一、前言

在新常態(tài)的背景下，公共服務水平以及基礎設施的建設成為了影響河南省戰(zhàn)略規(guī)劃建設的重要因素，推進河南省的基礎設施建設和服務水平也是促進“一帶一路”發(fā)展的重要方式。但是河南省歷史負擔較重，在建設基礎設施、提高公共服務水平的過程中需要投入大量的資源和管理要素。與此同時，社會上很多經濟實力較強的資本主體有著強烈的投資欲望。根據國內外經驗，河南省政府和社會資本主體之間建立項目合作是最好的選擇，因此推行PPP模式尤為適合河南省的發(fā)展。不僅能夠規(guī)范地融資，同時還能夠對項目進行風險防控，對于合作的雙方來說都是一件共贏的舉措。但是現階段河南省PPP模式的發(fā)展還存在諸多問題，本文也對此展開了研究。

二、PPP理論及應用實踐研究

PPP是公私合作伙伴關系的一種簡稱，而我國政府對其命名是“政府與社會資本合作模式”，不僅僅是名稱的改變，同時還拓展了PPP的內涵，社會資本不單單指私人資本，同時還有國有資本，在我國雖然私營企業(yè)參與到國家基礎設施和公共事業(yè)的建設中的案例也不少，但是PPP模式的概念在我國出現的時間并不長，人們更為熟悉的是此前的BOT、BOO等模式。PPP的概念非常廣泛，但是在國際上，不同國家的政治體制、法律體系一級經濟水平有著一定差異，因此在對PPP模式進行的定義也并不統(tǒng)一，但是可以總結出PPP模式中政府和社會資本之間的合作，提供公共產品或服務，建設基礎設施，共同承擔風險和分享利益是主要的因素，其建立的基礎是能夠充分發(fā)揮合作雙方的優(yōu)勢，以此來滿足公共需求。

在2003年，PPP在我國的推廣迎來高潮，其中北京地鐵四號線項目等都是典型的PPP模式，這些項目運作的市場化特征也是非常的明顯。但是在2009年我國PPP的發(fā)展受到了嚴重的沖擊，PPP的市場化規(guī)則也因此受到了極大的影響，市場競爭不充分，有很多PPP項目被政府叫停。從2013年發(fā)展至今，PPP模式仍舊處于一種推廣的階段，我國政府也成立了相關的PPP管理機構，形成了一些指導性文件?？梢哉fPPP模式對于我國轉變經濟增長方式，解決地方政府的融資危機和債務危機等方面有著極大的優(yōu)勢，相信在未來的發(fā)展和建設中，PPP模式也會在我國基礎設施的建設中占據著重要的地位。

三、河南省PPP發(fā)展現狀研究

河南省對于國家政策的貫徹落實非常積極，在2014年11月份出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》，緊接著在下一年的2月份成立了PPP管理中心，同年5月份發(fā)布了關于推進PPP模式有關工作的通知，進一步推進了PPP模式的推廣速度。截至2016年底，全省PPP項目庫入庫項目847個，涉及總投資10208.26億元。其中：已落地項目145個，涉及總投資2437.27億元；已開工項目216個，涉及總投資2590.1億元。

河南省的政府部門、大型企業(yè)、項目公司、中介機構、銀行等金融機構都積極參與到PPP項目的建設中來。農業(yè)發(fā)展銀行河南省分行、國家開發(fā)銀行和光大銀行、中信銀行等都與政府的眾多部門進行對接，能夠積極地簽約PPP項目并進行及時地組織實施，可以說河南省的PPP項目推進非常順利，但是其中還有很多的問題亟待解決，下面對這些問題進行簡單的分析。

四、河南省PPP存在的問題及原因分析

1.制度和機制不完善

缺乏統(tǒng)一的PPP法律法規(guī)體系，同時相關的機制也不健全是當前河南省PPP項目發(fā)展的重要問題。我國在針對PPP項目方面沒有專門的法律法規(guī)，特許經營權已經無法確保土地使用權，讓很多經營人感到不安全。其次是政府與社會資本之間關于PPP項目的協(xié)商談判機制不完善，缺少了退出機制，這極大地影響了社會資本主體參與PPP項目的積極性。同時政府的政策可操作性較低，沒有明確的牽頭管理部門，影響了PPP模式的推進效率。第三是關于PPP項目的財政支持方式不夠明確，財政部對地方政府PPP項目的資金規(guī)模進行了限制，同時定價機制以及政府的采購方式不夠明晰，導致很多社會資本和商業(yè)銀行對項目融資的安全系統(tǒng)提出了質疑。

2.社會資本態(tài)度謹慎

社會資本對于合作PPP項目存在很多疑慮，這也是政府的信用不足引起的。首先政府作為公共資源的壟斷者，在PPP項目進行的過程中很可能出現人事調動，很多地方政府出現的“新官不理舊政”的現象讓社會資本在投資的過程中采取謹慎的態(tài)度。第二是PPP項目是長期的，很多社會資本傾向于短期投資，收益更高的項目。第三是PPP項目機制中的退出出口不夠靈活，很多社會資本擔心進入到PPP項目中很難退出。

