)時(shí)、逐筆審核，相應(yīng)的業(yè)務(wù)在受理、記賬、復(fù)核、憑證整理各環(huán)節(jié)都需要對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行審核監(jiān)督，在紙質(zhì)憑證條件下，傳遞的是有形的介質(zhì)，審核的方式、速度、依據(jù)會(huì)因個(gè)人習(xí)慣、知識(shí)、好惡而“自由裁量”。電子信息通過相應(yīng)系統(tǒng)產(chǎn)生，必然受系統(tǒng)的控制，在傳遞過程中進(jìn)行相應(yīng)的柜面審核，也會(huì)受系統(tǒng)的控制。

(三)監(jiān)督對(duì)象由定量少數(shù)變?yōu)樽兞看髷?shù)。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的拓展受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、外部環(huán)境、國(guó)庫(kù)人員等方面的限制，在傳統(tǒng)手工方式，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)拓展的范圍有限，國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督審核的范圍有限且量小。業(yè)務(wù)信息化后，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)范圍的拓展有了空間，可以借助系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)量，如國(guó)庫(kù)直接支付，有可能出現(xiàn)上萬(wàn)筆的業(yè)務(wù)量，可以拓展實(shí)現(xiàn)對(duì)社保收入的柜面監(jiān)督等。

(四)監(jiān)督手段由人工審核變?yōu)槿藱C(jī)雙控。一方面，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)信息化是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過程，必然要經(jīng)歷手工紙質(zhì)和電子系統(tǒng)并存的階段，對(duì)于原來(lái)的介質(zhì)，只有使用人工審核的方式實(shí)現(xiàn)柜面監(jiān)督，而對(duì)于電子信息可以實(shí)行系統(tǒng)審核。另一方面，隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)量的擴(kuò)大，傳統(tǒng)的手工審核式柜面監(jiān)督已無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、逐筆的監(jiān)督，需要借助監(jiān)督系統(tǒng)，建立監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，采取自動(dòng)、逐筆審核實(shí)現(xiàn)柜面監(jiān)督；而對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)外的業(yè)務(wù)，需要系統(tǒng)進(jìn)行篩選，對(duì)篩選結(jié)果采取人工的方式審核，以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、逐筆的柜面監(jiān)督。

二、國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督現(xiàn)存問題

(一)監(jiān)督法規(guī)不能覆蓋業(yè)務(wù)發(fā)展。新預(yù)算法實(shí)施條例在修訂過程中對(duì)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的規(guī)定與經(jīng)理國(guó)庫(kù)的地位不統(tǒng)一；《國(guó)家金庫(kù)條例》自頒布以來(lái)一直未修訂完善，特別是信息化后，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)范圍、種類有了較大的變化，存在有的業(yè)務(wù)在法理上沒有及時(shí)調(diào)整、規(guī)范，有關(guān)監(jiān)督條款表述籠統(tǒng)、可操作性較差；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的通知》(銀發(fā)[1998〗494號(hào))是人總行、財(cái)政部、國(guó)稅總局的聯(lián)合發(fā)文，具有較特殊的出臺(tái)背景，且法律層次較低，對(duì)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的調(diào)整有較大的局限性。

(二)監(jiān)督手段不能滿足業(yè)務(wù)需求。一是目前國(guó)庫(kù)的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的監(jiān)督功能不足，缺乏電子化信息自動(dòng)比對(duì)功能，對(duì)收入、支出、退庫(kù)的電子化信息，當(dāng)預(yù)算科目、限繳日期、級(jí)次、收款國(guó)庫(kù)等要素有誤，系統(tǒng)不能及時(shí)發(fā)出預(yù)警信息。二是目前國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)宏大、業(yè)務(wù)繁雜，單純依靠人工審核監(jiān)督方式，留有尋租的空間，面臨巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，還需要投入較多的人工成本，且效率不高。三是國(guó)庫(kù)集中收付制度的試行辦法，實(shí)行“先支付、后清算”，由代理的商業(yè)銀行審核支付信息，國(guó)庫(kù)再集中清算資金，“屏蔽”了國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政支付業(yè)務(wù)的審核環(huán)節(jié)，削弱了國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的手段。四是大量財(cái)政專戶的存在，造成國(guó)庫(kù)資金體外循環(huán)現(xiàn)象嚴(yán)重。財(cái)政專戶設(shè)立在商業(yè)銀行，國(guó)庫(kù)資金通過轉(zhuǎn)移到財(cái)政專戶實(shí)現(xiàn)最終支付，逃避國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督。