3.達不到商業(yè)銀行金融支持條件

很多PPP項目正在進行，但是沒有進入到銀行融資階段，在河南省近幾年PPP項目中，能夠進入項目執(zhí)行階段的PPP項目很少。因此河南省的很多金融機構認為，當前河南省的PPP模式還處于項目醞釀期和消化期，沒有進入到信貸資金支持的階段。其次是PPP項目在申請金融支持的過程中，條件不足，很多項目都是處于項目前期階段，缺少項目的規(guī)劃、可行性報告、環(huán)評等材料，融資條件不全，導致得不到商業(yè)銀行的金融支持。第三是PPP項目在可行性的論證中，不夠嚴謹，河南省很多銀行反映大多數的PPP項目對于投資規(guī)模的測算不夠嚴謹，無法得出正確的投資回報率和回收期，同時對于公共服務的定價以及財政補貼等方式都不夠明確。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展基金推廣難度大

商業(yè)銀行、基金管理機構、城投公司以及城市建設項目公司等都是進行城鎮(zhèn)化發(fā)展基金建設的主體，主體數量過多，形成了權責不明晰的情況。其次從基金的運作模式上來看，很多商業(yè)銀行的融資都是需要走復雜的程序，融資過程較長，資金運作成本很高，如果缺乏退出機制，那么對于商業(yè)銀行來說存在巨大的隱患，運營收益較差的情況下會出現無力償還的局面。同時一些基金支持項目往往都很難從銀行獲取貸款，一旦參與到PPP模式中，對基金支持項目的融資能力有著一定的影響。

五、河南省PPP發(fā)展對策研究

1.完善法律法規(guī)體系

首先完善PPP法律法規(guī)體系，明確各部門的權責是首要任務。河南省政府的財政、國土等部門應該完善制度，對PPP項目的所有權和經營權等進行明確規(guī)定，以此來約束其行為，同時以法律制度來增強社會資本融入到PPP項目的信心。其次是對PPP模式機制進行完善，建立政府和社會資本主體之間的談判協(xié)商機制和提供公眾監(jiān)管的機制，從整體上提高河南省政府公共基礎設施的運營效率。靈活的退出機制也需要增加，為運營效率低下的社會資本提供退出渠道，消除他們的后顧之憂。第三，優(yōu)化相關的流程和行政關系，通過各級政府之間的有效配合和分工協(xié)作來提高行政服務效率，為PPP項目的運營提供保障。

2.合理設計項目方案，保護社會資本利益

推進河南省PPP項目發(fā)展，需要多樣化的PPP項目類型，政府應該對項目進行細分，然后確定不同的PPP模式，對不同類型的公共基礎設施項目明確不同的補貼政策，對項目的收益與風險進行匹配，從而提高社會資本參與的信心。PPP項目論證的客觀性應該進一步提高，形成一套標準化的流程，讓金融機構和社會資本能夠對PPP項目進行客觀詳細的評估，讓社會公眾參與到項目評估的關鍵步驟中來，從而讓社會資本、金融機構等主體的信心更足，形成一種健康的發(fā)展模式，為河南省PPP模式的發(fā)展奠定良好的基礎。

3.發(fā)揮金融機構的保障作用

金融機構的積極介入是PPP項目健康發(fā)展的保障，首先應該充分地發(fā)揮銀行的作用，尤其是一些政策性銀行，比如國家開發(fā)銀行等在金融方面的引導作用，在長期的融資中能夠發(fā)揮巨大的優(yōu)勢，為PPP項目提供更多的融資渠道，對于河南省的一些國家重點扶植項目，比如污水處理等應該進行特殊的信貸支持。其次是將PPP項目融資主體的作用充分發(fā)揮出來，在資金投放、財務顧問、規(guī)劃咨詢以及風險控制等方面，商業(yè)銀行有著巨大的優(yōu)勢，因此河南省政府應該進行鼓勵和引導，讓商業(yè)銀行更多的參與到PPP項目中來，讓項目的運行更加有效率。第三是根據PPP項目的特征，鼓勵當地銀行創(chuàng)新更多的金融產品，開發(fā)一些綜合性較強的金融服務，從而優(yōu)化PPP項目內部管理的效率，推進PPP項目的發(fā)展。

4.推進城鎮(zhèn)化基金發(fā)展

推進城鎮(zhèn)化基金的發(fā)展，首先需要對城鎮(zhèn)化基金的主體行為進行規(guī)范，通過創(chuàng)新融資模式來優(yōu)化融資的流程，這樣就可以降低基金的募集成本。通過多元化的渠道來分散基金支持項目的風險，讓各利益主體能夠積極參與到PPP項目融資中來。其次通過對制度的完善和金融產品的創(chuàng)新也能夠提高城鎮(zhèn)化基金的融資能力，擴大其融資規(guī)模，逐漸積累經驗，然后在全省范圍內進行推廣，快速推進城鎮(zhèn)化基金的發(fā)展。

(河南理工大學財經學院，河南 焦作 454000)

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