(三)監(jiān)督信息與業(yè)務(wù)范圍不能對(duì)稱。一是對(duì)預(yù)算收入是否及時(shí)、足額入庫(kù)，國(guó)庫(kù)難以掌握?，F(xiàn)行制度規(guī)定收入的劃繳通過商業(yè)銀行經(jīng)收，但商業(yè)銀行劃繳信息國(guó)庫(kù)不能實(shí)時(shí)控制，可能造成劃繳不及時(shí)，如非稅收入?yún)R繳專戶資金匯劃不及時(shí)、不足額問題長(zhǎng)期存在，國(guó)庫(kù)沒有處罰的依據(jù)。二是對(duì)預(yù)算收入退庫(kù)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督較難把握。預(yù)算收入退庫(kù)具有較高的政策要求，但退庫(kù)政策是由財(cái)稅部門制定、解釋，大多數(shù)退庫(kù)政策沒有會(huì)同人民銀行國(guó)庫(kù)制定，國(guó)庫(kù)也很少能及時(shí)得到相關(guān)政策文本及相應(yīng)的解讀，對(duì)政策的理解能力也不及財(cái)稅部門，對(duì)政策把握能力相對(duì)財(cái)稅務(wù)部門處于弱勢(shì)地位，當(dāng)財(cái)稅務(wù)部門要求辦理一些非正常退庫(kù)時(shí)，國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督往往把握不準(zhǔn)，無(wú)意中會(huì)成為非正常退庫(kù)的“幫兇”。三是對(duì)預(yù)算支出的國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督也困難重重?，F(xiàn)行制度規(guī)定對(duì)違反制度規(guī)定的財(cái)政支付，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕辦理，但相關(guān)的規(guī)定并沒有具體，到底是否違反規(guī)定，國(guó)庫(kù)部門同樣難把握，如按年度預(yù)算計(jì)劃支付，但有的并沒有將年度計(jì)劃送達(dá)國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)也沒有具體對(duì)計(jì)劃與支付進(jìn)行相應(yīng)的核算，沒有計(jì)劃的借款、超過計(jì)劃的支付、上年計(jì)劃的支付等不在本年的預(yù)算計(jì)劃之內(nèi)，國(guó)庫(kù)單純依靠預(yù)算支出計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)行起來(lái)難度很大。

三、國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的建議

(一)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，依法制定國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。法規(guī)建設(shè)需要頂層設(shè)計(jì)，各部門要站在國(guó)家和歷史的高度，從維護(hù)國(guó)庫(kù)資金安全、提高國(guó)庫(kù)資金使用效率的角度出發(fā)，出臺(tái)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的法規(guī)。新預(yù)算法明確了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的地位，行使一定的監(jiān)督權(quán)，但還不具體細(xì)化，新的預(yù)算法實(shí)施細(xì)則應(yīng)出臺(tái)更為具體的監(jiān)督規(guī)定，包括明細(xì)的監(jiān)督職責(zé)、內(nèi)容、手段等。要及時(shí)修訂《國(guó)家金庫(kù)條例》，條件成熟時(shí)有必要制定一部專門的《國(guó)庫(kù)法》，同時(shí)要制定“預(yù)算收入退庫(kù)”、“財(cái)政資金清算”、“代理銀行職責(zé)”等專門的規(guī)章制度，規(guī)范國(guó)庫(kù)監(jiān)督行為。在國(guó)庫(kù)立法中，要立足于國(guó)庫(kù)單一賬戶的核算和管理，明確規(guī)定中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)單一賬戶，并監(jiān)督國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中所有財(cái)政資金的活動(dòng)，具體來(lái)說要賦予國(guó)庫(kù)以下監(jiān)督職權(quán)。

1.代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的行政許可權(quán)。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，賦予國(guó)庫(kù)對(duì)商業(yè)銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，如代理支庫(kù)、國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)、國(guó)債發(fā)行、兌付業(yè)務(wù)、財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)等的市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出的資格認(rèn)定。

2.國(guó)庫(kù)單一賬戶體系賬戶設(shè)立、撤銷審批權(quán)。擅自為預(yù)算單位開立預(yù)算外存款或其他賬戶的，國(guó)庫(kù)有權(quán)對(duì)開戶的金融機(jī)構(gòu)予以罰款；條件成熟后，取消財(cái)政專戶或?qū)⒇?cái)政專戶設(shè)立在國(guó)庫(kù)，保證所有財(cái)政資金不脫離國(guó)庫(kù)單一賬戶。

3.延壓預(yù)算收入檢查處罰權(quán)。國(guó)庫(kù)有權(quán)檢查金融機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)資料包括存款賬戶設(shè)立、使用資料，核查財(cái)稅機(jī)關(guān)收、支、退等會(huì)計(jì)資料，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、征收機(jī)關(guān)延解、積壓預(yù)算收入予以處罰。

4.預(yù)算收入退庫(kù)的審核監(jiān)督權(quán)。國(guó)庫(kù)有權(quán)要求退庫(kù)申請(qǐng)單位，提供退庫(kù)的依據(jù)，審批機(jī)關(guān)批文等退庫(kù)資料，有權(quán)檢查退庫(kù)資金的用途，對(duì)越權(quán)審批、手續(xù)不齊等可以拒絕辦理，情節(jié)嚴(yán)重的，要報(bào)告上級(jí)國(guó)庫(kù)。

5.財(cái)政資金支撥、清算的監(jiān)督權(quán)。國(guó)庫(kù)有權(quán)要求財(cái)政部門提供年度預(yù)算、調(diào)整預(yù)算等撥款文件，拒絕辦理無(wú)預(yù)算、超預(yù)算的撥款；有權(quán)向人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況及存在的問題；有權(quán)對(duì)代理銀行積壓支付命令，套取國(guó)庫(kù)單一賬戶資金的處以罰款，對(duì)于支付命令違反部門預(yù)算和國(guó)家政策法規(guī)的，國(guó)庫(kù)有權(quán)制止代理銀行支付，并有權(quán)向財(cái)政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)、預(yù)算編制機(jī)構(gòu)查詢，財(cái)政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)、預(yù)算編制機(jī)構(gòu)必須及時(shí)查復(fù)，查復(fù)書做代理銀行與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算的依據(jù)，未辦理查復(fù)的，國(guó)庫(kù)有權(quán)通知代理銀行拒絕受理支付命令，停止與代理銀行零余額賬戶的清算。

6.維護(hù)支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全的檢查權(quán)。國(guó)庫(kù)有權(quán)檢查支付結(jié)算工具的合法性和有效性，對(duì)非法、無(wú)效的支付結(jié)算工具拒絕受理，有權(quán)對(duì)財(cái)、稅、銀橫向聯(lián)網(wǎng)的計(jì)算機(jī)進(jìn)行檢查測(cè)試，對(duì)違規(guī)操作予以糾正，保證支付網(wǎng)絡(luò)的安全。

(二)完善信息系統(tǒng)建設(shè)，分類搭建國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)庫(kù)計(jì)算機(jī)核算已基本普及，但國(guó)庫(kù)計(jì)算機(jī)監(jiān)督還沒有起步。國(guó)庫(kù)計(jì)算機(jī)監(jiān)督，可以共享國(guó)庫(kù)核算資源，如先征后退的監(jiān)督，能在計(jì)算機(jī)里調(diào)閱原繳款書，進(jìn)行核查，可以共享財(cái)政、征收部門，甚至審計(jì)、財(cái)政監(jiān)察專員辦的資源，如財(cái)政撥款，能檢索年初預(yù)算，實(shí)撥資金，尚欠預(yù)算等，可以建立國(guó)庫(kù)監(jiān)督檔案，調(diào)閱收納、支撥、退庫(kù)的政策，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。但目前手工化的國(guó)庫(kù)監(jiān)督模式與現(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)“3T”系統(tǒng)顯得極不相稱，必須建立電子化的國(guó)庫(kù)監(jiān)督系統(tǒng)，以現(xiàn)行制度分類制定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，再以系統(tǒng)方式建立系統(tǒng)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)必須有多項(xiàng)功能。一是數(shù)據(jù)采集功能，系統(tǒng)要與“3T”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，自動(dòng)分類采集橫向聯(lián)網(wǎng)和會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)。二是監(jiān)督指標(biāo)管理功能，對(duì)采集的信息按預(yù)先設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合和管理。三是自動(dòng)篩查和預(yù)警功能，自動(dòng)篩選出有問題的業(yè)務(wù)，再由人工進(jìn)行審核并進(jìn)行修正和處理。四是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估功能，綜合分析所有監(jiān)管數(shù)據(jù)及結(jié)果，選擇量化模型，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估。

(三)再造收支業(yè)務(wù)流程，全面改進(jìn)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督流程標(biāo)準(zhǔn)。一是按照全面經(jīng)理國(guó)庫(kù)的要求，明確國(guó)庫(kù)是辦理集中收付業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)由人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理，并履行國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督職能。二是對(duì)于委托商業(yè)銀行代理的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，要有計(jì)劃、有步驟地逐步收回國(guó)庫(kù)經(jīng)理，制定收回的時(shí)間表和路線圖。三是對(duì)現(xiàn)行由商業(yè)銀行代理的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，人民銀行國(guó)庫(kù)要加強(qiáng)管理，制定代理國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督流程，強(qiáng)化代理國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職能，以確保代理國(guó)庫(kù)逐筆、實(shí)時(shí)審核監(jiān)督作用的發(fā)揮。

(四)改進(jìn)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算，協(xié)調(diào)整合國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。新預(yù)算法要求預(yù)算執(zhí)行堅(jiān)持全面、透明、權(quán)威的原則，在這一原則下，國(guó)庫(kù)部門應(yīng)有所作為，目前國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算還沒達(dá)到這一要求，核算要素籠統(tǒng)而單一。一是全面性原則要求所有支出必須要有預(yù)算，所有收入包括預(yù)算外收入也應(yīng)納入國(guó)庫(kù)核算與管理，國(guó)庫(kù)部門應(yīng)做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。二是透明性原則要求每一筆支出要讓人能看得明白，目前國(guó)庫(kù)支出核算僅能體現(xiàn)預(yù)算科目，不能體現(xiàn)采購(gòu)商品的數(shù)量、單價(jià)、用途等信息，讓人感覺“賬目不清晰”，國(guó)庫(kù)部門應(yīng)加強(qiáng)這方面的研究，要讓每筆支出信息在國(guó)庫(kù)部門有詳細(xì)體現(xiàn)。三是權(quán)威性原則要求政府一旦制定預(yù)算，就必須按預(yù)算執(zhí)行，國(guó)庫(kù)部門不知撥付多少無(wú)預(yù)算的撥款，嚴(yán)重影響了預(yù)算的權(quán)威性，在新預(yù)算法下，國(guó)庫(kù)部門應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算進(jìn)行撥款，要將預(yù)算和調(diào)整預(yù)算等作為國(guó)庫(kù)核算要素，納入國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)表外核算，對(duì)無(wú)預(yù)算的一律不予撥付。

(五)優(yōu)化監(jiān)督外部環(huán)境，共同制定國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督共享標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)庫(kù)信息要適應(yīng)國(guó)家宏觀政策取向，滿足制定財(cái)政政策和貨幣政策對(duì)財(cái)政信息的需求，加強(qiáng)基礎(chǔ)核算，保證國(guó)庫(kù)信息的及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)。國(guó)庫(kù)要依法建立信息披露制度，及時(shí)將國(guó)庫(kù)信息報(bào)告給政府、人大、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等機(jī)關(guān)，將國(guó)庫(kù)豐富、權(quán)威的信息及時(shí)披露，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)的作用，提高國(guó)庫(kù)的地位。國(guó)庫(kù)還要及時(shí)性獲取人大、審計(jì)對(duì)預(yù)算監(jiān)督的信息，強(qiáng)化和改進(jìn)國(guó)庫(kù)監(jiān)督的方式，共同維護(hù)財(cái)政資金的安全，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，維護(hù)納稅人的根本利益。

(六)著力國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。一是充實(shí)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍，目前特別是基層國(guó)庫(kù)人員力量弱，聘請(qǐng)人員比較多，各級(jí)人民銀行應(yīng)高度重視國(guó)庫(kù)工作，特別基層行應(yīng)將國(guó)庫(kù)作為立行之本，充實(shí)國(guó)庫(kù)力量；二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，以改變目前注重業(yè)務(wù)操作、忽視業(yè)務(wù)管理，只懂國(guó)庫(kù)知識(shí)、不懂財(cái)稅經(jīng)濟(jì)知識(shí)的現(xiàn)狀；三是構(gòu)建隊(duì)伍建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，為國(guó)庫(kù)人才的發(fā)展搭建有效平臺(tái)。

(中國(guó)人民銀行懷化市中心支行，湖南 懷化 418000)